加快國有資產(chǎn)管理體制改革推進(jìn)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整

【關(guān)鍵字】國有資產(chǎn)管理體制；國有資產(chǎn)流動；產(chǎn)權(quán)交易

【摘要】國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，從整體上搞好國有經(jīng)濟，全面建設(shè)小康社會的需要。國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整是一個系統(tǒng)工程，不僅需要一系列的主客觀條件，還需有切實可行的配套措施。

　　一、國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的緊切性與條件

　　國有資產(chǎn)管理體制改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，并隨著經(jīng)濟體制變革而變化。改革開放以來，雖然對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行過多次調(diào)整和改革，但這一體制仍未能充分反映社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求，因此需要進(jìn)一步深化改革。所以繼十六大提出“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。”十六屆三中全會又進(jìn)一步強調(diào)指出廣完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革……，積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式……”。改革的實踐證明，只有進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制，加快國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整，才能按社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度的要求，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的原則和目標(biāo)是要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟。十五屆四中全會以來，加快了國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的步伐。根據(jù)我國目前所有制結(jié)構(gòu)布局，堅持有進(jìn)有退、有所為有所不為的原則，著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，實行了國有企業(yè)的改組，推動了國有資產(chǎn)的流動和重組，取得了一定的成就。僅1999—2000年，全國國有企業(yè)及國有控股通過布局調(diào)整，從23.8萬戶減至19.1萬戶，減幅達(dá)19.7%。但目前國有經(jīng)濟覆蓋面仍很廣，近20萬戶的國有企業(yè)分布在各個領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，在608 個工業(yè)小類行業(yè)中國企涉足604個行業(yè)，占99.3%，國有經(jīng)濟進(jìn)入的行業(yè)太多。與此同時，虧損面很大。2000年國企虧損9.7萬戶，虧損面達(dá)50%，虧損額高達(dá)18000 多億元。在全國國有企業(yè)中資不抵債的空殼企業(yè)多達(dá)8.5萬戶，占國企總數(shù)的44.5%。由于國有經(jīng)濟布局分散，形不成實力，發(fā)揮不了國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。鑒于目前的狀況，根據(jù)十五屆四中全會和十六大的要求，必須加快國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的步伐，深化國有資產(chǎn)管理體制的改革，才能發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，從整體上搞好國有經(jīng)濟。

　　國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的客觀條件是：國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的有效流動。這樣才能實現(xiàn)國有經(jīng)濟的有進(jìn)有退、有所為有所不為。市場經(jīng)濟條件下，進(jìn)與退又必然涉及到產(chǎn)權(quán)的交易和流動問題。因為市場經(jīng)濟是交易的經(jīng)濟，交易的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的交易。而產(chǎn)權(quán)交易的前提是產(chǎn)權(quán)清晰。只有產(chǎn)權(quán)清晰，建立健全產(chǎn)權(quán)流通體制，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的廣泛交易，社會資源才能實現(xiàn)最佳配置，經(jīng)濟效益才能提高，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整要達(dá)到的從整體上搞好國有經(jīng)濟的目標(biāo)才能實現(xiàn)。

　　二、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動的條件和途徑

　　國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流動包括很廣的含義。本文特指國家作為國有資產(chǎn)的所有者對國有資產(chǎn)行使處置和流動的權(quán)利。這些權(quán)利包括對國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營、兼并、重組、置換、出售等。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流動，實則是以價值形態(tài)衡量和表示的產(chǎn)權(quán)易主和重新組合，這必須具備一定的條件。

　　首先，產(chǎn)權(quán)清晰是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動的制度條件。只有產(chǎn)權(quán)清晰的各種要素，產(chǎn)權(quán)才能實現(xiàn)自由交易。這里的產(chǎn)權(quán)清晰是指產(chǎn)權(quán)客體歸屬的產(chǎn)權(quán)主體清晰，即有真正的“人格化”的所有者。在我國，個人和法人財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是清晰的，而國有資產(chǎn)則不同。從理論上講，我國國有資產(chǎn)所有者是清晰的，即全體人民。但實際上又是模糊的，人人都是所有者，人人都不為其所有物負(fù)責(zé)。可以說，國有產(chǎn)權(quán)主體從根本上是缺位的。所以，國有資產(chǎn)所有者與經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利義關(guān)系界定不清或落實不到位，出了問題無人負(fù)責(zé)。特別是法人治理結(jié)構(gòu)不完善，也有所有者自身層次的問題，即現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制還存在缺陷，尚未形成完善的國有資產(chǎn)委托代理機制。因此，我國經(jīng)濟改革的關(guān)鍵是培育國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，使這一主體對國有資產(chǎn)具有完全的財產(chǎn)關(guān)切度和財產(chǎn)維護力度，杜絕因國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。只有明確國有產(chǎn)權(quán)“人格化”代表，才能使之像私人股東一樣關(guān)心國有企業(yè)。

　　其次，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動的環(huán)境條件：培育成熟和開放的資本市場。要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的流動性，就必須進(jìn)行國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易，而產(chǎn)權(quán)的交易是在資本市場進(jìn)行的。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流動即包括以價值形態(tài)表現(xiàn)的各種資源、要素等實際資本的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，也包括有價證券(特別是股票)等虛擬資本產(chǎn)權(quán)的交易，還包括以專利、晶牌等形式存在的無形資本的轉(zhuǎn)讓。這首先要求不斷完善資本市場。一個完善的資本市場首先是市場體系的成熟與健全，包括證券市場、非證券的信用資本市場，以及特殊要素市場，還包括以價值形態(tài)表現(xiàn)的各種有形和無形資本市場。有了發(fā)育健全成熟的資本市場體系，各種形態(tài)的資本才能進(jìn)入市場進(jìn)行交易。其次要逐漸開放資本市場，不限制交易主體的身份，有條件地允許境外交易者進(jìn)入市場交易。這樣可以增大資本的流人量，提高資本流動的效率和效益，降低交易成本。同時要加強法制建設(shè)，確保交易主體通過交易獲得的產(chǎn)權(quán)受到有效的法律保護。

　　國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動的微觀基礎(chǔ)條件：加強國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，增強其盈利性。企業(yè)是以生產(chǎn)商品、提供服務(wù)為手段達(dá)到盈利目的的經(jīng)濟實體。一個企業(yè)的資產(chǎn)是否具有流動性，關(guān)鍵在于企業(yè)獲利的現(xiàn)狀和預(yù)期。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的優(yōu)劣則決定著企業(yè)資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的高低。這也要求建立科學(xué)公正的資本評估制度，客觀地評估待流通的國有資產(chǎn)?？傊?，離開企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營就是離開了實際資本的有效運營，使國有資產(chǎn)的流動變成無本之木、無源之水，甚至還會產(chǎn)生泡沫。如同本文開頭所說國有企業(yè)目前虧損面大，大量企業(yè)處于微利或虧損，這已成為影響國有資產(chǎn)流動的重要原因。所以，要實現(xiàn)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流動，必須搞好國有企業(yè)的經(jīng)營

國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動的途徑很多。尋找和探索有效流通途徑，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效流動，是實現(xiàn)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的路徑保證。

　　(1)產(chǎn)權(quán)交易。對那些競爭力不強又是非國民經(jīng)濟命脈行業(yè)中管理不善、虧損或潛虧的企業(yè)出讓產(chǎn)權(quán)。出讓的對象(購買者)不要作限制，只要對國有資產(chǎn)作出客觀公正的評估，出讓部分或全部產(chǎn)權(quán)，收回價值，從而也就實現(xiàn)了從不重要行業(yè)退出，有所不為，以便補充到重要的行業(yè)而有所為。我國的產(chǎn)權(quán)交易起步于20世紀(jì)80年代，近年來得到較快的發(fā)展。但目前仍存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系未理順、交易規(guī)則不健全等問題。在產(chǎn)權(quán)交易的同時又附有安置職工等附加條件，這必然影響產(chǎn)權(quán)交易。

　　(2)資產(chǎn)重組和兼并。這種方式的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動主要是由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等出資方具體實施。有的實施跨行業(yè)和跨地區(qū)的重組和兼并。重組和兼并的結(jié)果是兼并方企業(yè)實現(xiàn)了擴張，被兼并方產(chǎn)權(quán)變更，若兼并方是非國企，國有資產(chǎn)的性質(zhì)就發(fā)生了變化，從而實現(xiàn)了從所有制和行業(yè)上的退出。

　　(3)企業(yè)職工購買國有資產(chǎn)，使之具有股份合作制性質(zhì)的企業(yè)。這種方式的產(chǎn)權(quán)流動是產(chǎn)權(quán)從外部人真正轉(zhuǎn)移到內(nèi)部人手中。購買方之間是資本合作與勞動合作的統(tǒng)一，在國企非國有化過程中避免了職工安置問題，不失為一種好的方式。但目前我國職工的“購買力”很低，這種方法很難推廣。

（4）資產(chǎn)置換、引入外資。前者是對國有資產(chǎn)的優(yōu)勝劣汰，有利于國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。后者是“引狼入室”，將那些不重要行業(yè)的一些企業(yè)轉(zhuǎn)讓給外資，利用外資對其改造，盤活企業(yè)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。以合作、合資方式退出某些行業(yè)，或僅參股而不起主導(dǎo)作用。

　　(5)對上市公司的國有資產(chǎn)通過上市流通進(jìn)行“減持”。當(dāng)前有不少優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)因國有股不能流通而長期沉淀在證券市場的“儲水池”里。占股票總額2／3的國有股、法人股不能流通，已成為我國證券市場的最大難題。曾經(jīng)嘗試性地推出“國有股減持”方案，但由于國有股占比重太大，人們擔(dān)心一旦打開 “儲水池”閘門有沖垮股市的可能。所以一直實行不了。這也說明我國必須引入外資，特別是開放資本市場是何等的必要。國有股不減持不行，減持又怕打擊股市，這種兩難的境況不能再持續(xù)下去了。長痛不如短痛，否則會更加積重難返。當(dāng)然，國有股減持是一個涉及方方面面利益的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，慎重操作。

　　總之，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流動的方式很多，要根據(jù)各行業(yè)、企業(yè)的不同類型、特點采取不同的流動方式，使國有資產(chǎn)在流動中保值、增值，在流動中找到最好的“歸宿”和位置，實現(xiàn)資產(chǎn)客體和主體的最佳配置，最終實現(xiàn)國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整的目標(biāo)。為此又必須加強和深化國有資產(chǎn)管理體制的改革，確保這一改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　三、我國國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀及問題

　　根據(jù)我國國情，對國有資產(chǎn)實行三層次分級管理的體制和運營模式，即國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有企業(yè)。第一層次的國資委是國有資產(chǎn)的所有者主體，是在其所屬政府領(lǐng)導(dǎo)下專司國有資產(chǎn)職能的決策和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。通過組建以國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算為核心的約束體制，對被授權(quán)的國有資產(chǎn)運營和管理主體行使監(jiān)督的權(quán)利。第二層次的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，是國資委授權(quán)的具有企業(yè)性質(zhì)的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，代表國家對部分國有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)受益重大決策。這一層次主要是解決國有資產(chǎn)所有者“人格化”的問題。第三層次的國有全資和國有控股企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營主體，享有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，對國有資產(chǎn)管理者(第二層次)負(fù)責(zé)，實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化目標(biāo)和承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。三個層次產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系是：

　　第一層和第二層是國有資產(chǎn)授權(quán)者(也是所有者)與經(jīng)營者的第一層委托代理關(guān)系。委托人要求代理人以其特殊法律地位享有國有資產(chǎn)的管理權(quán)及產(chǎn)權(quán)資本經(jīng)營權(quán)，對委托人的財產(chǎn)承擔(dān)保值增值的責(zé)任。目前這種委托代理關(guān)系還存在一些問題，如怎樣界定所有者與管理者的關(guān)系，使國有資產(chǎn)經(jīng)營公司真正成為國有資產(chǎn)出資者的“人格化”代表，擁有相對應(yīng)的責(zé)權(quán)利義等產(chǎn)權(quán)。解決的辦法應(yīng)該是，政府作為第一層委托人在授權(quán)過程中要以法律為保障，貫徹和確保責(zé)權(quán)利義相統(tǒng)一的原則，對授權(quán)的責(zé)權(quán)利義重新界定，并交給其所授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。政府和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間在形成具有法律效率的委托代理關(guān)系之后，必須嚴(yán)格遵守契約，不得干預(yù)國有資產(chǎn)的運作，真正做到政資分開、政企分開，使契約成為行政性委托轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托的基礎(chǔ)，使一、二層次關(guān)系經(jīng)濟化而非行政化，保證國有資產(chǎn)經(jīng)營公司成為國有資產(chǎn)的“人格化”代表。

　　第二層國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和第三層生產(chǎn)經(jīng)營者主體之間的關(guān)系是股份公司國有股東與企業(yè)法人的產(chǎn)權(quán)約束關(guān)系。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為出資者對企業(yè)行使股東權(quán)利，企業(yè)享有法人財產(chǎn)權(quán)利。前者對后者是產(chǎn)權(quán)約束關(guān)系，表現(xiàn)在控制權(quán)和剩余索取權(quán)上。后者對前者的資產(chǎn)有委托經(jīng)營權(quán)和實現(xiàn)利潤最大化并承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任。按照公司法，兩者均對企業(yè)財產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任。這種權(quán)利約束關(guān)系在具體實踐中也有不完善之處：一是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司尚未成為“人格化”的控制者，形同產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)，對其所控制的企業(yè)缺乏有效的產(chǎn)權(quán)約束。因此，兩者之間的委托代理關(guān)系無法真正實現(xiàn)。二是由于國有產(chǎn)權(quán)在企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中占量的絕對優(yōu)勢，所以很難做到政企分開，政府從行政上干預(yù)企業(yè)是不可避免的，結(jié)果使企業(yè)法人的自主權(quán)被削弱。要解決這一問題必須減持國有股，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過一定的法律程序的董事、監(jiān)事、財務(wù)總監(jiān)等身份向其所控制的企業(yè)派駐產(chǎn)權(quán)代表。國有產(chǎn)權(quán)代表按照出資者的意圖在企業(yè)中行使相關(guān)權(quán)利，維護出資者的利益。

　　上述國有資產(chǎn)管理體制雖存在許多不完善之處，但畢竟國有資產(chǎn)有了“主人”，并在不斷地健全和完善，為國有資產(chǎn)的流動創(chuàng)造了體制基礎(chǔ)，也為國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整創(chuàng)造了操作主體。

　　四、加快國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整

　　國有資產(chǎn)的可流動性為國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整創(chuàng)造了條件，國有資產(chǎn)管理體制的建立為國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整提供了體制保證和約束機制。市場經(jīng)濟的發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)要求我們必須加快國有經(jīng)濟調(diào)整。

　　首先，按照十五屆四中全會的決定，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整要堅持有所為有所不為的方針，實行該進(jìn)的進(jìn)，該退的退。進(jìn)與退要堅持以發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，搞好整個國有經(jīng)濟為原則，通過資產(chǎn)流動退出非國民經(jīng)濟命脈行業(yè)，進(jìn)入國民經(jīng)濟命脈行業(yè)，以便集中力量更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。根據(jù)我國目前情況，國有經(jīng)濟應(yīng)加強進(jìn)入關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這樣才能形成國有經(jīng)濟的控制力、影響力和帶動力，從而堅持我國的社會主義性質(zhì)，同時也對國有經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化起帶動作用。

　　其次，加大國有經(jīng)濟布局調(diào)整的力度。通過新的國有資產(chǎn)管理體制和規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易制度，加快國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略進(jìn)退步伐，使國有經(jīng)濟盡快從不該進(jìn)的行業(yè)撤出，集中人財物，進(jìn)入國民經(jīng)濟的重要行業(yè)。目前我國有約50%的國有企業(yè)長期虧損，要分清輕重主次，進(jìn)行進(jìn)退調(diào)整。撤出時防止國有資產(chǎn)流失并做到依法有序。進(jìn)入要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，實行產(chǎn)權(quán)重組以其控制力形成經(jīng)濟優(yōu)勢。國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略調(diào)整，實質(zhì)是國有資產(chǎn)在價值形態(tài)上向國民經(jīng)濟命脈領(lǐng)域、重要行業(yè)的集中和流動，按照國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整中的進(jìn)與退涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題，若產(chǎn)權(quán)不清會防礙流動和調(diào)整，也會在流動中流失，所以迫切需要明晰國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，解決國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理問題，做到政資分開、政企分開。政府要加強國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，而不是直接管資產(chǎn)經(jīng)營，必須組建并完善國資委，把行使國有產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)具體落到實處。同時還要政企分開，建立健全國有資產(chǎn)管理和運營體系，實現(xiàn)政府所有權(quán)管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分開，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我決策的市場競爭主體。

　　最后，國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)分開，國有資本投資于股份制企業(yè)，使生產(chǎn)企業(yè)成為投資主體多元化的股份公司，使國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)真正分開，最終實現(xiàn)政企分開。國有資產(chǎn)管理部門從整體上管理國有資產(chǎn)，搞好國有資產(chǎn)流動，加強國有資產(chǎn)管理體制的改革與國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整是并行不悖的。我們必須在國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整中強化產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，抓緊建立完善的國有資產(chǎn)管理體制和運營體系，有效推動國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整。