慈善組織論文(2)
慈善組織論文篇二
慈善組織準(zhǔn)入制度研究
【摘要】郭美美事件、宋基會(huì)事件、紅基會(huì)事件，近一兩年，中國慈善界問題頻發(fā)，慈善事業(yè)現(xiàn)狀引起社會(huì)各界的廣泛討論。慈善事業(yè)在世界各國都源遠(yuǎn)流長，慈善組織的產(chǎn)生更是可以追溯到很久以前。我國的慈善事業(yè)自2008年以后蓬勃發(fā)展，慈善組織，尤其民間慈善組織，迎來了發(fā)展的最好時(shí)機(jī)。當(dāng)前，我國慈善事業(yè)中顯現(xiàn)出來頗多問題，尤其是政府監(jiān)管方面，這里僅就慈善組織準(zhǔn)入制度進(jìn)行探討。
【關(guān)鍵詞】慈善組織 “雙重”管理體制 價(jià)值定位 市場(chǎng)失靈
一、慈善組織準(zhǔn)入制度概述
(一)慈善組織概念界定
現(xiàn)今并無一個(gè)世界通行的對(duì)慈善組織定義的明確界定，各國根據(jù)需要和目的，在一定范圍內(nèi)，以一定的方式對(duì)其進(jìn)行界定。我國《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第一次以立法的形式對(duì)慈善組織進(jìn)行了界定，是指依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營利性社會(huì)組織。這里的慈善是指公民、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、販災(zāi)等活動(dòng)。慈善組織活動(dòng)不限于上述扶老、助殘等領(lǐng)域，它還可以根據(jù)自身情況開展減輕突發(fā)事件造成的損失和影響、幫助困難群體改善生活和健康狀況等符合慈善宗旨的其他活動(dòng)。在這里，采用廣義的慈善來界定，冠以的慈善組織是公益性的非營利性組織。
(二)慈善組織準(zhǔn)入制度
慈善組織的準(zhǔn)入制度即是國家準(zhǔn)許具有特定慈善目的,符合慈善組織資格的民間組織設(shè)立所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)則的制度規(guī)范。
現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)慈善組織及其所屬的民間組織均有一定程度的規(guī)制和管理，這是政府因自身利益需要處理與新興市民領(lǐng)域的關(guān)系。面對(duì)新興市民領(lǐng)域，各國政府或?yàn)榱吮Ｗo(hù)公民權(quán)利的需要，或?yàn)榱俗钄喙妳⑴c，鞏固自身權(quán)利，或?yàn)榱耸蛊浒凑照Ｍ姆绞接绊懮鐣?huì)生活，或是其他原因，都對(duì)民間組織進(jìn)行了一定干預(yù)，慈善組織準(zhǔn)入制度即是政府干預(yù)的一種表現(xiàn)。
事實(shí)上，現(xiàn)今的慈善組織在市民領(lǐng)域不僅是不可忽視的，也是不可或缺的，它的興起對(duì)界各國乃至整個(gè)世界范圍內(nèi)都起到巨大作用，在我國，慈善組織是重要的社會(huì)細(xì)胞，其存在、發(fā)展具有以下功能：
第一，傳播慈善文化，順應(yīng)了國際趨勢(shì)。慈善活動(dòng)在世界各國都源遠(yuǎn)流長，而目前世界各國也都致力于大力發(fā)展慈善事業(yè)。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求市民參與，慈善組織正是一條參與途徑。
第二，滿足國民需要，體現(xiàn)機(jī)制功能。一方面，可以解決大量社會(huì)難題，彌補(bǔ)第一次、第二次分配的缺陷與不足，更好地維護(hù)國民的民權(quán)和社會(huì)權(quán)，促進(jìn)社會(huì)平等;另一方面，慈善組織有利于社會(huì)成員參與公共事務(wù)和促進(jìn)自我實(shí)現(xiàn)。慈善組織發(fā)展是對(duì)社會(huì)有形或無形資源的重新開發(fā)和配置。它可以緩解政府的救助壓力，緩和社會(huì)矛盾和社會(huì)穩(wěn)定，承擔(dān)政府管不好或無力管的事情，優(yōu)化政府、市場(chǎng)和社會(huì)的機(jī)制，通過公民參與公共事務(wù)推進(jìn)民主政治的發(fā)展。
第三，完善分配體系，促進(jìn)社會(huì)文明。中國的經(jīng)濟(jì)體制正在走向成熟，社會(huì)財(cái)富必然經(jīng)歷三次分配。作為第三次的慈善分配，有助于倡導(dǎo)和建立平等、團(tuán)結(jié)、有愛、互助的倫理道德和人際關(guān)系，體現(xiàn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的成果。
慈善組織在我國正發(fā)揮著無可替代的巨大作用，因此，應(yīng)該使其繼續(xù)良好的運(yùn)行。而慈善組織的良好運(yùn)行，離不開政府。一方面，慈善組織的發(fā)展壯大離不開政府的支持，我國發(fā)慈善組織的發(fā)展壯大是政府催化的結(jié)果。慈善組織的目標(biāo)與政府公共利益趨同，政府采取多種措施促進(jìn)組織的發(fā)展。例如，政府通過大力宣傳并鼓勵(lì)人們捐贈(zèng)、提供資金支持、稅收優(yōu)惠等方面措施來支持慈善組織的發(fā)展。另一方面，慈善組織的生存、發(fā)展深深依賴著政府。我國由于歷史原因，形成了政府主導(dǎo)型的慈善現(xiàn)狀，而慈善組織目前無力改變此現(xiàn)狀。中國民間慈善資源貧乏，慈善組織的生存和發(fā)展受到很大限制，這要求它必須依附于政府的支持。慈善組織準(zhǔn)入制度是政府對(duì)慈善組織施以作用的首要環(huán)節(jié)和重要方式，同時(shí)也是慈善組織得以享受許多政府給予的優(yōu)惠與支持的重要前提，其重要性和必要性顯而易見。
二、我國慈善組織準(zhǔn)入制度現(xiàn)狀
我國并無專門的慈善法，對(duì)慈善組織的規(guī)制散見于一些法規(guī)中，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，我國實(shí)行嚴(yán)格的審批登記許可主義。
(一)注冊(cè)管理體制
1.“雙重”管理?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條規(guī)定,“國務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府民辦非企業(yè)單位的登記管理機(jī)關(guān)。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織,是有關(guān)行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。”《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條做了同樣的規(guī)定。也就是說，慈善組織要經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門確認(rèn)后才可到民政部門注冊(cè)登記，兩部門雙重管理，該業(yè)務(wù)主管部門可以是政府部門或政府認(rèn)定的社會(huì)團(tuán)體。它意味著一個(gè)慈善組織即使其符合設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，也有可能被拒之門外。現(xiàn)實(shí)中大量的民間組織要么找不到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，要么相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)拒絕其掛靠，要么業(yè)務(wù)受多個(gè)部門主管而找不到相應(yīng)的登記機(jī)關(guān)，慈善組織數(shù)量受到嚴(yán)重制約。同時(shí)，已經(jīng)注冊(cè)的多數(shù)帶有“官方性”或者“半官方性”的慈善組織，占有大量政府資源。根據(jù)而許多無合法民政注冊(cè)身份的民間慈善組織，正面臨著生存無以為繼的難題，北京慧靈智障人士社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)就是這樣一個(gè)組織。雙重管理體制下，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)諸如申請(qǐng)籌備、成立、變更及注銷登記的審查，人事與財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督社團(tuán)活動(dòng)等慈善組織大量事務(wù)，它往往首先選擇部門利益和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，其次才是組織發(fā)展。同時(shí)，由于我國立法對(duì)登記部門和組織之間關(guān)系的模糊規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍不明確，慈善組織的登記充滿不可預(yù)測(cè)性。我國現(xiàn)有制度下的管理模式已成為我國慈善組織的一道難以跨越的障礙。
2.嚴(yán)格的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定成立社團(tuán)必須“有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員,個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的,會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)。”成立社會(huì)團(tuán)體的資金條件是:“全國性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金,地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)3萬元以上活動(dòng)資金。”《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中關(guān)于基金會(huì)設(shè)立資金的規(guī)定是:“全國性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬元人民幣,地方性公募基金400萬元人民幣,非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬元人民幣。”這樣的資金數(shù)額和人員規(guī)模是相對(duì)較高的，即使達(dá)到設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立后也難以維持發(fā)展，這排除了大量規(guī)模小的慈善組織設(shè)立登記的可能性。因此，大量的慈善組織在體制外謀求生存。
(二)限制競爭
我國為了強(qiáng)化對(duì)慈善組織在內(nèi)的民間組織的管理，還在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)對(duì)慈善組織的業(yè)務(wù)和規(guī)模進(jìn)行了限制，即在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位,沒有必要成立的,對(duì)于非營利組織的成立申請(qǐng)不予批準(zhǔn);社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu),而民辦非企業(yè)單位不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這就是說慈善組織要想設(shè)立，業(yè)務(wù)部門和登記機(jī)關(guān)不僅審查業(yè)務(wù)范圍、資金、人員，還要審查是否在同一地域內(nèi)為“業(yè)務(wù)范圍相同或相似”。至于“有無成立的必要性”則由業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量。
三、國外相關(guān)規(guī)定及慈善組織準(zhǔn)入的價(jià)值定位
(一)國外相關(guān)規(guī)定
美國的慈善事業(yè)非常發(fā)達(dá)，美國通過稅務(wù)法和《模范非營利組織法案》對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。在美國設(shè)立一個(gè)慈善組織非常便利：到州政府進(jìn)行登記，繳納少量的注冊(cè)費(fèi)，且無注冊(cè)資金要求，很快就可以拿到執(zhí)照。民間組織還可以選擇申請(qǐng)免稅登記。免稅資格的條件是極為簡單，即必須以非營利為目的、成立完全為非營利目的、經(jīng)營最主要為達(dá)到非營利目的、不得為個(gè)人謀取利益、不得參與競選與實(shí)質(zhì)性游說。
英國是歷史上最早設(shè)立該制度的國家，它設(shè)立有專門的慈善委員會(huì)管理慈善組織事務(wù)。慈善組織可以向慈善委員會(huì)申請(qǐng)登記，設(shè)立登記的實(shí)質(zhì)是對(duì)慈善組織的慈善地位進(jìn)行認(rèn)定。《慈善法》還規(guī)定，年收入在5000英鎊以上的慈善組織進(jìn)行登記?！洞壬品ā分幸?guī)定對(duì)慈善組織進(jìn)行分類監(jiān)管，對(duì)于一些資金、人數(shù)較少的小規(guī)模組織，實(shí)行較寬松的準(zhǔn)入制度，尋求自身管理;而一些公益性組織，則對(duì)專門從事慈善活動(dòng)的慈善組織進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，在章程、工作內(nèi)容等方面均有要求。
(二)慈善組織準(zhǔn)入制度價(jià)值定位
慈善組織的價(jià)值定位是其設(shè)立和完善的基本準(zhǔn)則，使對(duì)我們完善該制度起到指引作用，它體現(xiàn)了隱藏在制度背后的立法態(tài)度。慈善組織準(zhǔn)入制度的價(jià)值定位為：結(jié)社自由、經(jīng)濟(jì)效率、秩序與安全。
結(jié)社自由是世界各國普遍保護(hù)的憲法性權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等文件均有對(duì)結(jié)社自由的規(guī)定。我國憲法中規(guī)定公民享有按照自己需要設(shè)立一定形式社會(huì)組織的權(quán)利。結(jié)社自由的具體體現(xiàn)就是自由的準(zhǔn)入制度。當(dāng)然，自由是相對(duì)的，它必然會(huì)受到一定限制，《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》也規(guī)定，只有當(dāng)結(jié)社自由與國家安全、公共秩序沖突時(shí)才能限制結(jié)社自由。
經(jīng)濟(jì)效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求的基本價(jià)值。市場(chǎng)是資源配置的基本途徑，但市場(chǎng)在面對(duì)某些公共產(chǎn)品時(shí)，總會(huì)出現(xiàn)“搭便車”和供給不足的不利于資源有效配置的局面。而政府在資源配置時(shí)則會(huì)有所偏向。應(yīng)運(yùn)而生的非營利組織正好彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府的不足，慈善組織實(shí)現(xiàn)了資源的第三次分配，使得社會(huì)良好發(fā)展。慈善組織配置公共產(chǎn)品的成本極低，效率很高，最終在結(jié)果上也滿足了經(jīng)濟(jì)效率原則。
秩序與安全是所有活動(dòng)的前提與底線，慈善組織準(zhǔn)入制度當(dāng)然也遵循此原則。民間組織會(huì)要求分擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理，在一定程度上會(huì)削弱了國家權(quán)力，同時(shí)，也對(duì)國家威懾力下形成的社會(huì)秩序與安全造成一些影響。結(jié)社自由會(huì)加劇此種狀態(tài)，甚至已出現(xiàn)一些違法行為。但其實(shí)，結(jié)社自由也并不必然與秩序和安全相對(duì)立，它們甚至是相互促進(jìn)發(fā)展的。結(jié)社自由必須以秩序和安全為前提和底線，而在秩序和安全的基礎(chǔ)上發(fā)展結(jié)社自由。
四、我國慈善組織準(zhǔn)入制度的完善
(一)政府轉(zhuǎn)變觀念，改變角色定位
在長期的歷史過程中，我國政府一直在慈善事業(yè)中居于主導(dǎo)地位，它將慈善組織視為其附屬。政府對(duì)慈善組織從嚴(yán)控制、限制發(fā)展、嚴(yán)格管理，通過登記對(duì)其數(shù)量和結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部管理進(jìn)行管制，目的在于維護(hù)社會(huì)的秩序，使慈善組織與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府的嚴(yán)格控制確實(shí)對(duì)穩(wěn)定秩序、維護(hù)安全起到了作用，但政府所秉承的觀念以及管理體制是不符合現(xiàn)實(shí)狀況的，甚至長遠(yuǎn)來說對(duì)社會(huì)秩序和國家安全產(chǎn)生不良影響。由上述慈善組織作用可知，慈善組織的蓬勃發(fā)展是社會(huì)必需的，而它也正迅速發(fā)展著，它對(duì)社會(huì)秩序和安全也并無太大的威脅，甚至還維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。政府應(yīng)放轉(zhuǎn)變觀念，將控制改變?yōu)橹С趾团嘤龑?dǎo)慈善組織日漸作為慈善事業(yè)主體，樹立起“伙伴”觀念，為慈善組織創(chuàng)造一個(gè)自由、有序的環(huán)境。
(二)改革登記管理體制
我國的雙重管理體制一直是被詬病的焦點(diǎn)，它為慈善組織的登記注冊(cè)設(shè)置了雙重許可，這大大增加了登記的難度，一些大的慈善組織或與政府有密切關(guān)系的慈善組織才可能登記。我們應(yīng)改革“雙重”管理體制，在準(zhǔn)入審查主體上，可以在民政部下設(shè)立慈善委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)慈善組織的注冊(cè)登記、財(cái)務(wù)調(diào)查、訪問監(jiān)管及其他措施。同時(shí)，設(shè)立靈活的慈善組織準(zhǔn)入主體的審查標(biāo)準(zhǔn)，即按照慈善組織情況區(qū)別對(duì)待，實(shí)行嚴(yán)格和放松并舉的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于小型的草根民間組織，因其雖然資金、人數(shù)少，但依然能發(fā)揮彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的作用，因此應(yīng)給予其生存空間，對(duì)其資金、人數(shù)可以不做限制，對(duì)其進(jìn)行備案管理;而一些規(guī)模較大的專門從事慈善公益事業(yè)的慈善組織進(jìn)行嚴(yán)格管理，因其不僅規(guī)模大，公共性也極強(qiáng)。還應(yīng)擴(kuò)大政府的管理范疇。我國現(xiàn)行管理體制的管理對(duì)象一般是已經(jīng)注冊(cè)登記過的，對(duì)社會(huì)中存在的大量的未登記組織，現(xiàn)行法規(guī)將此類組織認(rèn)定為非法組織，規(guī)定對(duì)待此類組織應(yīng)使其停止活動(dòng)、自愿解散，甚至可以強(qiáng)制解散。此時(shí)，對(duì)于這些組織，我們應(yīng)按照上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)重新認(rèn)定，進(jìn)行注冊(cè)登記;不必要登記的，給予合法身份，使其主要受行業(yè)監(jiān)管;非法組織，則直接解散或取締。
除此之外，鑒于慈善組織的特殊性，它不同于公司、企業(yè)等法人，因此我們應(yīng)以獨(dú)立主體定位它。我們應(yīng)該明確其法人地位，并對(duì)法人的準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。慈善組織可以按照當(dāng)前我國慈善組織種類分別進(jìn)行登記，例如，基金會(huì)按照基金會(huì)法人的條件登記;并要求其章程、人員以及設(shè)立程序等符合法律對(duì)慈善組織法人的規(guī)定。慈善組織的定位有利于對(duì)其的規(guī)制、管理以及其責(zé)任的承擔(dān)。
(三)降低設(shè)立條件
我國慈善組織的設(shè)立條件相對(duì)較高，主要表現(xiàn)在人員數(shù)量和原始資金方面。英美國家一般在民間組織人員的規(guī)定上是2人以上，德國類歐洲國家一般是7人以上。在資金方面，美國甚至無資金要求;英國規(guī)定5000英鎊為標(biāo)準(zhǔn)，并無其他土地和固定資金要求。我國設(shè)立條件的目的在于慈善組織的進(jìn)入和良好運(yùn)行，而不應(yīng)該是壓制其發(fā)展，應(yīng)降低設(shè)立條件。至于具體的設(shè)立條件，根據(jù)國情，征求社會(huì)民意的情況下，確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
除了上述具體的完善外，筆者建議應(yīng)制定專門的慈善立法。我國現(xiàn)行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)，法律位階較低，不利于慈善組織的進(jìn)一步發(fā)展。我們應(yīng)注意慈善組織的準(zhǔn)入制度僅僅是政府對(duì)慈善組織管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，不應(yīng)過分重視。為了使慈善組織在內(nèi)的民間組織有序發(fā)展，除了完善慈善組織準(zhǔn)入制度之外，還應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)制度和事后處罰制度的建設(shè)和完善。
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作者簡介：徐曼(1988-)，女，河南南陽人，鄭州大學(xué)法學(xué)院 2010級(jí)法律碩士(法學(xué))專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。
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