廣東省地方立法調(diào)研報(bào)告

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　　廣東省地方立法調(diào)研報(bào)告-----兩省立法的基本情況

　　我國(guó)憲法和有關(guān)法律對(duì)地方立法權(quán)有明確的規(guī)定。1979年7月，全國(guó)人大通過(guò)的地方組織法賦予省級(jí)人大及其會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力;1982年12月修改地方組織法，賦予較大市的人大會(huì)擬定地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省級(jí)人大會(huì)審議制定的權(quán)力; 1986年12月再次修改地方組織法，賦予較大市的人大及其會(huì)以制定地方性法規(guī)的權(quán)力;1981年起，全國(guó)人大及其會(huì)又相繼授權(quán)廣東、福建兩省制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，授權(quán)海南省、深圳市、廈門(mén)市、汕頭市和珠海市以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。2000年通過(guò)的立法法，對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)范，同時(shí)還賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市以較大市立法權(quán)。30多年來(lái)，兩省人大及其會(huì)認(rèn)真行使憲法和法律賦予的立法權(quán)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況和實(shí)際需要，通過(guò)地方立法，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了法制保障。

　　1.廣東省行使立法權(quán)的情況

　　自1979年12月至2008年9月，廣東省人大及其會(huì)先后制定和批準(zhǔn)了地方性法規(guī)(含自治條例和單行條例，下同)和有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定、決議共538項(xiàng)。

　　——制定和批準(zhǔn)的地方性法規(guī)489項(xiàng)，現(xiàn)行有效的412項(xiàng)。其中，制定本省的地方性法規(guī)281項(xiàng)，現(xiàn)行有效的221項(xiàng);批準(zhǔn)較大市的地方性法規(guī)196項(xiàng)，現(xiàn)行有效的182項(xiàng);批準(zhǔn)自治條例和單行條例12項(xiàng)，現(xiàn)行有效的9項(xiàng)。

　　——制定和批準(zhǔn)的有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定、決議49項(xiàng)，現(xiàn)行有效的34項(xiàng)。其中，制定本省的有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定、決議32項(xiàng)，現(xiàn)行有效的17項(xiàng);批準(zhǔn)廣州市有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定、決議14項(xiàng)，現(xiàn)行有效的14項(xiàng);批準(zhǔn)自治縣的有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定、決議3項(xiàng)，現(xiàn)行有效的3項(xiàng)。

　　深圳市同時(shí)享有較大市立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。自1992年7月至2008年9月，深圳市人大及其會(huì)共通過(guò)法規(guī)及有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定313項(xiàng)，其中，制定法規(guī)181項(xiàng)，包括較大市法規(guī)34項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)147項(xiàng)。

　　2.海南省行使立法權(quán)情況

　　海南省同時(shí)享有省級(jí)立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。自1988年4月至2008年9月底，海南省人大及其會(huì)先后制定和批準(zhǔn)了地方性法規(guī)和法規(guī)性決定314件，現(xiàn)行有效的187件;其中，批準(zhǔn)較大市的地方性法規(guī)40件，現(xiàn)行有效的29件;制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)24件，現(xiàn)行有效的22件。

　　廣東省地方立法調(diào)研報(bào)告-----兩省在立法工作中的主要做法和探索

　　多年來(lái)，兩省立法工作在不斷探索中前進(jìn)，經(jīng)歷起步和快速發(fā)展階段后，近年來(lái)已進(jìn)入提高階段，從注重立法數(shù)量和速度開(kāi)始向注重立法質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變。

　　1. 制定和完善地方立法規(guī)范

　　2000年立法法頒布實(shí)施后，廣東和海南分別制定了自己的“小立法法”。2001年通過(guò)的廣東省地方立法條例，對(duì)立法計(jì)劃和法規(guī)起草，省人大及其會(huì)各自的立法權(quán)限和程序，較大的市的地方性法規(guī)、民族自治縣自治條例和單行條例批準(zhǔn)程序，法規(guī)解釋、適用和備案等方面作了規(guī)范。2006年1月，又對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，對(duì)立法計(jì)劃的編制、法規(guī)草案的起草、征求意見(jiàn)、發(fā)揮人大代表作用等重大問(wèn)題作了進(jìn)一步規(guī)定。為了加強(qiáng)與省政府、各較大的市立法工作的協(xié)調(diào)，提高立法質(zhì)量和效率，廣東省人大會(huì)于2003年5月、2004年1月還分別制定了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)工作的意見(jiàn)、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與較大的市地方立法協(xié)調(diào)工作的意見(jiàn)。2001年通過(guò)的海南省制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例，對(duì)立法權(quán)限、立法程序、較大的市的地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的批準(zhǔn)程序，以及法規(guī)解釋等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。一些較大的市也制定了自己的立法規(guī)范，如廣州市地方性法規(guī)制定辦法、深圳市制定法規(guī)條例等。

　　2. 公開(kāi)征集立法項(xiàng)目

　　廣東省人大從2003年開(kāi)始向省人大代表、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、各地級(jí)以上市人大法制委員會(huì)書(shū)面征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿，并在南方日?qǐng)?bào)等報(bào)紙上，面向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿。此后，省人大會(huì)每年都通過(guò)報(bào)紙、廣東人大信息網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿。2003年，海南省人大在編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，通過(guò)新聞媒體公開(kāi)向社會(huì)廣泛征集立法項(xiàng)目。2006年又向社會(huì)公開(kāi)征集海南省2007年立法項(xiàng)目，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民個(gè)人，均可對(duì)需要地方立法予以規(guī)范的事項(xiàng)提出立法建議、意見(jiàn)、法規(guī)草案建議稿等，如被列入立法計(jì)劃或采用，將給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，并吸收建議人參與地方立法活動(dòng)。

　　3. 豐富法案起草方式

　　廣東省積極探索委托起草和聯(lián)合起草法規(guī)案。1993年，省人大會(huì)委托廣東省法學(xué)會(huì)起草廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例草案，法學(xué)會(huì)組織了中山大學(xué)、廣東省社會(huì)科學(xué)院的法學(xué)專(zhuān)家進(jìn)行起草。廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例則是由省人大內(nèi)司委、省人大法委、省政府法制辦、省民政廳、省經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合起草的，廣東省未成年人保護(hù)條例是由團(tuán)、省人大法委、省人大內(nèi)司委和中山大學(xué)、省社科院的專(zhuān)家學(xué)者聯(lián)合起草的。深圳托法制研究所草擬了格式合同條例，深圳市國(guó)有獨(dú)資公司條例和商事條例則是由會(huì)法工委與中國(guó)社科院法學(xué)研究所合作草擬的，這些實(shí)踐，為克服部門(mén)立法的弊端，掌握立法工作的主導(dǎo)權(quán)進(jìn)行了積極嘗試。

　　4. 實(shí)行草案注釋制度

　　廣東省2006年制定了廣東省法規(guī)草案指引若干規(guī)定(試行)，要求起草部門(mén)在起草法規(guī)時(shí)，對(duì)法規(guī)中涉及的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施、收費(fèi)等涉及人民群眾切身利益的問(wèn)題要重點(diǎn)說(shuō)明，講清理由，并列出上位法的依據(jù)，嚴(yán)格對(duì)起草單位的工作要求，增強(qiáng)法規(guī)起草的透明度，使會(huì)組成人員更直觀地了解法規(guī)草案的核心內(nèi)容和所要解決的主要問(wèn)題。廣州從2001年開(kāi)始，政府起草的法規(guī)草案，在報(bào)送人大時(shí)必須提供注釋稿，注釋稿須說(shuō)明該法條的依據(jù)，包括上位法依據(jù)、征集的意見(jiàn)等內(nèi)容;人大會(huì)修改后的，也要加注釋;送省人大審批稿，要附上全面的注釋稿。深圳市規(guī)定，提案人在提出法規(guī)案(包括修正、修訂案)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交法規(guī)草案的注釋稿及相關(guān)資料作為立法背景資料。注釋稿應(yīng)當(dāng)采取文字說(shuō)明和條文注釋相結(jié)合的方式，從立法目的、依據(jù)、主要內(nèi)容、與上位法關(guān)系等方面對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行注釋。相關(guān)資料包括但不限于直接上位法文本、相關(guān)上位法條款、相關(guān)同位法條款、調(diào)研論證報(bào)告、征求意見(jiàn)書(shū)面材料。

　　5. 建立健全專(zhuān)家參與機(jī)制

　　廣東省從2000年開(kāi)始在立法過(guò)程中聘用“立法顧問(wèn)”，立法顧問(wèn)以法學(xué)專(zhuān)家為主，每五年一換，參與立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃擬定，參與法規(guī)草案的起草、調(diào)研、論證和修改等。近年來(lái)還吸收各領(lǐng)域?qū)＜医?ldquo;立法咨詢專(zhuān)家?guī)?rdquo;，也邀請(qǐng)這些專(zhuān)家參加立法過(guò)程中的論證，目前人數(shù)為400多人。海南則積極探索發(fā)揮大專(zhuān)院校、科研機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者在立法中的作用，在審查修改海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例草案時(shí)，委托海南大學(xué)、中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院等單位的專(zhuān)家學(xué)者，對(duì)草案進(jìn)行研究修改。?？谑凶?003年以來(lái)，連續(xù)兩屆聘請(qǐng)7-9位專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)任立法咨詢委員，每件法規(guī)案的審議過(guò)程中都征求他們的意見(jiàn)。

　　6. 公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)

　　廣東省先后就燃?xì)夤芾項(xiàng)l例、商品房預(yù)售管理?xiàng)l例、物業(yè)管理?xiàng)l例等一大批法規(guī)草案在報(bào)紙上或網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)征求意見(jiàn)。近年來(lái)，廣州市在公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)常態(tài)化的同時(shí)，還就一些與人民群眾利益密切相關(guān)的法規(guī)公布草案注釋稿，以便公眾知曉、理解法條的主要內(nèi)容、立法意圖和立法依據(jù)，為公眾提出意見(jiàn)和建議提供便利。部分法規(guī)草案還通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站進(jìn)行民意調(diào)查，如城市管理?xiàng)l例和養(yǎng)犬條例。海南省將道路交通安全違法行為處罰規(guī)定草案和海南省實(shí)施中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法若干規(guī)定草案等與群眾切身利益密切相關(guān)的法規(guī)草案全文向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，舉行聽(tīng)證會(huì)，組織省內(nèi)主要媒體報(bào)道討論情況。最近，又就海南省城鎮(zhèn)園林綠化條例草案和海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例修正草案等公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　7. 探索實(shí)行聽(tīng)證制度

　　1999年9月，廣東省人大會(huì)就廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例修訂草案，首次公開(kāi)舉行立法聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。2003年7月，廣東省人大會(huì)就廣東省愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作條例草案中“該不該立法不吃野味”、“該不該限制寵物活動(dòng)場(chǎng)所”又舉行了一次立法聽(tīng)證會(huì)，中央電視臺(tái)還進(jìn)行了直播。廣州市在生豬屠宰和城市房屋拆遷立法中，召開(kāi)了兩次聽(tīng)證會(huì)，并進(jìn)行過(guò)一次監(jiān)督聽(tīng)證的探索。廣州市在聽(tīng)證制度中引入了辯論機(jī)制，參加者可以就焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行辯論，也可以選擇草案的其他問(wèn)題發(fā)問(wèn)。

　　8. 適時(shí)開(kāi)展法規(guī)清理

　　在立法法、行政處罰法、行政許可法出臺(tái)后，廣東、海南兩省都分別對(duì)本省的地方性法規(guī)進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)清理。廣州市本屆人大以來(lái)，十分重視法規(guī)清理工作，一半以上的立法項(xiàng)目是對(duì)地方性法規(guī)的修改，法制委員會(huì)還制定出臺(tái)了清理廣州市地方性法規(guī)的工作方案，擬對(duì)現(xiàn)行有效的71件法規(guī)進(jìn)行全面清理。今年10月，深圳市制定出臺(tái)了深圳市市、區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查條例，規(guī)定新頒布的法律、行政法規(guī)或者廣東省地方性法規(guī)對(duì)本市適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、較大市法規(guī)有重大影響的，實(shí)施部門(mén)、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自法律、法規(guī)頒布之日起三個(gè)月內(nèi)向市人大會(huì)提出報(bào)告，說(shuō)明適用法律、法規(guī)變化情況以及完善本市相關(guān)立法的建議。有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)研究實(shí)施部門(mén)、機(jī)構(gòu)提交的報(bào)告，提出處理意見(jiàn)并向主任會(huì)議報(bào)告。需要組織執(zhí)法檢查或者制定、修改、廢止有關(guān)法規(guī)的，可以提出列入年度執(zhí)法檢查計(jì)劃或者立法計(jì)劃的建議。

　　9. 積極探索立法后評(píng)估

　　2006年6月，廣州市人大對(duì)當(dāng)?shù)氐纳i屠宰條例進(jìn)行了立法后評(píng)估，2007年，又對(duì)公共汽車(chē)電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例進(jìn)行了檢查評(píng)估，以檢驗(yàn)條例出臺(tái)之后的實(shí)施情況。海南省本屆人大會(huì)組織部分會(huì)委員、法制委委員、省人大代表、專(zhuān)家學(xué)者和省直有關(guān)部門(mén)以及市縣人大會(huì)對(duì) 海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定和海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)輛燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例進(jìn)行了立法跟蹤評(píng)估，了解社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)實(shí)施情況和效果的評(píng)價(jià)，為修改完善法規(guī)提供實(shí)踐依據(jù)。

　　廣東省地方立法調(diào)研報(bào)告------地方立法面臨的主要問(wèn)題

　　調(diào)研中，地方人大的同志反映，地方立法在不同程度上存在著行政主導(dǎo)、體例抄襲上位法等問(wèn)題，應(yīng)加以研究解決。

　　1. 立法中的行政主導(dǎo)現(xiàn)象比較普遍

　　由于立法資源多集中于政府，絕大部分的法規(guī)草案由政府部門(mén)起草，一些政府部門(mén)對(duì)于立法項(xiàng)目有利則爭(zhēng)，無(wú)利則推，不利則阻，他利則拖，分利則頂，提出的法規(guī)草案部門(mén)利益色彩濃厚。這往往導(dǎo)致立法需求與立法實(shí)踐出現(xiàn)脫節(jié)，部門(mén)間職能不銜接，部門(mén)權(quán)力與公民權(quán)利不夠平衡，影響到地方立法的質(zhì)量。

　　2. 立法體例上抄襲國(guó)家法的問(wèn)題比較突出

　　地方立法在體例和內(nèi)容上重復(fù)國(guó)家法、上位法的情況普遍存在，小法抄大法，形成“三世同堂”、“四世同堂”，缺乏地方特色。但是如果不重復(fù)上位法的相關(guān)內(nèi)容，往往又擔(dān)心法規(guī)文本過(guò)于單薄。能否有幾條立幾條?對(duì)此，一些地方如深圳市規(guī)定，表述基本相同或表述不同、但含義基本一致的情況下，法規(guī)不應(yīng)當(dāng)重復(fù)上位法規(guī)定。海南省也提出，立法應(yīng)注重解決實(shí)際問(wèn)題，不片面追求體例完整，地方性法規(guī)可以只有十幾條或二十幾條的內(nèi)容。

　　3. 科學(xué)立法、民主立法尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)

　　法規(guī)的起草制度還需進(jìn)一步探索。實(shí)踐中,委托高校和研究機(jī)構(gòu)起草的方式并不十分理想，最終通過(guò)的文本中，草案能夠保留下來(lái)的僅為20-30%，今后可能更多地探索與專(zhuān)家學(xué)者合作的方式起草法案。民主立法的手段還不是很多。對(duì)于公開(kāi)征求意見(jiàn)，公眾的參與熱情不高;一些地方組織過(guò)立法聽(tīng)證會(huì)，但大多沒(méi)有制定關(guān)于聽(tīng)證會(huì)的程序性規(guī)范，基本上是一次一規(guī)則，對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋還沒(méi)有制度化。

　　4. 法規(guī)清理工作遇到一些阻力

　　對(duì)法規(guī)清理，多數(shù)地方?jīng)]有機(jī)制性的規(guī)定。一些地方同志指出，一方面是由于立法是政績(jī)，而修改和廢止則不是，法規(guī)清理的積極性遠(yuǎn)不如立法的積極性高;另一方面，法規(guī)的修改和廢止涉及到對(duì)部門(mén)利益的調(diào)整或者廢除，存在著現(xiàn)實(shí)的阻力，加之立法機(jī)關(guān)人員和資源上的不足，因此，地方法規(guī)清理工作的推進(jìn)難度較大。

　　5. 如何發(fā)揮地方立法的積極性問(wèn)題值得討論

　　地方立法的主要功能是對(duì)法律、行政法規(guī)的細(xì)化補(bǔ)充、拾遺補(bǔ)缺。一方面，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善，客觀上地方立法的空間會(huì)越來(lái)越小。另一方面，中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距很大，各地情況存在較大差異，解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題，如養(yǎng)犬、燃放鞭炮等，需要一定的手段，但有的上位法規(guī)定得過(guò)死，沒(méi)有給地方立法留下足夠空間，地方立法要么“突破”法律規(guī)定，要么難以作為。如何在法制統(tǒng)一的前提下，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方立法的積極性，是個(gè)必須重視的問(wèn)題。