教育政策研究的有關(guān)論文(2)
教育政策研究的有關(guān)論文篇二
《教育政策的常態(tài)性政策偏》
摘要：研究民辦教育政策的變遷，常常會(huì)發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)與政策效果不一致的政策偏離現(xiàn)象。民辦高等教育既沒(méi)有完全按照政策規(guī)定的方向去發(fā)展，也沒(méi)有能按照辦學(xué)者的思路來(lái)發(fā)展。民辦高等教育的發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出一種無(wú)法預(yù)測(cè)的、常態(tài)性政策偏離?？疾?980年至1991年間的民辦高等教育政策，會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的常態(tài)性政策偏離尤其明顯。形成這種偏離的原因主要是當(dāng)時(shí)的政治大環(huán)境、教育領(lǐng)域的實(shí)用主義哲學(xué)指導(dǎo)思想及我國(guó)的教育政策供給體制。
關(guān)鍵詞：民辦;高等教育;教育政策;常態(tài)性;偏離
中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-4156(2011)06-011-03
制度主義認(rèn)為，政策是制度性的輸出，一項(xiàng)政策只有被政府機(jī)構(gòu)采納、實(shí)施和執(zhí)行之后才能成為公共政策。政府給予公共政策合法性，政策通常被認(rèn)為是法律義務(wù)。政府通過(guò)壟斷著社會(huì)中的強(qiáng)制力量，要求全體公民對(duì)其忠誠(chéng)，使得政府能夠?qū)嵤┙y(tǒng)治全社會(huì)的政策，并且壟斷著對(duì)暴力的合法運(yùn)用權(quán)，促使社會(huì)中的個(gè)人和團(tuán)體把政府的偏好體現(xiàn)在政策中。
然而，政策過(guò)程在很大程度上是一個(gè)連續(xù)不斷的、高度復(fù)雜的演進(jìn)過(guò)程，它由一系列的決策構(gòu)成，牽涉到大量的、制度化組織的范圍內(nèi)活動(dòng)的行動(dòng)主體及其使用的政策工具。在這樣一個(gè)復(fù)雜的演進(jìn)過(guò)程中，理想的“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題――制定政策――解決問(wèn)題”的環(huán)路總是會(huì)走人這樣或那樣的分支。這就不得不促使我們?nèi)タ紤]。是政策本身還是政策制定、實(shí)施的某個(gè)環(huán)節(jié)導(dǎo)致了這樣的變化。就政策過(guò)程研究來(lái)說(shuō)，就是要“通過(guò)細(xì)化不同類型的變量及其相互之間的一般關(guān)系……為探索提供了一個(gè)基礎(chǔ)，即變量的一般種類是如何松散地組成一個(gè)固有的結(jié)構(gòu)的”。因此，如果要解釋中國(guó)的教育政策偏離現(xiàn)象，我們可以從政策過(guò)程理論中尋找一些框架或模型，將實(shí)際政策過(guò)程中相對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵事件篩選出來(lái)，從而梳理出中國(guó)教育政策變遷過(guò)程的脈絡(luò)。
一、民辦高等教育政策的變遷
我國(guó)民辦高等教育政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是1978―1984年的政策失聲階段。在這個(gè)階段，全國(guó)有不少地方出現(xiàn)了民辦教育的萌芽，但是國(guó)家政策此時(shí)則暫時(shí)處于失聲階段，既沒(méi)有采取強(qiáng)制手段限制甚至扼殺民辦教育的發(fā)展以維護(hù)公辦教育的正統(tǒng)地位，也沒(méi)有肯定或提倡其發(fā)展，只是不置可否。在這種氛圍之下，民辦教育得到一定程度的發(fā)展。1982年，由全國(guó)科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)(籌委會(huì))和北京科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)舉辦的第一所集體所有制的開放性大學(xué)――中華社會(huì)大學(xué)在北京成立。1984年，我國(guó)的民辦教育事業(yè)有了突破性的發(fā)展：1984年3月，全國(guó)第一家國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷的民辦公助制的學(xué)校――北京海淀走讀大學(xué)誕生了;截至同年3月底，北京市民辦學(xué)校的在校學(xué)員人數(shù)已達(dá)到10萬(wàn)人。二是1984―1991年的政策介入階段。在這個(gè)階段。國(guó)家通過(guò)各種政策法規(guī)賦予了民辦教育合法地位，對(duì)民辦高等教育的設(shè)立、民辦學(xué)校的外部管理、內(nèi)部教學(xué)管理等都作了指導(dǎo)性的規(guī)定。但是在實(shí)踐中，民辦高校的辦學(xué)行為與政策規(guī)定出現(xiàn)了較大程度的不一致，種種“違規(guī)”行為不斷發(fā)生，導(dǎo)致相應(yīng)的后續(xù)政策不斷出臺(tái)。在這個(gè)階段，民辦高校的數(shù)量經(jīng)歷了增長(zhǎng)和回落的過(guò)程。三是1992年至今的政策引導(dǎo)階段。政府制定了涉及民辦教育的性質(zhì)、民辦高校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)管理、行政管理、財(cái)務(wù)管理、扶持保障等各方面的政策。但是，這些政策并沒(méi)有像人們預(yù)期的那樣使得民辦高校按照政策規(guī)定的方向發(fā)展，相反，民辦高校通過(guò)一些途徑向政府提出了訴求?？梢哉f(shuō)，我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的路徑是民辦高校與教育行政部門共同摸索出來(lái)的。這種發(fā)展路徑體現(xiàn)在政策上是，中央和地方各級(jí)教育行政部門頒布了一系列鼓勵(lì)、支持、監(jiān)督、管理民辦高校各個(gè)方面的規(guī)章條例;體現(xiàn)在辦學(xué)實(shí)踐上則是，不同類型、不同層次民辦高等教育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦、發(fā)展、分化、萎縮甚至消亡。從整個(gè)三十多年的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，民辦高等教育辦學(xué)實(shí)踐的演變歷程和政策規(guī)范的演變脈絡(luò)并不完全一致。政策文本體現(xiàn)出一種演進(jìn)邏輯，政策實(shí)踐則體現(xiàn)出另一種演進(jìn)軌跡，二者的不吻合已然成為民辦高等教育政策變遷的常態(tài)。
二、教育政策常態(tài)性政策偏離的發(fā)生
(一)政策文本中的政策演進(jìn)邏輯(1980―1991年)
從20世紀(jì)80年代開始，由于國(guó)家對(duì)教育恢復(fù)重視，從中央、人大到國(guó)務(wù)院、教委，陸續(xù)出臺(tái)了許多教育政策，其中提到民辦教育的就有29項(xiàng)政策文件。這些政策文本有的是以法律形式出現(xiàn)，有的是以決定、規(guī)定形式存在，有的則是以通知形式表現(xiàn)。如果我們將這些政策文本按照時(shí)間的縱坐標(biāo)來(lái)進(jìn)行梳理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)教育政策的發(fā)展具有很強(qiáng)的自我生產(chǎn)能力和嚴(yán)密的邏輯遞進(jìn)關(guān)系。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》提出：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)單位和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各類教育事業(yè)?！?985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)在憲法基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出：“地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)?！蓖?，國(guó)家教委頒布了《關(guān)于社會(huì)力量舉辦高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校試行條例》;1987年，國(guó)家教委聯(lián)合財(cái)政廳根據(jù)《決定》，出臺(tái)了《社會(huì)力量辦學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了社會(huì)力量舉辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理的基本原則、經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、經(jīng)費(fèi)的支持、日常財(cái)務(wù)管理;1988年10月17日，國(guó)家教委針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)力量辦學(xué)過(guò)程中存在的較為嚴(yán)重的管理體制，跨省(市)設(shè)立分校招生和學(xué)歷文憑等問(wèn)題發(fā)布了《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)幾個(gè)問(wèn)題的通知》;1988年10月24日，緊跟著又出臺(tái)了《社會(huì)力量辦學(xué)管理暫行規(guī)定》，對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的適用范圍、培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱、教材建設(shè)、教師聘任、教學(xué)場(chǎng)所、學(xué)籍管理以及其他與教學(xué)有關(guān)的方面作出了規(guī)定。反觀這一時(shí)期的教育政策演進(jìn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，民辦教育政策是沿著其本身既有的邏輯，按照“全國(guó)人大-中共中央-國(guó)務(wù)院-國(guó)家教委-地方政府一地方教委”這樣的政策環(huán)路進(jìn)行不斷演進(jìn)。
(二)政策實(shí)踐中的演進(jìn)軌跡
政策規(guī)范的制定和發(fā)布意味著民辦高等教育制度的重構(gòu)，而在政策執(zhí)行過(guò)程中，民辦高校在與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的互動(dòng)中必定會(huì)根據(jù)既定政策環(huán)境的要求，采取特定的行為，表現(xiàn)出特有的行為取向。因此，政策規(guī)范與政策執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果之間的這種偏離，使得政策變遷呈現(xiàn)出特有的軌跡。
從1978年開始，全國(guó)開始恢復(fù)高考。民間對(duì)于接受高等教育改變命運(yùn)的熱情與當(dāng)時(shí)有限的教育資源的矛盾凸顯出來(lái)，民間對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大高等教育的規(guī)模的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。在當(dāng)時(shí)物質(zhì)資源匱乏的限制下，政府無(wú)法快速擴(kuò)大高等教育規(guī)模，在響應(yīng)民間訴求的情況下，民間產(chǎn)生了新的政策訴求：允許以民間力量來(lái)興辦高等教育。由于當(dāng)時(shí)的政治氛圍仍然相對(duì)保守，所以對(duì)于民間渴望擴(kuò)大高等教育、希望民間力量能參與到教育中來(lái)的訴求，各級(jí)政府表現(xiàn)得都相當(dāng)謹(jǐn)慎，希望能得到最高層的表態(tài)。這就造成了從1978年到1982年間，政府的政策表現(xiàn)出政策失聲的狀態(tài)，這種狀態(tài)一直延續(xù)到1982年?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》的制定，第一次以官方文本的形式將民間力量辦學(xué)的權(quán)利合法化，民間終于獲得了可以辦學(xué)的許可。然而當(dāng)時(shí)民間的辦學(xué)力量也比較薄弱，興辦的教育機(jī)構(gòu)幾乎都是無(wú)固定校舍、無(wú)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、無(wú)專職教師的“三無(wú)”學(xué)校。這種辦學(xué)條件距離人們心目中對(duì)“大學(xué)”的印象大相徑庭，自然也難以成為社會(huì)上認(rèn)可的“大學(xué)”。盡管法律明文規(guī)定了民辦學(xué)校的合法地位，但是教育行政部門從一開始起就沒(méi)有將其納人正規(guī)教育體制內(nèi)，將民辦高校都限定為“非學(xué)歷”教育機(jī)構(gòu)的范圍，不能發(fā)放本校畢業(yè)證書，國(guó)家不承認(rèn)畢業(yè)生的學(xué)歷。于是民辦高等教育機(jī)構(gòu)就采用了迂回的渠道，充分利用和挖掘體制內(nèi)資源，來(lái)逐步改變“三無(wú)”境況。例如，北京自修大學(xué)請(qǐng)鄧小平題寫校名，中國(guó)農(nóng)民大學(xué)請(qǐng)胡耀邦題寫校名，中華社會(huì)大學(xué)請(qǐng)彭真題寫校名。這種利用國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人權(quán)威和公信力為學(xué)校打出聲譽(yù)的做法，成為民辦高校爭(zhēng)取國(guó)家和政府支持，向政策部門索取資源的手段。1982年修改的憲法給民辦高等教育提供了合法性，但這種粗線條的合法化給民辦高等教育留下的發(fā)展空間并不廣闊。在政策執(zhí)行中，民辦高等教育其實(shí)仍然是“黑戶”，民辦高校要在有限的空間中生存和發(fā)展，只有不斷突破原有的政策邊界。并力圖使這些“違規(guī)”行為得到正式或非正式的認(rèn)可。由此，民辦教育開始偏離政策最初設(shè)定的軌跡，進(jìn)入了一條自行演進(jìn)的軌跡。
從1984年開始，民辦高等教育機(jī)構(gòu)除了利用體制內(nèi)人際資源”打擦邊球”，還“違規(guī)”擅自許諾發(fā)放國(guó)家承認(rèn)的學(xué)歷文憑、跨省市招生、“三無(wú)”學(xué)校也辦“大學(xué)”等，這些問(wèn)題始終都既困擾著教育行政管理者，也困擾著民辦教育舉辦者。從1984年到1988年，民辦高校頻頻“違規(guī)”，如沒(méi)有掛靠單位或辦學(xué)資格、沒(méi)有辦學(xué)條件、擅自許諾發(fā)放國(guó)家承認(rèn)的學(xué)歷文憑、跨省市辦學(xué)或招生、亂登招生廣告、利用辦學(xué)非法牟利等等。面對(duì)這些問(wèn)題，教育行政部門只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，出臺(tái)專項(xiàng)的整治政策，如《關(guān)于不得亂登辦學(xué)招生廣告的通知》、《社會(huì)力量辦學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《社會(huì)力量辦學(xué)教學(xué)管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于處理少數(shù)未經(jīng)國(guó)家教委審定備案的承認(rèn)高等學(xué)校學(xué)員學(xué)歷問(wèn)題的通知》、《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》等。在1984年到1988年短短四年間，教育行政部門發(fā)布的相關(guān)政策文件的數(shù)量是最多的，其內(nèi)容也是前所未有的詳細(xì)。這些也進(jìn)一步表明，民辦高等教育實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入了與教育政策的常態(tài)性偏離。教育政策不但無(wú)法承擔(dān)起引導(dǎo)民辦教育發(fā)展的任務(wù)，反而進(jìn)入了要時(shí)時(shí)與民辦教育實(shí)踐相斗爭(zhēng)的局面。對(duì)于教育行政部門來(lái)說(shuō)，不得不關(guān)注政策的實(shí)施效果，進(jìn)一步校正政策實(shí)施過(guò)程，對(duì)民辦高校甄別優(yōu)劣。這反映在政策制定過(guò)程上，則是對(duì)已有的政策進(jìn)行修補(bǔ)和重申、對(duì)民辦高校進(jìn)行“清理整頓”，而在這種接連不斷的清理整頓中，民辦高校在數(shù)量上出現(xiàn)了萎縮，在辦學(xué)態(tài)度上比較消極，民辦高校的政策需求和已有政策限制之間的矛盾也達(dá)到不得不解決的程度。
三、教育政策常態(tài)性政策偏離的成因
那么，在我國(guó)民辦高等教育政策變遷過(guò)程中，為什么政策規(guī)范與政策實(shí)踐總會(huì)出現(xiàn)不一致呢?或者說(shuō)，為什么政策執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果總是與政策的預(yù)定目標(biāo)發(fā)生偏離呢?
民辦教育政策出現(xiàn)常態(tài)性政策偏離的原因是多方面的，但主要的原因歸納起來(lái)有三點(diǎn)：
一是與當(dāng)時(shí)的政治大環(huán)境是分不開的。民辦教育開始興辦面臨的最大困難就是“姓社姓資”的問(wèn)題。關(guān)于“姓社姓資”的討論，事實(shí)上直到1992年鄧小平南巡講話后才解決。而在20世紀(jì)80年代的教育領(lǐng)域，民辦教育到底“是姓社還是姓資”，誰(shuí)也拿不準(zhǔn)。這也導(dǎo)致了盡管在1982年的憲法申明確了民辦教育的合法地位后，教育行政部門卻并不敢將民辦高等教育機(jī)構(gòu)納入整個(gè)國(guó)民教育系列，這才造成了民辦教育“有實(shí)無(wú)名”的尷尬地位。而此后出現(xiàn)的各種辦學(xué)實(shí)踐中的問(wèn)題也都源于這最初的政策實(shí)踐與政策文本不配套的“政策”。
二是與當(dāng)時(shí)盛行的“不管黑貓白貓，抓住耗子就是好貓”的實(shí)用主義哲學(xué)思想分不開。20世紀(jì)80年代初，民間對(duì)于高等教育的訴求空前高漲，從政策過(guò)程的角度來(lái)看，制定公共政策是一門科學(xué)，必須經(jīng)過(guò)縝密的調(diào)查和科學(xué)論證，才能確保盡可能地反映和接近社會(huì)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)時(shí)，政府最佳的選擇應(yīng)當(dāng)是逐步擴(kuò)大高等教育規(guī)模，認(rèn)真調(diào)研和論證開放教育領(lǐng)域、允許民間力量辦學(xué)的可行性，制定完善的配套政策，確保政策一旦出臺(tái)即可發(fā)揮最佳作用。然而，由于當(dāng)時(shí)對(duì)于政策過(guò)程認(rèn)識(shí)的局限性，在“鼓勵(lì)先試先行”的思想的指導(dǎo)下，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證，就倉(cāng)促向民間開放了教育市場(chǎng)。及至開放之后，又限于思想上的桎梏，不敢完全放開。這才造成了從1978年改革開放到1990年代初，民辦高等教育一方面為社會(huì)提供了多樣化的教育機(jī)會(huì)，另一方面，又必須與逐步規(guī)范的、限制性更強(qiáng)的國(guó)家政策相抗?fàn)?，以?zhēng)取更大的發(fā)展空間。因此也才出現(xiàn)了政府在四年間就同一問(wèn)題出臺(tái)了七個(gè)政策文件的少見現(xiàn)象。
三是與我國(guó)的政策供給體制有很大的關(guān)系。政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)來(lái)自政策部門對(duì)政策問(wèn)題的主動(dòng)感知或?qū)γ耖g政策訴求的回應(yīng)，或者來(lái)自政府對(duì)公共事務(wù)的理念或規(guī)劃藍(lán)圖。然而，從我國(guó)民辦教育政策供給的歷程來(lái)看，20世紀(jì)80年代初國(guó)家原則同意民間力量進(jìn)入教育領(lǐng)域，但是由于當(dāng)時(shí)對(duì)民辦高等教育的政策供給并非來(lái)自政策部門對(duì)政策問(wèn)題的主動(dòng)感知。也不是來(lái)自政府對(duì)民辦教育的理念或規(guī)劃藍(lán)圖。這使得民辦高校在辦學(xué)實(shí)踐中找不到明確的依據(jù)，尤其是政策上與公立高?！安黄降鹊拇觥?，使得其為了生存而不斷試圖突破政策的限制。由此而產(chǎn)生的各種社會(huì)問(wèn)題被政策部門發(fā)現(xiàn)，于是在原有的政策框架內(nèi)，政策部門根據(jù)新出現(xiàn)的問(wèn)題，逐步收緊政策空間。這種狀況激發(fā)了辦學(xué)者打破現(xiàn)有政策約束條件的動(dòng)機(jī)，并力圖使得在這種動(dòng)機(jī)支配下的行為更加隱蔽。因此，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的政策一出臺(tái)，就發(fā)現(xiàn)已經(jīng)不能適用于當(dāng)時(shí)的情況了，政策所預(yù)見的方向往往與辦學(xué)實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì)不一致。
如果我們回頭來(lái)審視1991―2010年我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展軌跡，再對(duì)照1980―1991年的政策文本中反映出的當(dāng)時(shí)的教育行政管理者對(duì)于民辦高等教育發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)與估計(jì)，我們可以發(fā)現(xiàn)，民辦高等教育既沒(méi)有完全按照辦學(xué)者的思路發(fā)展，也沒(méi)有按照政策規(guī)定的方向發(fā)展，民辦高等教育變遷的軌跡似乎是充滿了變數(shù)和不可預(yù)知的。而政策部門的政策供給由于各種條件的限制，也并不總能恰如其分地滿足辦學(xué)者提出的政策訴求。因此，政策軌跡與辦學(xué)軌跡之間才總是表現(xiàn)出不吻合的現(xiàn)象。
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[王磊：北京師范大學(xué)珠海分校藝術(shù)與傳播學(xué)院講師，北京師范大學(xué)博士研究生，主要從事教育政策研究]
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