繼續(xù)以改革創(chuàng)新精神探索中國特色城鎮(zhèn)化道路
摘 要： 今天，城鎮(zhèn)化正以世界發(fā)展史上前所未有的規(guī)模在中國推進。以市場化改革和開放發(fā)展為動力，城鎮(zhèn)化正在對中國的人口、經(jīng)濟、社會和文化進行全方位的結(jié)構(gòu)演進。從嚴格控制到穩(wěn)步推進，從茫然無知到積極探索，在經(jīng)歷了不斷深化改革、努力擴大開放的艱苦歷程后，中國特色城鎮(zhèn)化道路逐漸清晰，并逐漸成為共識。黨的“十七大”報告指出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極。
關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化，戶籍制度改革，就業(yè)制度改革，土地制度改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，動力機制
始于30年前的改革開放，把中國帶入了一個持續(xù)快速發(fā)展的新時代。對于那時的許多人來說，城鎮(zhèn)化還是一個相當陌生的概念。今天，城鎮(zhèn)化正以世界發(fā)展史上前所未有的規(guī)模在中國推進。以市場化改革和開放發(fā)展為動力，城鎮(zhèn)化正在對中國的人口、經(jīng)濟、社會和文化進行全方位的結(jié)構(gòu)演進。從嚴格控制到穩(wěn)步推進，從茫然無知到積極探索，在經(jīng)歷了不斷深化改革、努力擴大開放的艱苦歷程后，中國特色城鎮(zhèn)化道路逐漸清晰，并逐漸成為共識。黨的“十七大”報告指出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極。這一論述提出了中國特色城鎮(zhèn)化道路的總體思路，如何使之進一步具體化，需要繼續(xù)以改革創(chuàng)新的精神不斷探索、豐富和發(fā)展。
一、改革創(chuàng)新推動城鎮(zhèn)化發(fā)展
城鎮(zhèn)化的實質(zhì)意義在于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)勞動力不斷進入城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，從而使城市人口和城市經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大、比重不斷提高。鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)勞動力能否同時實現(xiàn)就業(yè)空間和就業(yè)部門的雙重轉(zhuǎn)變，從而使城鎮(zhèn)化進程得以持續(xù)發(fā)展，主要取決于能否在安居、就業(yè)、社會保障和子女教育等環(huán)節(jié)建立起相應的制度和體制環(huán)境。計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)二元分割體制阻礙了農(nóng)村人口向城市的遷移，是造成中國城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的根本原因。積極推進城鎮(zhèn)化進程，就必須打破城鄉(xiāng)分割體制，消除影響城鎮(zhèn)化進程的制度障礙，通過體制創(chuàng)新建立市場經(jīng)濟體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。30年來，圍繞城鄉(xiāng)關(guān)系這條主線，在多個領(lǐng)域推進改革創(chuàng)新，成為推進城鎮(zhèn)化的根本動力。
（一）戶籍制度的改革探索
戶籍制度是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。傳統(tǒng)戶籍制度將全國居民劃分為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口兩種基本類型，并以此作為城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的主體。城鄉(xiāng)居民在勞動就業(yè)、糧食供應、醫(yī)療、住房和社會保障等方面進入不同的體系，并享受不同的待遇。這種戶籍制度的核心在于嚴格控制鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移，同時由于規(guī)定新增人口的戶籍類型取決于母親，而使這種戶籍制度具有鮮明的“世襲”特征。由此形成的“城里人”與“鄉(xiāng)下人”的分野成為每一個中國公民最基本的社會特征，其影響至今仍未完全消除。1984年，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革首先打破堅冰。迄今，盡管尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度的完全并軌，但戶籍以及依附在其上的許多差別性福利制度已經(jīng)成為歷史。
（二）就業(yè)制度改革探索
就業(yè)曾經(jīng)是城鄉(xiāng)人口之間不可逾越的藩籬。從上世紀80年代進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)業(yè)富余勞動力，直到今天活躍在許多大型民營企業(yè)和外資企業(yè)生產(chǎn)線上的產(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)業(yè)戶籍的勞動力已經(jīng)成為我國第二產(chǎn)業(yè)的勞動主力。據(jù)國務院研究室完成的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》（2006年），全國外出農(nóng)民工數(shù)量已有1.2億；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力，農(nóng)民工總數(shù)為2億人。據(jù)統(tǒng)計，在第二產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)民工占從業(yè)人數(shù)的近58%，其中建筑業(yè)接近80%，加工制造業(yè)占68%；在第三產(chǎn)業(yè)的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占52%以上。雖然面前還無法立即實現(xiàn)農(nóng)民工的完全轉(zhuǎn)移，甚至在工資、福利、勞保等許多方面還存在差別待遇，但不可否認的是，農(nóng)民工正在成為中國工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中的重要勞動力量。顯然，如何盡快實現(xiàn)農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)型為城市產(chǎn)業(yè)工人，將是直接關(guān)系中國城鎮(zhèn)化發(fā)展前景的重要因素。
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作為國家基本經(jīng)濟制度之一的土地制度，通過對土地供給方式和數(shù)量的調(diào)控，直接影響城鎮(zhèn)化進程。我國實行社會主義土地公有制，即城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。城鎮(zhèn)化進程在空間上表現(xiàn)為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的過程，因此，作為供需雙方的農(nóng)村土地管理和城市土地管理兩個方面、以及由農(nóng)村土地向城市土地轉(zhuǎn)化的過程都對城鎮(zhèn)化進程具有重要影響。與戶籍制度一樣，城鄉(xiāng)分割的土地制度被認為是我國城鄉(xiāng)二元制度的基礎(chǔ)，因此成為當前備受詰難的制度安排。國內(nèi)外眾多學者提出了各種各樣的深化改革思路。由于各方意見分歧巨大，顯然短期內(nèi)還難以取得實質(zhì)性的制度突破。但在實踐中，各地已經(jīng)摸索出許多具有代表性的改革模式。一方面，從早期的“土地換社保”到以“三集中”推動農(nóng)地轉(zhuǎn)用，以及以土地使用權(quán)作價入股的方式使農(nóng)民得以分享工業(yè)化收益的探索，雖然有些已經(jīng)觸及法律禁區(qū)，但來自實踐的改革探索從未停止；另一方面，關(guān)于集體建設用地直接入市、城鄉(xiāng)土地所有權(quán)制度的“二權(quán)歸一”、甚至實施農(nóng)地私有化等理論上的改革設想也一直沒有停息。顯然，土地制度將成為影響我國城鎮(zhèn)化進程最關(guān)鍵的制度安排。
二、城鎮(zhèn)化盲目發(fā)展的問題
自2001年九屆全國人大四次會議批準“十五”計劃《綱要》提出的“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”以來，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略首次上升為國家戰(zhàn)略，各地紛紛采取各種措施加快推進城鎮(zhèn)化，以此推進全面建設小康社會，加快實現(xiàn)現(xiàn)代化步伐。城鎮(zhèn)化進程取得了顯著成效，城鎮(zhèn)化水平由2000年的36.2%提高到了2007 年的44.94%，年均增長1.25個百分點。在加快推進城鎮(zhèn)化的過程中，也出現(xiàn)了一些不顧國情和地方實際，急于發(fā)展、盲目發(fā)展的問題。主要表現(xiàn)在：
一是貪大求快求新求洋，不注重夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人為地大搞“造城運動”，以及開發(fā)區(qū)設置過多過濫等問題，導致建設粗放、浪費資源、破壞環(huán)境等問題。
二是城市間的結(jié)構(gòu)趨同問題日趨嚴重。橫向聯(lián)系薄弱，職能分工不明確。中小城市普遍存在城市人口和經(jīng)濟集聚程度不高、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設施和社會服務設施建設滯后、城市功能不健全、城市管理薄弱、環(huán)境差等問題，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口吸納能力不足，難以發(fā)揮各級區(qū)域中心的作用。小城鎮(zhèn)普遍存在規(guī)模偏小、布局分散的問題。
三是城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)布局紊亂。不同規(guī)模、類型的城市和城鎮(zhèn)地域空間形式（城鎮(zhèn)密集地區(qū)、都市區(qū)、大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)等）尚未形成協(xié)調(diào)互動關(guān)系。由于行政壁壘的分割和短期利益驅(qū)動，許多城市各行其是，盲目發(fā)展，基礎(chǔ)設施重復建設。城市密集區(qū)內(nèi)許多城市布局散亂，用地和空間無節(jié)制地擴展；城鄉(xiāng)布局和建設相互干擾，交叉污染。不少城鎮(zhèn)超越資源環(huán)境容量，盲目進行開發(fā)建設，導致對資源的浪費和對環(huán)境的嚴重破壞。
四是城鎮(zhèn)化動力和調(diào)控機制尚未理順。“政府缺位”與“市場缺位”并存，對城鎮(zhèn)化的宏觀引導和調(diào)控不到位；許多體制、政策障礙制約著城鎮(zhèn)化的進程，市場對城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用未能充分發(fā)揮。自改革開放以來，我國政府先后提出了“控制大城市，多搞小城鎮(zhèn)”；“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”；“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”等城鎮(zhèn)發(fā)展方針，這些以規(guī)模控制為核心的城鎮(zhèn)發(fā)展方針對市場經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)發(fā)展的不適應性日益突出，不同地區(qū)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏有針對性的政策引導。為此，十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃《建議》提出，要“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。
三、促進城鎮(zhèn)化集約、和諧、健康地發(fā)展
由于我國的人口眾多、幅員廣大，資源相對短缺，環(huán)境脆弱，經(jīng)濟社會發(fā)展的整體水平還比較低。長期計劃經(jīng)濟體制下，國家實行重工業(yè)導向戰(zhàn)略和控制城鎮(zhèn)人口增長的政策，限制了城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)人口的能力，嚴重抑制了城鎮(zhèn)人口的增長和城市的發(fā)展；當前又處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和全面建設小康社會，加快實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，使得我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著復雜條件和環(huán)境。
當前，我國已步入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。預計到2020年，城鎮(zhèn)化水平將達到55%左右，每年新增城鎮(zhèn)人口將達到1500萬－1800萬左右。我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中期階段，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)快速變動、利益關(guān)系深刻調(diào)整的時期，各種矛盾、問題將會在城鎮(zhèn)得到集中反映。按照科學發(fā)展觀的要求，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，客觀上要求有效地發(fā)揮政府和市場對城鎮(zhèn)化的調(diào)節(jié)作用，促進各種類型、規(guī)模的城市的合理布局和合理結(jié)構(gòu)的形成，實現(xiàn)人口的空間有序轉(zhuǎn)移和分布，這就要求我們采取符合我國國情的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和對策，綜合協(xié)調(diào)和整合各種因素和矛盾，引導城鎮(zhèn)化的有序健康發(fā)展，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，保證實現(xiàn)全面建設小康社會、加快推進現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。
探索促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的道路和模式，要以全面建設小康社會，加快實現(xiàn)現(xiàn)代化為目標，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，深刻把握國情條件，緊密結(jié)合改革開放特別是“十五”以來的城鎮(zhèn)化實踐，按照以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀的要求，以“五個統(tǒng)籌”為主線，在法制基礎(chǔ)上發(fā)揮市場、政府不同的推動調(diào)節(jié)作用，促進城鎮(zhèn)化集約、和諧、健康地發(fā)展。
?。ㄒ唬┘s、和諧、健康是中國特色城鎮(zhèn)化的總體要求
中國的城鎮(zhèn)化規(guī)模將是人類歷史上空前的，如果按照傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將對資源環(huán)境形成巨大的壓力；由于城鎮(zhèn)化進程涉及不同社會階層之間利益關(guān)系的調(diào)整，處理不當極易引發(fā)社會動蕩。為此，必須探索集約型城鎮(zhèn)化模式，以盡可能低的物質(zhì)成本消耗和其他自然資源的高效利用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中人與自然的和諧；必須探索和諧型城鎮(zhèn)化模式，在發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的同時，通過法制建設以及必要適度的政府調(diào)控作用，保護弱勢群體的合法權(quán)益，維護社會公平正義，把城鎮(zhèn)化進程與建設社會主義和諧社會的進程統(tǒng)一起來；必須探索健康發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，根據(jù)不同地區(qū)的特點因地制宜地確定多樣化的城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展空間形態(tài)模式，實現(xiàn)對國土空間的高效利用，把城鎮(zhèn)化過程作為重塑全國經(jīng)濟空間格局的過程。
?。ǘ┮猿青l(xiāng)統(tǒng)籌為主線推進城鎮(zhèn)化進程
城鎮(zhèn)化作為生產(chǎn)力發(fā)展所引起的改變?nèi)祟惿a(chǎn)方式、生活方式的空間過程，是一個涵蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩大地域空間的轉(zhuǎn)型過程。在城鄉(xiāng)二元體制尚未完全打破的背景下，城鎮(zhèn)化還肩負著突破城鄉(xiāng)二元分割、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史使命。因此，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌置于城鎮(zhèn)化模式的核心位置，沖破在要素流動、資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體制束縛，按照實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、共同繁榮的目標設計城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，是實現(xiàn)又好又快發(fā)展必然的模式選擇。
?。ㄈ┙⑼晟贫嘣?qū)動的城鎮(zhèn)化動力機制和調(diào)節(jié)機制
我國城鎮(zhèn)化的動力和調(diào)節(jié)機制是隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場體制的轉(zhuǎn)軌逐步轉(zhuǎn)變的。改革開放前，我國的城鎮(zhèn)化推動模式主要是由國家自上而下推動，其動力機制為國家發(fā)動的工業(yè)化，資金來源主要是國家通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”汲取的農(nóng)業(yè)剩余，城鎮(zhèn)化進程由國家通過高度集中的計劃經(jīng)濟體制和行政手段來調(diào)節(jié)。改革開放以來，隨著向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，城鎮(zhèn)化推動模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙屡c自下而上相結(jié)合，動力機制由國家的單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇⒓w、外資、個人等多元化的投資格局，城鎮(zhèn)化的調(diào)節(jié)機制由國家調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺{(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，市場機制發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，還要進一步探索法律調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式和作用機制。
?。ㄋ模┮匀藶楸鹃_展勞動力轉(zhuǎn)移和人口流動的政策設計
勞動力轉(zhuǎn)移和人口流動是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和本質(zhì)內(nèi)涵。在長期的計劃經(jīng)濟、城鄉(xiāng)分割體制及城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，勞動力轉(zhuǎn)移是在計劃內(nèi)從農(nóng)民到市民的一種永久性遷移；勞動力流動和分化主要表現(xiàn)為與高度集中的國家計劃體制和人民公社體制相聯(lián)系的對農(nóng)民的計劃調(diào)撥。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，勞動力轉(zhuǎn)移方式一方面有城鎮(zhèn)規(guī)模擴張或數(shù)量增加帶來的永久性遷移，另一方面由于農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)比較效益的日益低下，導致大量農(nóng)村富余勞動力自發(fā)地、規(guī)模越來越大地向城市流動。其中既有已穩(wěn)定地從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，又有處于不太穩(wěn)定狀態(tài)的流動者。人口流動和轉(zhuǎn)移與經(jīng)濟發(fā)展狀況和城市規(guī)模等級的相關(guān)性，從根本上說是與就業(yè)機會相關(guān)。勞動力轉(zhuǎn)移和人口流動方式，對我國人口分布和城鎮(zhèn)化的空間發(fā)展形態(tài)具有重要的影響。對于規(guī)模已經(jīng)很大而且預計還會進一步擴大的勞動力轉(zhuǎn)移和人口流動，制定相關(guān)政策必須體現(xiàn)以人為本，把人放在城鎮(zhèn)化的核心地位。城鎮(zhèn)化的最終目的是要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造外部條件。