有關(guān)地方政府應(yīng)急管理論文
在應(yīng)急管理能力建設(shè)中,中央政府與地方政府存在委托代理關(guān)系。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的地方政府應(yīng)急管理論文，供大家參考。
地方政府應(yīng)急管理論文范文一
地方政府應(yīng)急管理中存在的問題與制度創(chuàng)新內(nèi)容摘要:應(yīng)急管理是當(dāng)今政府的一項(xiàng)重要職能和責(zé)任。近年來,盡管我國(guó)地方政府應(yīng)急管理制度日趨完善,但仍存在一些問題,諸如領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理理念不夠科學(xué)、預(yù)案體系建設(shè)尚不完善、避災(zāi)防險(xiǎn)自救互救教育缺失等。當(dāng)務(wù)之急是提升政府應(yīng)急管理能力,加快制度創(chuàng)新,不斷完善應(yīng)急預(yù)案體系,健全政府應(yīng)急管理體制,分別對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、社會(huì)公眾和專業(yè)救援隊(duì)伍開展多樣化應(yīng)急教育,形成應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的最大合力,最大限度地降低突發(fā)事件造成的損害。
關(guān)鍵詞:地方政府 應(yīng)急管理 問題 制度創(chuàng)新
政府應(yīng)急管理是當(dāng)今政府的一項(xiàng)重要職能和責(zé)任。所謂政府應(yīng)急管理,是指政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃、有組織的管理過程,主要任務(wù)是如何有效地預(yù)防和處置各類突發(fā)事件,最大限度地減少突發(fā)事件的負(fù)面影響。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,全國(guó)各地突發(fā)事件頻發(fā),不僅造成了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失,也關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會(huì),建設(shè)以人為本、執(zhí)政為民的服務(wù)型政府,必須加快提升地方政府的應(yīng)急管理能力,及時(shí)預(yù)防和處置突發(fā)公共事件。當(dāng)務(wù)之急必須認(rèn)真審視地方政府應(yīng)急管理中存在的問題,大力推進(jìn)應(yīng)急管理的制度創(chuàng)新,不斷提升政府應(yīng)急管理能力。
河北省應(yīng)急管理的現(xiàn)狀
在組織體系方面,河北省政府于2008年成立了“河北省突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在了省政府應(yīng)急辦。全省各設(shè)區(qū)市、172個(gè)縣(市、區(qū))政府全部組建了應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu),其他職能部門均明確了應(yīng)急管理責(zé)任部門或責(zé)任人,充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能和專業(yè)優(yōu)勢(shì),相繼建立了檢測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、輿論引導(dǎo)、軍地聯(lián)合等多方面、多層次的應(yīng)急管理機(jī)制,并且初步形成了統(tǒng)一指揮、上下一致、部門聯(lián)動(dòng)的工作格局。
信息平臺(tái)和物資儲(chǔ)備方面,河北省政府投資500萬元,建成簡(jiǎn)易應(yīng)急平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了省政府值班室與國(guó)務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)視頻系統(tǒng)的互聯(lián)互通。省各級(jí)發(fā)展改革、水利、民政、衛(wèi)生、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、安全監(jiān)管、公安等部門均建立了資金保障和應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度。省發(fā)改委對(duì)全省應(yīng)急救災(zāi)物資生產(chǎn)企業(yè)的基本情況進(jìn)行了調(diào)查,初步摸清了各類救災(zāi)物資的生產(chǎn)能力、產(chǎn)地、規(guī)格、價(jià)格等,并建立了信息平臺(tái)。
在救援隊(duì)伍方面,河北省目前逐步形成了以綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍為骨干,各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍各負(fù)其責(zé),企業(yè)專兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍共同參與的應(yīng)急隊(duì)伍體系。整合公安消防、特警、武警、預(yù)備役部隊(duì)和民兵等應(yīng)急救援力量,組建了大批省、市、縣三級(jí)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。充分發(fā)揮共青團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校、村(居)民委員會(huì)等組織作用,加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。
地方政府應(yīng)急管理中存在的主要問題
現(xiàn)階段,地方政府應(yīng)急管理體系日趨完善,應(yīng)急管理能力不斷加強(qiáng)。初步形成了比較完善的應(yīng)急預(yù)案體系,設(shè)立了省、設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)急管理的組織體系,加大了對(duì)突發(fā)事件預(yù)防與處置的資金投入,成功地化解了很多突發(fā)事件,維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。盡管如此,地方政府應(yīng)急管理體系仍然存在諸多方面的問題。
(一) 領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理理念不夠科學(xué)
有些基層政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)急管理意識(shí)不強(qiáng)。由于缺乏科學(xué)的危機(jī)管理理論作指導(dǎo),個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在僥幸心理作用下,對(duì)應(yīng)急管理工作缺乏足夠的重視和充分的理解,應(yīng)急管理工作進(jìn)展緩慢。有些基層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)急管理與常態(tài)管理一分為二,預(yù)防意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。避免危機(jī)作為控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少、最簡(jiǎn)便的方法,顯然是最好的危機(jī)管理。但是,個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部把應(yīng)急管理單純理解為是對(duì)突發(fā)事件的處置和恢復(fù)工作,對(duì)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)和預(yù)警工作缺乏足夠重視和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),預(yù)防意識(shí)的缺位,無法積極防御突發(fā)事件的產(chǎn)生進(jìn)而造成嚴(yán)重后果。
(二)預(yù)案體系建設(shè)尚不完善
目前,各地方政府應(yīng)急預(yù)案體系框架雖已基本建立,覆蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件,但有的預(yù)案不規(guī)范、不完整、過于原則化,可操作性不強(qiáng);有的預(yù)案沒有形成體系,上下脫節(jié)、不對(duì)應(yīng);有的預(yù)案與其他部門預(yù)案不銜接、難以配套;還有些地方、部門沒有認(rèn)真對(duì)已有的預(yù)案進(jìn)行宣傳和演練,有關(guān)人員對(duì)預(yù)案內(nèi)容不熟悉,預(yù)案也未經(jīng)過檢驗(yàn),存在較大的盲目性,且也沒有根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的不斷變化對(duì)預(yù)案進(jìn)行及時(shí)的修改。
(三)防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救教育缺失
近年來,發(fā)生的許多突發(fā)事件凸顯了我國(guó)公眾防災(zāi)避險(xiǎn)自救互救知識(shí)的匱乏,反映到政府應(yīng)急管理上就意味著政府在防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救教育上的缺位。汶川地震中桑棗中學(xué)全校師生無一人傷亡的奇跡和其他學(xué)校傷亡慘重形成鮮明對(duì)比,用血的事實(shí)再次說明了防災(zāi)避險(xiǎn)教育的重要性。地方政府必須高度重視這項(xiàng)教育的重要性,積極在中小學(xué)和企事業(yè)單位中開展防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救教育,充分利用現(xiàn)代多媒體技術(shù),加大相關(guān)知識(shí)的宣傳力度,積極開展防災(zāi)救助演習(xí),不斷提高公眾的防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救能力。
推進(jìn)地方政府應(yīng)急管理的制度創(chuàng)新
加強(qiáng)應(yīng)急管理,是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事,是政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)。地方政府在常態(tài)管理中必須重視應(yīng)急管理問題,居安思危,增強(qiáng)憂患意識(shí)和危機(jī)意識(shí),不斷提升預(yù)防與處置突發(fā)事件的能力。基于目前地方政府應(yīng)急管理中存在的問題,各地政府主要應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行制度創(chuàng)新,有效避免和正確處置突發(fā)事件,以防止并減少突發(fā)事件帶來的各項(xiàng)損失。
(一)加快完善應(yīng)急預(yù)案體系,重在提高預(yù)案的質(zhì)量
健全完善的應(yīng)急預(yù)案體系是實(shí)行“一案三制”制度的前提和基礎(chǔ)。目前,全國(guó)各地方政府都在加緊制訂和完善應(yīng)急預(yù)案體系,應(yīng)注意以下原則:一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估先行的原則。突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是消除和防范各類突發(fā)事件發(fā)生的根本;是有效利用資源、有的放矢進(jìn)行安全保障工作的前提。構(gòu)建突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系主要包括成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家組、制定保障措施、制定預(yù)案、定期演練等四個(gè)環(huán)節(jié)。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系保證應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和可操作性,避免預(yù)案流于形式化或格式化,確保預(yù)案的質(zhì)量。二是突出地方特色的原則。地方政府制定應(yīng)急預(yù)案,必須審慎分析本地所處的地理位置、氣候條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等實(shí)際情況,分析總結(jié)以往突發(fā)事件發(fā)生的原因、背景和趨勢(shì),發(fā)現(xiàn)潛在隱患,科學(xué)預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的突發(fā)公共事件。
(二)建立健全應(yīng)急管理體制,整合各類信息資源
建立健全完善的應(yīng)急管理體制,有助于政府應(yīng)急管理的制度化和規(guī)范化發(fā)展。其中最重要的一點(diǎn)是加緊完善政府應(yīng)急管理的法規(guī)和制度建設(shè),通過法規(guī)和制度明確規(guī)定應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé),保證各運(yùn)行機(jī)制之間的順暢關(guān)系。
強(qiáng)化常態(tài)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。一旦發(fā)生突發(fā)事件,政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)作為預(yù)防和處置突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)或辦事機(jī)構(gòu),必須具備協(xié)調(diào)、調(diào)度其他職能部門人、財(cái)、物等資源的能力,必須具備暢通的信息收發(fā)功能和新聞發(fā)布能力。在突發(fā)事件處置過程中,要始終堅(jiān)持屬地管理的原則,給予基層政府處置突發(fā)事件的應(yīng)有決策權(quán);堅(jiān)持“崗位職責(zé)高于行政權(quán)力”的原則,避免“瞎指揮”、“亂指揮”現(xiàn)象的發(fā)生,只有這樣才能更有效地處置突發(fā)事件。
完善常態(tài)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)能力,包括突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力和應(yīng)對(duì)處置能力。重點(diǎn)是要按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則,建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺(tái)。一方面,應(yīng)考慮由地方政府牽頭,責(zé)成相關(guān)部門配合,規(guī)范各級(jí)各類信息建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),整合各種信息資源,形成完整、統(tǒng)一、高效的應(yīng)急管理信息系統(tǒng),特別是對(duì)涉及應(yīng)急處置的城市建設(shè)、人口分布、交通、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、救援物資等信息進(jìn)行整合。另一方面,要構(gòu)建全面覆蓋的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。通過與地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、遙感遙測(cè)系統(tǒng)、電視會(huì)議系統(tǒng)及應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的集成和省、市、縣以及企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺(tái)的橫向互聯(lián)與縱向貫通,構(gòu)建覆蓋地方政府范圍的應(yīng)急指揮平臺(tái),從而為應(yīng)急救援決策和指揮提供有力的支撐。
(三)開展形式多樣的應(yīng)急教育,提升全社會(huì)應(yīng)急處置合力
社會(huì)成熟度直接關(guān)系到政府應(yīng)急管理的效果,是戰(zhàn)勝危機(jī)不可或缺的重要資源。在突發(fā)公共事件面前,社會(huì)成熟度表現(xiàn)為:不害怕危機(jī),努力尋找好的辦法應(yīng)對(duì)危機(jī),能夠團(tuán)結(jié)一致克服危機(jī)。突發(fā)公共事件面前,最大化降低危機(jī)事件對(duì)財(cái)產(chǎn)或生命的損害,重在形成政府、民眾和專業(yè)救援隊(duì)伍三者的應(yīng)急處置合力。
其一,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)意識(shí)是不是科學(xué),對(duì)待突發(fā)公共事件的預(yù)防與處置是不是及時(shí)都直接決定著突發(fā)事件的發(fā)生或危害程度。因此,必須高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)工作,要把提升應(yīng)急管理能力和水平作為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急培訓(xùn)的重點(diǎn)。首先,必須合理選用培訓(xùn)內(nèi)容,靈活采用多種教學(xué)方法。可以采用案例教學(xué)和無領(lǐng)導(dǎo)小組討論的方式,通過以往發(fā)生的突發(fā)事件,分析討論和總結(jié)危機(jī)預(yù)測(cè)、危機(jī)處置、運(yùn)行機(jī)制、新聞發(fā)布等方面國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部處置突發(fā)事件的能力。其次,要逐漸建立起領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制。在各級(jí)黨?；蛐姓W(xué)院開設(shè)應(yīng)急管理專業(yè)課程,并作為領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的基本教學(xué)內(nèi)容。
其二,強(qiáng)化救援隊(duì)伍專業(yè)教育。汶川大地震的救援已經(jīng)證明,如果沒有專業(yè)救援裝備、救援技術(shù),一般人員發(fā)揮的作用是有限的。首先,要加強(qiáng)救援隊(duì)伍相關(guān)救援專業(yè)知識(shí)、醫(yī)療知識(shí)的學(xué)習(xí)和自身身體素質(zhì)的提高,在災(zāi)難面前利用專業(yè)知識(shí)開展救援活動(dòng),挽救寶貴生命。其次,定期組織專業(yè)救援隊(duì)伍進(jìn)行模擬演練,積累搶險(xiǎn)救援實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。第三,提高專業(yè)救援隊(duì)伍人員的心理承受能力和心理調(diào)適能力,始終以良好的精神狀態(tài)投身于搶險(xiǎn)救災(zāi)一線工作。
其三,推廣公眾危機(jī)教育。為最大程度地降低突發(fā)公共事件的損害,除政府積極有效進(jìn)行危機(jī)處置之外,公眾也要不斷地強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。首先,地方政府要積極開展防災(zāi)避險(xiǎn)、自救互救防疫防病等知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的一體化宣傳教育,可以采取媒體宣傳、社區(qū)講座、知識(shí)競(jìng)賽答題等多種形式,傳播防災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急知識(shí),不斷提升民眾的自救和互救能力。其次,在社會(huì)組織中積極開展應(yīng)急演練,通過場(chǎng)景模擬,大力強(qiáng)化社會(huì)公眾的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力。為保證應(yīng)急演練的經(jīng)常性和延續(xù)性,社會(huì)組織必須形成應(yīng)急演練的相關(guān)制度,定期或不定期組織應(yīng)急演練,讓民眾有機(jī)會(huì)不斷積累自救和互救經(jīng)驗(yàn),切實(shí)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。
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地方政府應(yīng)急管理論文范文二
地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)激勵(lì)機(jī)制研究前言：應(yīng)急管理重視不夠、應(yīng)急能力建設(shè)投入不足、自發(fā)持續(xù)改進(jìn)機(jī)制缺乏等問題是政府應(yīng)急管理能力建設(shè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。設(shè)計(jì)精良的激勵(lì)機(jī)制是推動(dòng)地方政府積極主動(dòng)參與應(yīng)急管理能力建設(shè)的制度保障。運(yùn)用委托代理理論，分析中央政府與地方政府間委托代理關(guān)系，建立以中央政府為委托人、地方政府為代理人的委托代理模型，解析建設(shè)成果分享份額、努力成本、隨機(jī)因素預(yù)期等對(duì)地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度的影響，提出科學(xué)的應(yīng)急管理能力評(píng)估機(jī)制，多元化、日?；?、制度化的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制和完善的應(yīng)急績(jī)效考核機(jī)制是激勵(lì)地方政府自發(fā)持續(xù)提高應(yīng)急管理能力的有效制度設(shè)計(jì)。
以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的當(dāng)代中國(guó)，政治系統(tǒng)與決策機(jī)制高度集中于政府，政府具有很強(qiáng)的控制和管理社會(huì)的能力[1]。08南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川地震、玉樹地震等重大突發(fā)事件的成功處置，凸顯了數(shù)年來國(guó)家應(yīng)急管理體系的建設(shè)成果，以及中國(guó)特色社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)。然而，作為應(yīng)急管理的主要參與主體，政府對(duì)突發(fā)事件發(fā)生存在僥幸心理，大多數(shù)應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)還是即興式、政府號(hào)召式或事件推動(dòng)式[2]，政府組織應(yīng)急實(shí)踐行動(dòng)遲緩、有利則爭(zhēng)無功則推的問題仍很普遍[3]。
依托現(xiàn)有行政體制，我國(guó)已初步建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，以綜合應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。作為社會(huì)管理和公共服務(wù)的行為主體[4]，地方政府組織不僅代表公共利益，也代表其組成成員的利益。地方政府組織及其官員行為在很大程度上決定于政績(jī)考評(píng)制度[5]。在以GDP為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)估體系下，地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，自然會(huì)集中關(guān)注具有高顯著性績(jī)效的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能目標(biāo)，忽略低顯著性績(jī)效的應(yīng)急管理能力建設(shè)職能目標(biāo)。
現(xiàn)有體制下，構(gòu)建推動(dòng)地方政府組織及其官員按照“官僚理性”和“職業(yè)倫理”積極采取行動(dòng)、主動(dòng)參與應(yīng)急管理能力建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，成為我國(guó)應(yīng)急管理體制優(yōu)化的重點(diǎn)。已有相關(guān)研究中，監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、處置與救援機(jī)制、恢復(fù)與重建機(jī)制得到廣泛研究與拓展，或定性歸納總結(jié)相關(guān)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題，或從組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)溝通機(jī)制完善、法律體系完善等方面提出策略，針對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備階段社會(huì)管理機(jī)制與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制，尤其是應(yīng)急能力建設(shè)過程中信息不對(duì)稱和中央、地方政府目標(biāo)沖突及其解決機(jī)制的研究較少。因此，亟需結(jié)合中國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急管理體系特點(diǎn)，從地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)成果特征入手，把握地方政府組織及其官員的行為規(guī)律，研究建立推動(dòng)地方政府自發(fā)持續(xù)提高應(yīng)急管理能力的激勵(lì)機(jī)制。
委托代理理論的核心是解決信息不對(duì)稱條件下最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的問題[6]。鑒于此，擬建立以中央政府為委托人、地方政府為代理人的委托代理模型，將影響應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度的地方政府效用函數(shù)與應(yīng)急管理能力建設(shè)成果分享份額、地方政府的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度以及隨機(jī)因素等聯(lián)系起來，分析現(xiàn)有應(yīng)急管理體系下，如何將激勵(lì)機(jī)制納入地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)制度體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理從被動(dòng)反應(yīng)型向主動(dòng)保障型轉(zhuǎn)變。
一、應(yīng)急管理能力建設(shè)委托代理關(guān)系
應(yīng)急管理能力建設(shè)中，中央政府與地方政府關(guān)系滿足構(gòu)成委托代理關(guān)系必要的契約關(guān)系、利益關(guān)系和信息不對(duì)稱性條件。
作為實(shí)現(xiàn)公共利益的主體，中央政府對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的時(shí)空把握超脫于地方性公共意識(shí)，具有宏觀性和整體公共性[7]。中央政府站在 “治理”的戰(zhàn)略高度，結(jié)合應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)際需求，考慮國(guó)情特征以及現(xiàn)階段突發(fā)事件特點(diǎn)，整合多方力量[8]，進(jìn)行自上而下的系統(tǒng)規(guī)劃，明確應(yīng)急管理體系建設(shè)的優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)[9]，委托地方政府積極貫徹執(zhí)行。中央政府與地方政府關(guān)系是制度化契約關(guān)系。
然而，應(yīng)急管理能力建設(shè)投入具有系統(tǒng)性、不確定性、滯后性、動(dòng)態(tài)性特征。建設(shè)投入涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)全過程，其經(jīng)濟(jì)效益更多表現(xiàn)為“減損”，“減損”效益的價(jià)值多在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)顯現(xiàn)，且應(yīng)急管理能力建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)過程，不能一蹴而就。因此，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府，在以GDP為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)估體系下，易忽略顯著性較低的應(yīng)急管理績(jī)效，造成應(yīng)急管理重視不夠、投入不足、自發(fā)持續(xù)改進(jìn)動(dòng)力缺乏等問題。應(yīng)急能力建設(shè)過程中，中央政府與地方政府利益的沖突與共融，極易引發(fā)地方政府組織及其官員在自身利益最大化驅(qū)使下的信息操縱、道德風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)會(huì)主義行為[10]。中央政府與地方政府存在利益關(guān)系。
我國(guó)尚未建立起完備的應(yīng)急管理能力評(píng)估指標(biāo)體系，缺乏可靠的建設(shè)成果評(píng)價(jià)依據(jù)。加之應(yīng)急能力建設(shè)成果由地方政府努力程度和其他一些難以觀測(cè)、控制的隨機(jī)因素共同決定，中央政府無法對(duì)其行為過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，獲得其努力程度的確切信息。因此，對(duì)于地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度這個(gè)重要變量，中央政府與地方政府信息不對(duì)稱，中央政府處于劣勢(shì)地位。綜上所述，應(yīng)急管理能力建設(shè)過程中，中央政府、地方政府關(guān)系為委托代理關(guān)系。處于信息劣勢(shì)的中央政府是委托人，處于信息優(yōu)勢(shì)的地方政府是代理人。中央政府需要解決的問題是如何根據(jù)可觀測(cè)信息來設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，以激勵(lì)地方政府從自身利益出發(fā)，積極采取行動(dòng)，主動(dòng)參與應(yīng)急管理能力建設(shè)，自發(fā)持續(xù)提高應(yīng)急管理能力。
二、應(yīng)急管理能力建設(shè)委托代理模型
1.模型假設(shè)
(1)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)
中央政府、地方政府都是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。中央政府追求公共利益最大化，地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化。
(2)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度假設(shè)
中央政府是風(fēng)險(xiǎn)中性的，地方政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的，且地方政府具有不變的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度量的效用函數(shù)。
(3)利益均衡假設(shè)
地方政府追求自身利益最大化的同時(shí)可以最大限度地增進(jìn)中央政府的利益。
2.模型構(gòu)建
本文以Holmstrom和Milgrom的研究為基礎(chǔ)建立中央政府與地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)委托代理模型。
地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)行為的線性產(chǎn)出函數(shù)，見式3-1。 π=a+θ (3-1)
其中，π表示城市應(yīng)急管理能力評(píng)估結(jié)果，a表示地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)行動(dòng)的努力程度變量，θ表示影響應(yīng)急管理能力建設(shè)成果的不確定性隨機(jī)變量，且 。
3.模型分析
激勵(lì)相性約束條件(I.C.)揭示了設(shè)計(jì)基于城市應(yīng)急管理能力評(píng)估結(jié)果的激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，可以促使地方政府提高應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度。地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度(a)，與其所分享的應(yīng)急管理能力建設(shè)成果的份額(β和δ)呈正相關(guān)。考慮極限情況，當(dāng)δ=0時(shí)，地方政府努力程度則完全決定于以應(yīng)急管理能力評(píng)估結(jié)果為依據(jù)所分享的應(yīng)急管理能力建設(shè)成果的份額β。如果中央政府希望地方政府的努力達(dá)到某一給定水平，但對(duì)地方政府行為監(jiān)督難度較大、監(jiān)督成本過高，則應(yīng)該提高地方政府依據(jù)應(yīng)急管理能力評(píng)估結(jié)果所分享的建設(shè)成果的份額。
地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度 (a)與努力成本系數(shù)(b)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度(ρ)呈負(fù)相關(guān);地方政府和中央政府對(duì)影響應(yīng)急管理能力建設(shè)成果的隨機(jī)因素
的預(yù)期差異影響地方政府努力程度(a)。因此，地方政府偏好投資建設(shè)應(yīng)急管理能力提升速度較快和較容易被監(jiān)督者識(shí)別的項(xiàng)目，極易忽略對(duì)城市應(yīng)急管理能力建設(shè)體系的整體規(guī)劃。
提高地方政府的固定收益對(duì)其努力程度沒有激勵(lì)作用，即如果不論地方政府付出多少努力提高城市應(yīng)急管理能力，其所獲得的收益均相同，則地方政府將缺乏努力工作的動(dòng)力。
三、應(yīng)急管理能力建設(shè)激勵(lì)機(jī)制
基于中央政府和地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)委托代理模型分析結(jié)果，提出良好的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)從建立政府應(yīng)急管理能力評(píng)估機(jī)制、構(gòu)建多元化、日?；?、制度化責(zé)任監(jiān)督機(jī)制和完善政府應(yīng)急績(jī)效考核機(jī)制入手。
1.建立政府應(yīng)急管理能力評(píng)估機(jī)制
應(yīng)急管理能力評(píng)估是評(píng)價(jià)政府應(yīng)急管理能力建設(shè)成果、識(shí)別建設(shè)優(yōu)先順序、明確建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的有效手段。應(yīng)急管理能力建設(shè)屬于低顯著性行為?？茖W(xué)的評(píng)估體系、完善的評(píng)估機(jī)制是中央政府制定有效獎(jiǎng)懲機(jī)制的可靠依據(jù);是地方政府正確認(rèn)識(shí)其應(yīng)急管理能力的有效途徑。因此，應(yīng)建立完善的應(yīng)急管理能力評(píng)估體系，成立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)委員會(huì)，依照標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估流程及方法，評(píng)價(jià)政府應(yīng)急管理能力，形成評(píng)估報(bào)告;督促地方政府制定清晰的應(yīng)急管理能力體系建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和建設(shè)規(guī)劃，動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃，監(jiān)督規(guī)劃的有效執(zhí)行;制定科學(xué)的應(yīng)急管理能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)地方政府參考建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)建設(shè)規(guī)劃、緊密結(jié)合應(yīng)急管理能力評(píng)估報(bào)告積極主動(dòng)進(jìn)行應(yīng)急管理能力建設(shè)。值得注意的是，地方政府所處時(shí)空環(huán)境不同，適用的評(píng)估體系和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地制宜、靈活調(diào)整。避免出現(xiàn)應(yīng)急管理能力建設(shè)不平衡、布局不合理、能力建設(shè)缺失或重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象[2]。
2.構(gòu)建多元化、日?；?、制度化責(zé)任監(jiān)督機(jī)制
應(yīng)急管理能力建設(shè)努力程度是地方政府的私人信息。盡管監(jiān)督信號(hào)不能給出地方政府努力程度的完全信息，但仍能使中央政府獲得附加信息。通過完善責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，可以降低信息的不對(duì)稱性，減少地方政府努力成本。傳統(tǒng)政府監(jiān)督機(jī)制存在主體力量薄弱、監(jiān)督動(dòng)力不足、監(jiān)督形式單一、監(jiān)督內(nèi)容重權(quán)限輕履責(zé)、監(jiān)督法制化程度低等問題[12]。
因此，應(yīng)完善法律和制度保障，落實(shí)監(jiān)督實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，通過法律明確公眾、新聞媒體、專業(yè)機(jī)構(gòu)委員會(huì)和中央政府等多元監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)責(zé)、監(jiān)督內(nèi)容、形式和監(jiān)督程序，保障監(jiān)督主體全過程行為有法可依;理順多元監(jiān)督主體之間的關(guān)系，推動(dòng)民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn);培育應(yīng)急文化，增強(qiáng)政府責(zé)任感，塑造責(zé)任政府理念，制定政德監(jiān)督機(jī)制;貫徹落實(shí)行政問責(zé)制度，改變重執(zhí)行問責(zé)、輕決策問責(zé)，重事故問責(zé)、輕日常問責(zé)，重應(yīng)對(duì)問責(zé)、輕預(yù)防問責(zé)現(xiàn)狀，建立嚴(yán)格的決策責(zé)任追究制度、明晰日常責(zé)任監(jiān)督與考核制度，形成政府應(yīng)急管理能力建設(shè)行為的自我監(jiān)控機(jī)制。
1.完善政府應(yīng)急績(jī)效考核機(jī)制
政府績(jī)效是落實(shí)政府責(zé)任、提高政府效能、改進(jìn)政府管理的有效手段[5]，基于預(yù)測(cè)判斷、監(jiān)督支持、激勵(lì)約束和資源優(yōu)化等功能，其在改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制中具有十分重要的作用。政府間委托代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)要素是地方領(lǐng)導(dǎo)官員[13]，而地方領(lǐng)導(dǎo)官員政治動(dòng)力更多的來自于對(duì)保有權(quán)利和晉升的激勵(lì)[14][15]。
因此，應(yīng)完善以GDP為中心的政府績(jī)效考核體系，將應(yīng)急績(jī)效納入考核體系，通過設(shè)定合理的應(yīng)急管理能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，為政府衡量其應(yīng)急管理職能履行提供一個(gè)較為清晰的尺度。傳統(tǒng)政府應(yīng)急績(jī)效通過傷亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失等來考核，績(jī)效考核指標(biāo)體系不健全，指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)比較單一，評(píng)估方式多為“運(yùn)動(dòng)式”、“評(píng)比式”，隨意性大，規(guī)范性不強(qiáng);評(píng)估實(shí)踐廣度、深度和力度和持續(xù)性嚴(yán)重不足;績(jī)效考核工作的開展法律和制度保障嚴(yán)重缺乏。應(yīng)結(jié)合各地應(yīng)急管理工作實(shí)踐和制度環(huán)境等情況，認(rèn)真分析應(yīng)急管理能力建設(shè)工作過程指標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的關(guān)系，結(jié)合應(yīng)急管理能力建設(shè)工作特點(diǎn)和目標(biāo)要求，針對(duì)政府、政府部門和政府領(lǐng)導(dǎo)官員[16]，制定科學(xué)的、分層次的績(jī)效考核體系;建立績(jī)效評(píng)估報(bào)告制度、問責(zé)制度、獎(jiǎng)懲制度等;廣泛開辟專業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾多方位績(jī)效考核參與渠道，以促進(jìn)政府思考其應(yīng)急管理能力建設(shè)職能及行為方式。
四、結(jié)語
地方政府努力成本系數(shù)、應(yīng)急管理能力建設(shè)成果的分享份額、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度以及地方政府和中央政府對(duì)影響應(yīng)急管理能力建設(shè)成果的隨機(jī)因素的預(yù)期差異均會(huì)影響地方政府努力程度。通過建立政府應(yīng)急管理能力評(píng)估機(jī)制、引入多元化、日常化、制度化責(zé)任監(jiān)督機(jī)制、完善政府應(yīng)急績(jī)效考核機(jī)制，可以減少中央政府和地方政府政府監(jiān)督信息不對(duì)稱性，降低地方政府努力成本系數(shù)，有效推動(dòng)地方政府重視并自發(fā)持續(xù)改進(jìn)應(yīng)急管理能力，實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)急管理從被動(dòng)應(yīng)付型向主動(dòng)保障型轉(zhuǎn)變，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。
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