地方立法存在的問題

　　地方立法包括地方權(quán)力機關(guān)的立法和地方行政機關(guān)的立法。以下是學習啦小編為你整理的地方立法存在的問題，希望大家喜歡!

　　地方立法存在的問題

　　憲法和法律雖然對地方立法基本問題做了規(guī)定，但從立法現(xiàn)狀來看，地方立法實行的狀況并不盡如人意，地方立法尚存在許多問題。

　　(一)地方立法缺乏必要性

　　并非所有的事務(wù)都需要地方立法，地方立法是有其必要性的。筆者認為，地方立法的必要性包括地方性和具體性。

　　1.地方立法缺乏地方性。

　　我國地域遼闊、人口眾多，是個多民族國家。不同的民族文化、民族習慣需要不同于全國統(tǒng)一實施的法律制度;不同的地理、氣候要求適用不同的法律制度處理這些特殊事務(wù);特定地區(qū)的特定政治、經(jīng)濟文化制度要求地方立法機關(guān)享有自主性立法解決地方特定政治、經(jīng)濟文化問題。面對中國各地的具體情況，在中央立法完成之后，各地還應(yīng)該根據(jù)地方的實際情況制定富有地方特色的地方立法，確保中央立法在地方得以實現(xiàn)。因此，地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法。

　　關(guān)于地方立法的地方性，有學者已經(jīng)進行了闡述：地方立法能充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等狀況，適合本地實際。在突出地方立法針對性的同時，應(yīng)將執(zhí)行性、創(chuàng)新性和自主性同解決本地實際問題結(jié)合起來[1]。就執(zhí)行性地方立法而言，地方性指的是把中央立法和地方特定條件結(jié)合起來予以立法;就創(chuàng)新性地方立法而言，地方性指的是該地方存在適應(yīng)地方創(chuàng)新立法的條件;就自主性地方立法而言，地方性指的是解決地方性特殊問題。因此，地方性是地方立法的前提條件。

　　遺憾的是，我國的地方立法缺乏地方立法的靈魂性條件，一些不具有地方特殊性的地方也紛紛進行地方立法，為立法而立法的現(xiàn)象比較嚴重。例如：就行政首長出庭制度而言，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發(fā)[2004]10號)。為了落實該文件精神，湖北省政府2006年出臺了《關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》[鄂政發(fā)[2006]38號]。隨后，湖北省公安廳于2007年作出《關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》，湖北省勞動保障廳于2007年頒布實施了《湖北省勞動保障廳行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作綜合試點實施方案》，武漢市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定了《關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》和《關(guān)于明確行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作職責的通知》等文件;鄂州市人民政府下發(fā)了《關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》和《鄂州市行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴暫行辦法》;黃岡市人民政府作出了《黃岡市人民政府關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》(黃政發(fā)[2007]12號)、咸寧市人民政府于2007年1月頒布了《咸寧市人民政府關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》(咸政發(fā)[2007]3號)、鐘祥市人民政府于2007年4月頒布了《鐘祥市人民政府關(guān)于加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》;荊門市掇刀區(qū)政府制定《行政機關(guān)行政訴訟應(yīng)訴工作暫行辦法》、竹山縣政府發(fā)布了《縣政府關(guān)于印發(fā)行政機關(guān)首長行政訴訟出庭應(yīng)訴規(guī)定的通知》等，這些地方性規(guī)章、決定都對行政首長出庭應(yīng)訴作出了制度性安排。從國務(wù)院到縣級政府，甚至區(qū)政府都做出相同或相近的規(guī)定。事實上，湖北省在行政復(fù)議和行政訴訟方面沒有什么特殊的情況，只要各級行政機關(guān)按照國務(wù)院的規(guī)定予以執(zhí)行就行了。這種缺乏地方性盲目立法的地方立法實在是沒有必要。

　　2.地方立法缺乏具體性。

　　地方性立法缺乏具體性主要表現(xiàn)在執(zhí)行性地方立法。由于中央立法的普遍性和概括性，因此地方立法應(yīng)當將這種普遍性和概括性具體化，使地方立法具有可操作性。但是，我國地方立法卻缺乏這種特性。這種具體性的缺乏主要表現(xiàn)在地方立法對上位法的重復(fù)方面。例如：廣東作為“僑鄉(xiāng)”，其地方性法規(guī)、規(guī)章在保護僑民利益方面應(yīng)該非常完善、具體，為此筆者專門對《廣東省歸僑僑眷權(quán)益保護實施辦法》(以下簡稱《廣東實施辦法》)與國務(wù)院頒布的《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)進行了比較。非常遺憾的是，《廣東實施辦法》缺乏具體性?！稄V東實施辦法》第六條第二款規(guī)定：“歸僑、僑眷依法組織的社會團體開展合法的社會活動，受法律保護，各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)給予支持。歸僑、僑眷依法成立的社會團體擁有的合法財產(chǎn)受法律保護，任何單位或個人不得侵占或損毀。”該款與《實施辦法》第五條第三款基本相同?！稄V東實施辦法》第十條規(guī)定：歸僑、僑眷私有房屋的所有權(quán)受法律保護。歸僑、僑眷業(yè)權(quán)人享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，任何單位或個人不得侵犯。該條與《實施辦法》第十一條基本上沒有區(qū)別。作為經(jīng)濟比較發(fā)達的浙江省，對勞動保障監(jiān)察制度的保護應(yīng)該非常到位。為此筆者又專門比較了《浙江省勞動保障監(jiān)察條例》(2005)與國務(wù)院《勞動保障監(jiān)察條例》(2004)，情況也不容樂觀?！墩憬趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》第十三條第三款規(guī)定：“勞動保障行政部門之間對管轄有爭議的，應(yīng)當報請共同的上一級勞動保障行政部門指定管轄。”這一規(guī)定與國務(wù)院《勞動保障監(jiān)察條例》第十三條第二款的規(guī)定是相同的。

　　這些情況并非個案，“據(jù)從事立法工作的人估測，地方立法重復(fù)中央立法者，約占地方立法的70%—90%”[2]。地方立法在于通過具體性落實上位法，應(yīng)在便于操作上下功夫。地方立法的重復(fù)立法使地方立法喪失了，從而使地方立法完全沒有必要。

　　(二)地方立法越權(quán)嚴重

　　中央和地方立法的權(quán)限憲法和法律已經(jīng)規(guī)定得很清楚。但是地方立法機關(guān)僭越中央立法機關(guān)的立法權(quán)不乏其例。1984年9月29日通過的《福建省普及初等義務(wù)教育暫行條例》第五條規(guī)定：“阻撓女學齡兒童入學的父母(撫養(yǎng)人)，情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處。”2000年12月，北京市第十一屆人大會通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第二十五條規(guī)定：“風險投資機構(gòu)可以采取有限合伙的形式。”地方性法規(guī)、規(guī)章直接對犯罪和刑罰、民事基本制度予以規(guī)定，顯然立法超越了地方立法權(quán)限，僭越了全國人大及其常務(wù)委員會的立法權(quán)。

　　(三)地方立法沖突廣泛

　　法制統(tǒng)一是社會主義法制觀的核心。實現(xiàn)法制統(tǒng)一，地方國家立法機關(guān)要嚴格執(zhí)行立法法的規(guī)定。按照立法法的規(guī)定，地方性規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和上級行政規(guī)章相抵觸。但是由于主客觀方面的原因，地方立法沖突的現(xiàn)象比較普遍，諸如地方立法與國家法律相沖突，地方立法與地方立法相沖突，地方性法規(guī)、規(guī)章與法的精神相悖不乏其例。

　　1.地方性法規(guī)與法律沖突。

　　盡管立法法明確規(guī)定地方性規(guī)章不得與法律相抵觸，但是地方性規(guī)章違反法律的現(xiàn)象并不新鮮?！斗N子法》第三十二條第二款規(guī)定：任何單位和個人不得非法干預(yù)種子經(jīng)營者的自主經(jīng)營權(quán)。按照該條規(guī)定，種子的收購和銷售可以按照市場價?！逗幽鲜∞r(nóng)作物種子管理條例》(已廢止)第三十六條規(guī)定：“種子的收購和銷售，必須嚴格執(zhí)行省統(tǒng)一價格政策，不得任意提價，省沒有規(guī)定統(tǒng)一價格的種子，由市(地)、縣級農(nóng)業(yè)行政部門和物價部門共同商定。”即關(guān)于種子經(jīng)營價格應(yīng)執(zhí)行政府定價。河南省洛陽市中級人民法院審理案件時認為《種子條例》作為法律位階較低的地方性法規(guī)與上位法——《種子法》的規(guī)定相沖突，根據(jù)立法法第六十二條規(guī)定的精神，作出了適用上位法——《種子法》的判決，從而引起了轟動一時的“洛陽種子案”。地方性法規(guī)與法律沖突不乏其例，此處不再一一列舉。

　　2.地方性規(guī)章與地方性法規(guī)沖突。

　　除了地方性法規(guī)與法律相沖突外，地方性行政規(guī)章與地方性法規(guī)相沖突的情況也屢見不鮮。例如山東省政府發(fā)布的《山東省海域使用管理規(guī)定》第十二條規(guī)定其屬于1000畝以上3000畝以下的海域使用項目，“須經(jīng)市(地)海洋行政主管部門提出審查意見，報市(地)人民政府(行署)審批”。而按青島市人大會《青島市海域使用管理條例》的規(guī)定，其應(yīng)屬于2000畝以下的其他海域使用項目，“應(yīng)當向當?shù)睾Ｓ蚴褂弥鞴懿块T提出申請，由同級人民政府審批，并報市海域使用行政主管部門備案”。即在青島地區(qū)1000畝以上2000畝以下的海域使用項目上，《規(guī)定》要求其審批須經(jīng)青島市海洋行政主管部門提出審查意見，報青島市政府批準。而《條例》要求其向縣或區(qū)海域使用主管部門提出申請，由縣或區(qū)人民政府審批，并報青島市海洋行政主管部門備案。省級政府的行政規(guī)章與地級市的地方性法規(guī)相互沖突。

　　3.地方性法規(guī)和部門規(guī)章之間的沖突。

　　2003年，廣州東悅居業(yè)主發(fā)現(xiàn)住宅維修資金賬戶是空的，于是向法院起訴，請求判令該物業(yè)開發(fā)商廣州東華實業(yè)股份有限公司繳納欠繳的專項維修資金190萬元。1998年《廣東省物業(yè)管理條例》第三十二條規(guī)定，物業(yè)管理維修基金，由物業(yè)建設(shè)單位按物業(yè)總投資的2%向業(yè)主委員會移交管理權(quán)的時候，一次性撥給業(yè)主委員會。根據(jù)廣東省《物業(yè)管理條例》，業(yè)主認為維修基金應(yīng)該由開發(fā)商來交。而被告廣州東華實業(yè)股份有限公司認為維修基金應(yīng)該由業(yè)主來交，其依據(jù)是建設(shè)部1999年實行的《住宅共同部位、共同設(shè)備維修基金管理辦法》。按照該辦法，商品房銷售的時候，購房者與購房單位應(yīng)該簽訂維修基金繳納的約定，按照購房款的2%—3%的比例向售房單位交納維修基金。廣東省的條例和建設(shè)部的管理辦法，兩個管理規(guī)定是明顯矛盾的。

　　4.多重復(fù)雜沖突。

　　2005年6月24日黑龍江省十屆人大會根據(jù)《母嬰保健法》(1995年)修訂的《黑龍江省母嬰保健條例》規(guī)定：“沒有婚前醫(yī)學檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記。”即該條例保留了《母嬰保健法》的婚前醫(yī)學檢查制度。但是2003年10月1日開始實行的國務(wù)院行政法規(guī)《婚姻登記條例》并未要求結(jié)婚登記的當事人必須提供醫(yī)學檢查證明，于是地方性法規(guī)與行政法規(guī)發(fā)生沖突，這樣《黑龍江省母嬰保健條例》因違反其上位法而無效。但是《黑龍江省母嬰保健條例》的立法依據(jù)是《母嬰保健法》，其做出這樣的規(guī)定又是合乎上位法的。但從現(xiàn)有的行為立法規(guī)范來講，無論執(zhí)法者還是守法者都面臨兩難的選擇。更為復(fù)雜的是，《婚姻登記管理條例》的立法依據(jù)是《婚姻法》，這說明婚姻法和母嬰保健法的規(guī)定發(fā)生沖突，立法出現(xiàn)多重、復(fù)雜的沖突。

　　(四)地方立法操作性差

　　落實法律、法規(guī)需要制定地方性法規(guī)、規(guī)章，這就要求地方立法具有針對性，以便于操作。“立法如果能夠考慮并抓住下述因素的一切聯(lián)系及其相互關(guān)系，就能達到完善地步。這些因素就是國家的地理位置，領(lǐng)土面積，土壤，氣候，居民的氣質(zhì)、天賦、性格和信仰。”[3]但是我國地方立法缺乏操作性情況比較嚴重。地方立法的可操作性差具體表現(xiàn)在地方立法條款本身表述的含義不清，部分規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、原則，這樣的條文一旦進入操作程序就變得模棱兩可。地方立法條款提倡性、號召性、宣示性條款較多，實質(zhì)性、具體化條款較少。所設(shè)置的制度違背了常理，無法操作，如不適當?shù)某傲⒎ǎ霈F(xiàn)實承受能力的立法，不符合一般法理的立法等。

　　地方立法存在的問題解決辦法

　　(一)端正立法目的、更新立法觀念

　　由于我國地方立法制度不完善，一些地方機關(guān)受利益的驅(qū)動，從本部門的利益出發(fā)，借助制定抽象行政行為來延伸、擴張其行政職權(quán)的現(xiàn)象相當嚴重，地方立法的負效應(yīng)日益暴露出來，還有一些地方立法機關(guān)立法的目的是完成地方立法任務(wù)。從理論上講，地方立法機關(guān)立法不在于通過地方立法搞地方保護主義，也不在于地方立法機關(guān)完成地方立法任務(wù)，而應(yīng)該按照法的價值的要求，通過立法保障人權(quán)、維護秩序、提高效率，確保公平公正。只有端正地方目的，才能解決地方立法存在的問題，制定出地方立法的“良法”。

　　(二)強化地方立法專業(yè)性

　　地方性法規(guī)、規(guī)章的清理、修改、廢止要求立法工作人員不僅要有立法為民的負責態(tài)度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術(shù)，有良好的法律素養(yǎng)。立法質(zhì)量說到底是立法者的素質(zhì)問題。立法是一門科學，很難指望沒有立法知識和技術(shù)的人員能制定出高質(zhì)量的法律。“議會立法程序中最重要的問題是如何確保決定者的素質(zhì)和如何提供充分的信息以資判斷。”[16]為此，地方立法機關(guān)應(yīng)該大力提高立法工作人員的素質(zhì)。

　　提高立法工作人員的素質(zhì)，最直接、最快的方式是引進人才。近幾年憲法學和行政法學的博士、碩士畢業(yè)生越來越多，

　　各地進行法制建設(shè)的專業(yè)人員越來越多，從不同的地方引進具有博士、碩士學位并具有豐富實踐經(jīng)驗的人員是最快的方法。其次，要組織地方立法的工作人員參加法律專業(yè)知識講座、堅持業(yè)務(wù)學習和研討，使立法工作人員及時更新法律知識，了解相關(guān)領(lǐng)域的前沿理論動態(tài)，提高立法水平。提高立法素質(zhì)還要鼓勵現(xiàn)職人員進修、學習，特別是鼓勵這些人員參加全國的博士研究生、碩士研究生入學考試，進入專業(yè)性的大學和研究機構(gòu)進行系統(tǒng)訓(xùn)練。通過學習深造這樣培養(yǎng)出來的人才既是業(yè)務(wù)專家，也是實踐專家。這種理論和實踐結(jié)合起來的立法工作者是立法機關(guān)不可多得的人才。

　　(三)明確地方立法依據(jù)

　　地方立法包括執(zhí)行性立法、創(chuàng)新性立法和自主性立法。不同類型的立法具有不同的良法要求。執(zhí)行性立法因為是執(zhí)行上位法，因而要求其必須明確其所執(zhí)行的法律，并且具有能體現(xiàn)地方特色、能促使上位法落實、與上位法保持一致、具有可操作性、立法簡明等特征。創(chuàng)新性立法是在國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，根據(jù)本地方的具體情況和實際需要而先行制定地方性法規(guī)，具有先行先試的特點。這就要求創(chuàng)新性具有憲法上的依據(jù)或政策上的依據(jù)。自主性地方立法是地方立法機關(guān)根據(jù)憲法、組織法和立法法就所轄范圍內(nèi)的地方性事務(wù)制定規(guī)范性文件的行為。所以地方自主性必須只能就憲法、組織法和立法法確定的地方性事務(wù)進行立法，并不得抵觸憲法和上位法的原則和精神，對地方事務(wù)有特別針對性，民族性、與同位階相關(guān)立法協(xié)調(diào)等。現(xiàn)實立法實踐中，對立法依據(jù)沒有做出明確的要求，于是為了實現(xiàn)地方利益可以進行沒有法律依據(jù)的地方立法，從而違背了設(shè)立地方立法權(quán)的初衷。

　　(四)強化立法監(jiān)督機關(guān)責任

　　隨著立法法頒布實施以后，享有立法監(jiān)督權(quán)不僅有全國人大會，還包括國務(wù)院、地方人大及其常務(wù)委員會、省級政府等。鑒于地方立法存在諸多問題，有必要強化立法機關(guān)的監(jiān)督責任，建立相應(yīng)的地方立法審查制度，有可能的話擴大行政訴訟受案范圍，建立抽象行政行為審查制度，通過多方立法審查制度啟動立法審查，確保地方立法“良法”的實現(xiàn)。

　　(五)建立地方立法“良法”標準

　　建立制定“良法”機制的方法很多，但確定地方性立法的良法標準是最直接的方法之一。

　　地方立法良法標準是指評價、檢測地方立法機關(guān)制定的地方性法規(guī)、規(guī)章是否是“良法”的基本準則。構(gòu)建地方性立法良法標準的目的是使地方性立法機關(guān)依據(jù)立法的“良法”標準評價、檢測立法成果，避免立法的隨意性和盲目性，制定出優(yōu)良的地方性法規(guī)、規(guī)章，使其立法工作有效地達到最佳效果。因此，構(gòu)建地方立法良法標準與提高地方立法質(zhì)量密切相連。

　　提高地方立法質(zhì)量包括提高地方立法機關(guān)的立法行為的質(zhì)量及其立法成果的質(zhì)量兩個方面的內(nèi)容。具體來講，提高地方立法質(zhì)量一是提高地方立法的特色性。地方立法必須與本民族、本地方的具體情況和實際需要相結(jié)合，不斷提高立法的自主性、科學性和適應(yīng)性，滿足本地方經(jīng)濟、政治、文化及地方事務(wù)不斷發(fā)展的需求。二是提高地方立法的現(xiàn)代化水平。提高地方立法的現(xiàn)代化水平包括不斷提高立法觀念、立法內(nèi)容和立法程序等方面的現(xiàn)代化程度。三是把地方立法質(zhì)量問題與國家整個法治建設(shè)的進程相聯(lián)系。地方立法受國家立法的指導(dǎo)、制約和保障，因而它不能脫離國家法治軌跡而孤立地進行，但它又是國家法治建設(shè)的重要組成部分，可以自主進行一系列的立法活動，可以以自己的立法成果為國家和地方的法治建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻。