淺談經(jīng)濟落后地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題

【論文摘要】一些經(jīng)濟落后縣市近年在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中盲目蠻干，結(jié)果忽視產(chǎn)業(yè)互動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，嚴重影響后繼發(fā)展。整個進程分為四階段，但起主導作用的則是單一注重房地產(chǎn)的地方政策。小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在著四大矛盾，尤以地方經(jīng)濟單薄與城建資金矛盾貫穿始終，處理不當均可導致地方政策失誤。在治理上必須針對資源、權(quán)力、生產(chǎn)要素和執(zhí)政觀念等影響因素采取綜合措施，從而活化本地資源。從社會學角度看，發(fā)掘、保護和營造有序化程度高的本地社會資源，所需投入最少而作用最大。
　　【論文關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)建設(shè)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；失衡；矛盾；資源
　　小城鎮(zhèn)建設(shè)具有促進農(nóng)村現(xiàn)代化、完善縣域經(jīng)濟、建立現(xiàn)代化城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略意義，是衡量一個地區(qū)進步水平的重要標志。進入2l世紀，我國中西部出現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)高潮。但在實際過程中，一些地方單一產(chǎn)業(yè)模式特征突出，僅以建筑業(yè)及房地產(chǎn)業(yè)為依托，忽視其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需條件、產(chǎn)業(yè)間良性互動關(guān)系等因素，反致本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，背離小城鎮(zhèn)建設(shè)初衷。本文結(jié)合基層調(diào)查討論小城鎮(zhèn)建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題，歡迎商榷。
　　一、短視行為導致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡
　　小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中條件不斷變化。無視條件變化便把握不住小城鎮(zhèn)建設(shè)的未來演變趨勢?；仡^看，凡發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的經(jīng)濟落后縣市，當初都曾出現(xiàn)過短視、蠻干的行政行為和明顯失誤的地方政策。整個演化進程分四階段。
　　早期，城建攤子多半鋪得太大，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)超常規(guī)擴張。從縣域經(jīng)濟層面考察，這些地方的財政收入已高度依賴于建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，于是陷入兩大窘境：一是為獲得更多財政收入直接介入房地產(chǎn)，前期協(xié)從房地產(chǎn)商低價征用民房搞舊城改造，后期則為房地產(chǎn)炒作推波助瀾，民怨不小；二是當?shù)匾恍崣?quán)官員直接干預或間接參與房地產(chǎn)開發(fā)，獲利不小，更讓社會上貧富懸殊差距轉(zhuǎn)化成黨群、干群間緊張關(guān)系。中西部縣市過去經(jīng)濟多半薄弱，啟動小城鎮(zhèn)建設(shè)常靠土地拍賣，后來又人為助長房地產(chǎn)炒作，拆遷范圍內(nèi)百姓們花掉幾十年積蓄才能適應。民間資金大多沉淀在房子上面，當?shù)貍€體私營經(jīng)濟遭遇寒流，過去刻意打造的“食府一條街”、“娛樂一條街”等純消費店面陸續(xù)歇業(yè)，很能說明問題。
　　隨之，當?shù)貏趧恿κ袌鍪苡绊憽Ｒ郧?，?jīng)濟落后縣市的國有企業(yè)差不多“放”完了，絕大部分城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村剩余勞動力靠個體私營企業(yè)消化。當?shù)鼐用瘳F(xiàn)在購置新房后卻面臨個體私營經(jīng)濟寒流，勞動力只能外出沿海和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尋業(yè)，本地勞動力反而匱乏，嚴重時新引進的勞動力密集型企業(yè)無法招滿合格工人，當?shù)貍€體私營經(jīng)濟進一步萎縮，完全出乎外來老板原先所料。問題還有，因勞力外出的勞務收入高于本地，不僅給本地更多的勞動力外出起示范效應，且因其帶回資金增量短期內(nèi)還達不到個體投資辦企業(yè)的數(shù)量，只能偏向于投入家人生活消費，從而慢慢提高了本地的生活資料價格。筆者看到，那些縣市的日常生活用品和服務價格就時常高于當?shù)刂行某鞘猩踔潦〕恰?span id="vtvd3nh" class="Apple-converted-space">
　　繼而，當?shù)刎斦Ψ康禺a(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的依賴性進一步增大。由于本地勞動力大量外出，產(chǎn)業(yè)格局失衡，本地工薪階層收入長年不得提高，其生活水平漸漸落后于其他居民，勞動力外出家庭大多剩下老弱婦孺和在讀學生，造成本地的生活資料消費萎縮；而本地的廉價勞動力潛在優(yōu)勢喪失，又使得外地資金投資本地的難度陡升；結(jié)果是本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)品多以低價位的原材料形式進入外地市場，外地工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)加工產(chǎn)品多以高價位進入本地市場，本地貿(mào)易出現(xiàn)逆差，再加上前幾年農(nóng)村稅費改革和今年取消農(nóng)業(yè)稅，當?shù)刎斦杖氤跃o，迫使政府更投入地“促進”房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)。有的地方完成舊城區(qū)改造后又立即搞新一輪城區(qū)擴建，于是出現(xiàn)已建房入住率低、新城區(qū)半拉子工程的尷尬情景。
　　最后，產(chǎn)業(yè)格局嚴重失衡成定局，財政收入萎縮。由于經(jīng)濟落后縣市多處于交通和資源條件均較差的邊遠山區(qū)，本地經(jīng)濟難以催生資本大戶，故小城鎮(zhèn)建設(shè)所需的巨大啟動資金主要來自銀行貸款和房地產(chǎn)商；城建新房陸續(xù)出售時期，當?shù)孛耖g資金開始向房地產(chǎn)商手中聚集，但因本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然落后、利潤回報率低且不穩(wěn)定，所以他們并不把積聚的資金投入本地其他產(chǎn)業(yè)，而是外投其他地區(qū)，致使本地資金外流。這個階段，有些地方的銀行儲蓄顯著增大，來源主要是房地產(chǎn)商，其他產(chǎn)業(yè)的增量資金則開始減小。硬著頭皮走下去房屋空閑率陡然上升，房地產(chǎn)商隨之淡出，倚重房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的財政收入萎縮。
　　單一依賴于房地產(chǎn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)政策取向，前期導致其他產(chǎn)業(yè)增量資金漸漸不足，后期導致當?shù)卣麄€產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整滯后，前期條件變化成為后期條件變化的前提。由此可見，小城鎮(zhèn)建設(shè)在此所涉及的已不只是單純的城建學、經(jīng)濟學問題，而是涉及到經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展目標的系統(tǒng)問題。
　　二、導致地方政策失誤的四大矛盾
　　單一依賴房地產(chǎn)業(yè)小城鎮(zhèn)建設(shè)策略，無疑是多重矛盾的作用結(jié)果。新的小城鎮(zhèn)建設(shè)怎樣選擇正確發(fā)展方向，已陷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的經(jīng)濟落后縣市怎樣擺脫困境，不能不面對這些矛盾深加思考。本文歸納四大矛盾。
　　第一，地方經(jīng)濟實力單薄與城鎮(zhèn)建設(shè)所需資金缺口之間的矛盾。單靠政府財政，多數(shù)經(jīng)濟落后縣市小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足；故很多地方派員外出尋經(jīng)，引進利用民間閑散資金的辦法，其中兩個辦法即是：低價格征收老城區(qū)民房、高標準規(guī)劃民間新建房。據(jù)此，貧窮縣市小城鎮(zhèn)建設(shè)愈超前，一時內(nèi)財政增收幅度愈大；但由于原來本地經(jīng)濟資源形態(tài)低級、內(nèi)生性儲蓄低、社會閑散資金存量小，結(jié)果隨之民間資金消耗愈大，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所受影響亦愈大。此矛盾的內(nèi)在固有因素是資源。欲化解這個矛盾，當從活化資源著手，化本地天然資源為可市場交換的商品資源、貨幣資源。
　　第二，行政權(quán)力不斷擴張與社會公眾權(quán)益弱化之間的矛盾。為了低價征收老城區(qū)民房，這些經(jīng)濟落后縣市往往成立含有土地、城建、公安等部門的“拆遷辦”，強制居民拆房遷居；為了高價賣出房地產(chǎn)，當?shù)氐某墙ā⑼恋夭块T往往聯(lián)手策劃炒作，導致房地產(chǎn)價格扶搖直上。賤征貴賣損害百姓利益，已引起中央政府高度重視且出臺一系列文件規(guī)定嚴加制止。此矛盾的內(nèi)在固有因素是權(quán)力，其發(fā)生前提是公共權(quán)力的賦予、監(jiān)督機制不完善。與其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，中西部不少縣市之所以經(jīng)濟落后，并非單純的自然因素使然，而常伴有市場秩序欠佳、社會環(huán)境欠理想等綜合因素作用，尤其表現(xiàn)為行政權(quán)力異常擴張。故當小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃超越當?shù)亟?jīng)濟實力時，便要倚仗不當行政輔佐。欲化解此矛盾，只能經(jīng)由建立和完善民本政府予以完成，也就是讓普通百姓的意見、要求和評議進入公共權(quán)力的賦予和監(jiān)督環(huán)節(jié)。
　　第三，地方財稅收入增加與稅源縮小之間的矛盾。低價征收舊房地產(chǎn)和高價出售土地使用權(quán)，形成巨大的價差，加上房地產(chǎn)業(yè)膨脹，政府獲得可觀的稅費收入，迅速扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟落后縣市以往財政上捉襟見肘的被動狀況；然而，大量民間資金沉淀于房地產(chǎn)，其他產(chǎn)業(yè)的“資金——商品——資金”循環(huán)周期延長，產(chǎn)業(yè)稅源范圍反而縮小。房產(chǎn)業(yè)過度膨脹本身意味著經(jīng)濟泡沫，政府主導型的房產(chǎn)業(yè)過度膨脹更將直接導致當?shù)卣麄€產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。該矛盾中，生產(chǎn)要素是其內(nèi)在固有因素。雖然各地均有種類數(shù)量迥異的天然資源。但只有經(jīng)過有效的開發(fā)利用，先行投入資金、技術(shù)和設(shè)備等，方可將本地天然資源轉(zhuǎn)化成更具經(jīng)濟價值的可市場化的物質(zhì)形態(tài)，換取更多生產(chǎn)要素。強硬推行超常規(guī)小城鎮(zhèn)建設(shè)方案，使本地生產(chǎn)要素高度聚集于房地產(chǎn)業(yè)而減少其他產(chǎn)業(yè)所獲份額，近乎殺雞取卵。欲化解此矛盾，唯有破除不合科學發(fā)展觀的“捷徑”思想，按經(jīng)濟規(guī)律辦事，再造衡穩(wěn)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第四，地方黨政領(lǐng)導政績標準與和諧社會全面發(fā)展需要之間的矛盾。城鎮(zhèn)建設(shè)多被當作最能體現(xiàn)領(lǐng)導政績的“形象”工程；相比之下，要實現(xiàn)和諧社會的全面發(fā)展，則需更多地做些前提性、過渡性或掃尾性工作，隱而不彰，卻要花大力氣且講求實效?，F(xiàn)在各界一致認同新的科學發(fā)展觀政績觀念，但與此相符的領(lǐng)導政績考核、評判方法還很不成熟，以前的單純財稅工程、形象工程、政績工程影響力還很大，經(jīng)濟落后地區(qū)的黨政領(lǐng)導仍難免看齊經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政績標準，故一廂情愿地搞超常規(guī)小城鎮(zhèn)建設(shè)也就順理成章了。這個矛盾中的內(nèi)在固有因素是執(zhí)政觀念。欲化解此矛盾，必須牢牢樹立“以民為本”、“執(zhí)政為民”理念，規(guī)范“權(quán)為民所用、利為民所謀”的權(quán)力行為準則。
　　小城鎮(zhèn)建設(shè)中，四大矛盾所處階段及其作用各不同，但彼此關(guān)聯(lián)。規(guī)劃方案一旦超過地方經(jīng)濟實力的承載力，通常先遇行政權(quán)力不當擴張與社會公眾權(quán)益弱化的矛盾，繼而遭遇地方財稅收入增加與稅源縮小的矛盾；這兩個矛盾則常由地方黨政領(lǐng)導政績標準與和諧社會全面發(fā)展需要的矛盾引發(fā)，于此凸顯決策的重要性，落實科學發(fā)展觀確實具有廣泛的現(xiàn)實意義。但在中西部經(jīng)濟落后縣市地方經(jīng)濟實力薄弱與城鎮(zhèn)建設(shè)巨大資金缺口的矛盾貫穿全過程。
　　四大矛盾分別圍繞本地資源、公共權(quán)力、生產(chǎn)要素和執(zhí)政觀念等深層影響因素展開。緊扣深層因素化解矛盾，是那些縣市在小城鎮(zhèn)建設(shè)中成功規(guī)避產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的先決條件。
　　三、采取綜合措施走出誤區(qū)
　　基于前述分析，陷入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的經(jīng)濟落后縣市若要快步走出困境，必須有針對性地采取綜合性治理措施。在小城鎮(zhèn)建設(shè)的不同階段上，均應正視所遇矛盾，從長遠考慮。
　　前期規(guī)劃階段，應當緊扣地方領(lǐng)導執(zhí)政觀念因素，端正小城鎮(zhèn)建設(shè)的目的，樹立經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的政績觀念，著重規(guī)避不合實際的政績標準與和諧社會全面發(fā)展需要的矛盾，嚴把立項關(guān)。措施上既要加強領(lǐng)導干部自律、完善素質(zhì)修養(yǎng)、強化親民意識，也要加強上級黨委政府指導監(jiān)督力度、探索新的政績指標系統(tǒng)、增加基層民主評議。
　　中期實施階段，應緊扣公共權(quán)力因素，完善權(quán)力監(jiān)督和約束機制，及時糾正、制止和杜絕侵犯群眾利益行為，規(guī)避行政權(quán)力不當擴張與社會公眾權(quán)益弱化的矛盾，嚴格依法行政。屬地最高權(quán)力機構(gòu)人大宜增加相關(guān)工作內(nèi)容，取消多職能部門聯(lián)合組建的“拆遷辦”，將合法強制拆遷事權(quán)交還城建和司法部門，堅持按市場公平原則協(xié)商處理非強制性拆遷。
　　后期定型階段，應當緊扣生產(chǎn)要素因素，著重解決好城鎮(zhèn)建設(shè)已獲成果與非房地產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)利用之間的銜接，規(guī)避財稅收入增加與稅源縮小的矛盾。分時分區(qū)開展小城鎮(zhèn)建設(shè)，及時恢復生產(chǎn)要素的合理配置，糾正明顯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，給本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組提供必要時間。已陷入小城鎮(zhèn)建設(shè)異常軌道的經(jīng)濟落后縣市，要擺脫倚重單一房地產(chǎn)業(yè)稅源的局面很不容易，但長遠發(fā)展決定了必須這樣做。
　　地方經(jīng)濟實力單薄與城鎮(zhèn)建設(shè)所需資金缺口的矛盾，是一個需長期面對的矛盾。該矛盾之所以具長期性，是因為城鎮(zhèn)建設(shè)首先應滿足人們聚集居住的條件需求；居住條件檔次并不依循城鎮(zhèn)大小截然不同，加上城鎮(zhèn)其他功能需求，如區(qū)域性商貿(mào)、信息、文教科衛(wèi)中心的功能，較長時期內(nèi)小城鎮(zhèn)建設(shè)所需單位投資量總要超過當?shù)亟?jīng)濟的承載能力。承認該矛盾的長期性，不是否定經(jīng)濟落后縣市小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實必要性和可行性，而是為了更精確地把握、遵循小城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律?；馄渌齻€矛盾的同時也成功地化解此貫穿全程的矛盾，就能在推進小城鎮(zhèn)建設(shè)中維持合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
　　成功化解該矛盾的前提，在于正確制定中長期社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，正確實施適宜的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策，促進生產(chǎn)要素合理配置，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新機遇。這是一項系統(tǒng)工程，主要目標是要活化本地資源，也就是挖掘本地天然資源的相對比較優(yōu)勢，使之轉(zhuǎn)化為新穎的可市場化形態(tài)。經(jīng)濟落后縣市過去在開發(fā)本地資源方面也做過大量工作，但隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)進程中漸漸單一依賴房地產(chǎn)業(yè)，又更容易忽視本地資源的開發(fā)利用，活化本地資源的工作也就漸漸不能到位了。
　　理論上，中西部落后地區(qū)天然資源固然廣袤，但從品位、聚集度、交通、技術(shù)、開發(fā)或加工成本等方面與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，又缺乏明顯的可市場化優(yōu)勢，故長期閑置。但不能不好好思考：如果你那里真沒一點資源優(yōu)勢，域外資金、技術(shù)和人才怎么會來呢?
　　從社會學角度看，一個地區(qū)的天然資源不僅是自然資源，還包括了社會資源。社會資源是歷史人化自然和現(xiàn)實人文環(huán)境的總和，是漫長歷史中人們不斷創(chuàng)造、積累的結(jié)果，其范圍涵蓋“硬”性的古代遺跡、傳統(tǒng)景觀、各類博物館以及“軟”性的體現(xiàn)于今人身上的衣食住行、民風民俗、道德準則、社會風氣、制度構(gòu)架、語言和藝術(shù)、生存安全度、交往信任度等等。有序化程度高的社會資源與優(yōu)質(zhì)自然資源同樣重要。
　　現(xiàn)實中，經(jīng)濟落后縣市往往忽視自身社會資源，尤其是忽視體現(xiàn)于今人身上的“軟”性社會資源。一些地方在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中同時破壞本地有序化社會資源，譬如拆除數(shù)百年歷史的商貿(mào)閣樓街，強拆民宅時出動警察甚至雇傭打手，慫恿各方哄抬房地產(chǎn)價格等等。保護有序化社會資源不夠，合理開發(fā)利用空間縮減，可衍生的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇也就沒有了。
　　用創(chuàng)新精神來保護、開發(fā)和利用本地有序化程度高的社會資源，活化本地資源的路子就寬廣起來了。枚舉三條：(1)保護或恢復原有社會資源的有序化部分，如維持、恢復社會正常秩序和良好互信，能夠增強人們定居和投資意念，提高已有房產(chǎn)利用率，拓延小城鎮(zhèn)建設(shè)的邊際效應。(2)開發(fā)利用現(xiàn)有社會資源的有序化部分，如扶持管理規(guī)范的旅行社、增加本地旅游項目的宣傳，能夠促進旅店、交通等配套工程，增強小城鎮(zhèn)建設(shè)的特定功能。(3)創(chuàng)新有序化社會資源，如將民俗風情、戲曲雜耍與旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)聯(lián)袂登上一個獨具色彩的信息平臺，能夠拓展本地農(nóng)漁產(chǎn)品、食譜服裝和歷史人文景觀的知名度，觸發(fā)產(chǎn)業(yè)新機。
　　總之，小鎮(zhèn)建設(shè)必須以促進本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為前提，發(fā)掘、保護和營造本地有序化程度高的社會資源，乃是活化本地資源的一種高檔次手段。