bot項(xiàng)目融資案例分析
bot項(xiàng)目融資案例分析
隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推廣與深化，中國的海外工程承包業(yè)務(wù)品種已經(jīng)從單純的FIDIC紅皮書下的DBB、EPC(甚至EPC+Financing)模式發(fā)展到了EPC + Financing +Investment，BOT和PPP模式。這十幾年來，國家支持中國承包商“走出去”的成本比較高，基本是以國有金融資本提供融資為基礎(chǔ)的EPC + Financing模式。盡管這種模式極大地帶動(dòng)了工程承包規(guī)模和國內(nèi)制造業(yè)的出口，但承包商僅關(guān)注EPC項(xiàng)目完工交接，項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將由中國政府承擔(dān)。如何既能降低我國國有金融資本風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低東道國主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)，又保持中國海外工程承包持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，將中國承包商的利潤鏈延長(zhǎng)，是當(dāng)下需要思考和探討的課題。下賣弄學(xué)習(xí)啦小編為您做詳細(xì)了解。
bot項(xiàng)目融資案例分析
篇一
本文以海外工程承包如何升級(jí)為PPP模式為切入點(diǎn)，首先分析了主要參與者參與PPP模式的利益點(diǎn);其次從法律風(fēng)險(xiǎn)控制角度分析了如何減少PPP模式風(fēng)險(xiǎn);最后分析了我國出口信貸結(jié)合PPP模式的操作方式。
一、PPP的定義及現(xiàn)狀
(一)傳統(tǒng)定義
PPP(Private Public Partnership)一般指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。一般適用于需求較穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系較清楚的項(xiàng)目。
(二)PPP項(xiàng)目基本模型
狹義上的PPP項(xiàng)目是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。
以上兩張圖片是兩種國際上PPP模式，結(jié)構(gòu)相似，但有兩點(diǎn)區(qū)別：
1. PPP項(xiàng)目公司股東不同：在第一張圖片里，與外國投資者(我國承包商)共同設(shè)立項(xiàng)目公司(以下簡(jiǎn)稱SPV)的是東道國政府或政府指定的公司;由東道國政府授予特許權(quán)，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)比較普遍，也比較典型。但在第二張圖片里，與外國投資者(我國承包商)共同設(shè)立SPV的可能是政府公司，也可能是任何私營公司，也由東道國政府授予特許權(quán)。
2.政府補(bǔ)貼不同：在第一張圖片里，東道國政府對(duì)PPP項(xiàng)目沒有財(cái)政補(bǔ)貼。由于東道國政府或政府指定的公司為PPP項(xiàng)目股東之一，直接參與了PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購、調(diào)試、管理、維護(hù)與運(yùn)營，所以一般不再有更多的監(jiān)督和監(jiān)管。但在第二張圖片里，由于東道國政府或政府指定的公司不是SPV的股東，而且政府對(duì)SPV給予一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，不參與到PPP項(xiàng)目的事務(wù)，但會(huì)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，特別是對(duì)PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營后的財(cái)務(wù)監(jiān)督、價(jià)格監(jiān)督、甚至利潤監(jiān)督。
以上兩種PPP項(xiàng)目基本類型沒有優(yōu)劣之分，只是東道國政府需按照本國實(shí)際情況確定何種模型比較符合自身需要。
(三)PPP與BOT的區(qū)別
盡管PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目都從政府獲得特許權(quán)，但從實(shí)踐和法律角度看PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目還是存在較大差異。
首先，從項(xiàng)目運(yùn)營的目的和導(dǎo)向看，PPP定位于“公私合營”的方向，政府以公共利益為導(dǎo)向、以獲取高質(zhì)量的服務(wù)和產(chǎn)品為目的，參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和管理較多;而BOT側(cè)重于投資人掌控項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和管理，以項(xiàng)目的盈利為導(dǎo)向，并在特許期限過后政府接受項(xiàng)目所有權(quán)，以繼續(xù)運(yùn)營為目的。
其次，從項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)看，政府一般在SPV中有直接的股東權(quán)益，以政府或者政府指定的公司入股項(xiàng)目公司;或者，政府在PPP項(xiàng)目中沒有直接的權(quán)益，而是采取給予項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的形式存在，但深度參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和管理，控制項(xiàng)目的利潤以最大功能地實(shí)現(xiàn)公共利益，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。而BOT的SPV中通常沒有政府的權(quán)益，而是由發(fā)起人組成，即Private Company。兩者的區(qū)別如下圖：
(四)從我國承包商海外承包工程情況看PPP的現(xiàn)狀
我國承包商在承建國際工程項(xiàng)目方面有較長(zhǎng)的歷史，最早以援外的形式“走出去”;在2006年以前，我國的承包商多以設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建設(shè)(DBB)模式為主，此后迅速升級(jí)為設(shè)計(jì)-采購-施工(EPC)模式，且逐漸普及。隨著國家金融資本的支持，EPC+協(xié)助融資模式逐漸成為主流;特別是在2009年以后，隨著中國工程企業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的提升，以EPC+協(xié)助融資+承包商入股、BOT和PPP為基本項(xiàng)目類型的投融資項(xiàng)目逐漸增加，并呈現(xiàn)了從東南亞區(qū)域向非洲、中南美洲區(qū)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。
盡管我國工程企業(yè)在過去十幾年里取得了諸多成績(jī)，但以國家金融資本提供主權(quán)貸款結(jié)合EPC方式續(xù)做海外工程的模式未來將存在多種限制，包括但不限于：我國出口信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)著西方各種不公指責(zé)，承擔(dān)著國有金融資本的安全壓力;東道國主權(quán)貸款帶來日益沉重的外債壓力，既形成擴(kuò)大主權(quán)借貸的瓶頸，又危害現(xiàn)有債權(quán)的安全;EPC承包商難以真正成為項(xiàng)目的利益相關(guān)體，精力集中在項(xiàng)目移交之前，沒有深度開發(fā)并真正融入東道國市場(chǎng)的壓力和動(dòng)力。
二、如何結(jié)合相關(guān)主體利益推廣國際PPP模式
(一)PPP與東道國政府利益的結(jié)合
PPP模式將吸引一定的社會(huì)資本參與，在減少政府財(cái)政壓力、降低主權(quán)貸款帶來的外債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)東道國公共產(chǎn)品和服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)、降低產(chǎn)品和服務(wù)成本、增加公共福利的目的。不但如此，由于東道國政府在項(xiàng)目建造階段不提供資助，成本超支、延誤等風(fēng)險(xiǎn)均由私營資本承擔(dān)，PPP模式便于東道國政府進(jìn)行總體成本核算和減少建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP項(xiàng)目中東道國政府不僅發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)，而且多以SPV的股東身份參與其中，對(duì)于PPP項(xiàng)目的關(guān)注度高于一般其他項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)前述利益結(jié)合，東道國對(duì)PPP項(xiàng)目的主要關(guān)注點(diǎn)包括但不限于：
在東道國投資法方面，關(guān)注如何在吸引外資和外資準(zhǔn)入限制中尋求合理的平衡;在東道國財(cái)稅法方面，關(guān)注出臺(tái)何種東道國能夠承受的機(jī)制以鼓勵(lì)私有資本參與東道國建設(shè);在東道國項(xiàng)目監(jiān)管方面，關(guān)注如何確定清晰的監(jiān)管邊界、提高自身監(jiān)管效率;在與私人投資者的合同關(guān)系方面，關(guān)注如何提高項(xiàng)目建設(shè)和未來營運(yùn)的效率與性價(jià)比，如何吸引東道國尚未掌握的技術(shù)、革新與Know-How，如何與私人投資者明確有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。東道國還應(yīng)主動(dòng)關(guān)注并做好PPP相關(guān)的財(cái)稅補(bǔ)貼工作。
(二)PPP與我國政府利益的結(jié)合
我國國內(nèi)名義上的PPP歷史可以溯及到1995年國家計(jì)委批準(zhǔn)的試點(diǎn)。在政府投資沖動(dòng)和缺乏法規(guī)監(jiān)管的環(huán)境下，近年來國內(nèi)的PPP模式多演變?yōu)锽T模式，即政府融資平臺(tái)為基層政府高杠桿融資以回購項(xiàng)目;該模式帶來巨大的地方債風(fēng)險(xiǎn)，難以稱為真正的公私合營。在十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)建設(shè)投資和營運(yùn)”的改革方向后，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)力引導(dǎo)用真正的PPP模式進(jìn)行國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但與國內(nèi)PPP的火熱狀況相比，雖經(jīng)商務(wù)部、對(duì)外承包商會(huì)多年宣傳推廣，我國參與的境外PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于期望。
實(shí)際上國際PPP模式符合我國政府“走出去”政策的發(fā)展方向。首先，從引入私人資本參與、有效減少東道國外債角度看，PPP將增加?xùn)|道國的債務(wù)可持續(xù)性，升級(jí)我國走出去資金的當(dāng)?shù)匦в?。其次，我國政府?duì)外軟貸款已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模和階段，發(fā)揮PPP模式的杠桿效應(yīng)將進(jìn)一步擴(kuò)大我國輸出資金的政治經(jīng)濟(jì)影響力，同時(shí)帶動(dòng)我國國內(nèi)商業(yè)資本、民營資本通過參與PPP模式的不同資本需求實(shí)現(xiàn)出海，達(dá)到對(duì)外投資的多元化。再次，PPP模式使我國離岸EPC承包走人的模式轉(zhuǎn)向在岸長(zhǎng)期運(yùn)營發(fā)展，又引入了當(dāng)?shù)刭Y本參與，這種做法將有效反擊西方對(duì)我國海外工程和資源模式的不實(shí)指責(zé)。
針對(duì)國內(nèi)PPP火熱、走出去PPP叫賣不叫座的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)提供海外PPP模式的專項(xiàng)法律法規(guī)優(yōu)惠政策、支持性的財(cái)稅政策和資金安排。
(三)PPP與項(xiàng)目發(fā)起人利益的結(jié)合
東道國政府或政府指定的機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承包商及其上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)、多種類型私人股權(quán)投資資本均可能成為SPV發(fā)起人。
對(duì)于不包括東道國政府的PPP項(xiàng)目發(fā)起人而言，東道國政府推出的PPP項(xiàng)目是否具有吸引力取決于以下因素，包括但不限于：項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)安排、項(xiàng)目自身盈利能力、項(xiàng)目性能與生產(chǎn)能力、產(chǎn)品或服務(wù)在東道國定價(jià)問題、融資成本、項(xiàng)目建設(shè)完工時(shí)間及政局的穩(wěn)定性等因素。我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)、背后通過賣方信貸提供資金支持的我國銀行，以及專業(yè)股權(quán)投資部門共同構(gòu)成了PPP下私營部分的發(fā)起人。私營部分發(fā)起人關(guān)心的是如何以合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方式與東道國公共部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的業(yè)績(jī)?nèi)绾潍@得后續(xù)回報(bào)收回投資成本。私營部門發(fā)起人應(yīng)當(dāng)根據(jù)前述兩個(gè)核心問題，合理設(shè)計(jì)PPP結(jié)構(gòu)，進(jìn)行行業(yè)診斷。
(四)PPP與我國金融機(jī)構(gòu)利益的結(jié)合
首先，PPP模式在降低東道國主權(quán)債務(wù)壓力、降低債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)方面符合國有銀行利益，同時(shí)該模式引入了社會(huì)資本作為貸款銀行和東道國政府之間的緩沖帶。其次，PPP模式增加了國有金融資本支持東道國項(xiàng)目的參與方式，該模式將引導(dǎo)我國金融資本按風(fēng)險(xiǎn)偏好、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)特長(zhǎng)分層為主權(quán)貸款、公司融資、股權(quán)投資、投資保險(xiǎn)等多種形式。比如，同一金融機(jī)構(gòu)的不同部門提供不同融資工具，在PPP項(xiàng)目中通過不同身份獲得的信息可以共享，更全面掌握項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息，出現(xiàn)意外情況可以內(nèi)部協(xié)調(diào)處理機(jī)制。
以下幾點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否具有融資性時(shí)重點(diǎn)考慮的因素：項(xiàng)目盈利能力、項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資擔(dān)保方式、項(xiàng)目承包商及項(xiàng)目運(yùn)營商能力等。
目前尚有諸多因素影響國有金融機(jī)構(gòu)參與海外PPP融資。首先是對(duì)資金成本的依賴：國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)習(xí)慣于高凈息差的貸款環(huán)境、國內(nèi)項(xiàng)目對(duì)融資需求大，因此沒有動(dòng)力與境外利率較低的資本進(jìn)行國際PPP融資競(jìng)爭(zhēng)。其次是對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)擔(dān)保方式的依賴：在國有金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有融資風(fēng)險(xiǎn)控制力下，難以尋找境外PPP的有效擔(dān)保方式，而強(qiáng)求東道國提供全程無縫的主權(quán)擔(dān)保并非PPP模式本意;僅依賴當(dāng)?shù)睾贤瑱?quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押等方式，既實(shí)現(xiàn)困難、又難以足額覆蓋整個(gè)貸款。再次是國際法律環(huán)境適應(yīng)力不強(qiáng)：東道國法律環(huán)境復(fù)雜多變，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的法律盡職調(diào)查提出了全新的要求。第四是習(xí)慣了只與本國承包商打交道：缺少與多變靈活的PPP私人投資者的溝通、合作、糾紛處理經(jīng)驗(yàn)。
因此，國有金融機(jī)構(gòu)參與PPP將是倒逼自身國際化的有效途徑。
(五)PPP與我國承包商利益的結(jié)合
我國承包商目前海外承包的方式為利用我國金融機(jī)構(gòu)向東道國提供的主權(quán)貸款優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投標(biāo)、議標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，完成EPC承建后交付東道國。未來東道國的還款風(fēng)險(xiǎn)由我國國有金融資本承擔(dān)。從承包商長(zhǎng)遠(yuǎn)利益講，此承包模式的利益鏈過短、融入當(dāng)?shù)氐牧Χ炔粔颉?/p>
可以理解我國承包企業(yè)對(duì)非洲、南美、中亞等第三世界國家投資營運(yùn)的動(dòng)力和信心不足。其中有市場(chǎng)環(huán)境惡劣、風(fēng)險(xiǎn)管理難度大、投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、合同機(jī)制復(fù)雜、當(dāng)?shù)睾弦?guī)風(fēng)險(xiǎn)大、與當(dāng)?shù)貥I(yè)主社區(qū)溝通難度大等外部困難，也有現(xiàn)行國企考核機(jī)制不配套的內(nèi)部因素。某種程度上甚至是主權(quán)貸款+EPC的國有金融資本“慣”出的缺少壓力和動(dòng)力的承包企業(yè)毛病。
我國政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮如何引導(dǎo)承包商逐步介入并樂于接受PPP模式，即引導(dǎo)承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資、進(jìn)而參與項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營。近年興起的SOT(Subsidize in Building, Operate and Transfer)方式值得我國官方向承包商推廣。即將PPP項(xiàng)目細(xì)分為公益性部分和營利性部分：公益性部分由東道國政府申請(qǐng)我國優(yōu)惠性貸款或出口買方信貸資金進(jìn)行;營利性部分由我國銀行通過公司融資支持我國承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國政府(或指定機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在項(xiàng)目完成后，鑒于公益部分與營利部分的不可分性，由東道國政府將公益部分租賃給SOT項(xiàng)目公司經(jīng)營，并授予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營權(quán)。東道國政府通過從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營費(fèi)償還主權(quán)貸款，私人部門通過整體運(yùn)營項(xiàng)目收回投資。
整體講，PPP模式相比現(xiàn)行EPC承包模式對(duì)我國金融資本、東道國政府、我國承包商三方均為有利。東道國政府和我國金融資本相對(duì)利多，同時(shí)將我國承包商推向了壓力的前臺(tái);對(duì)我國承包商來說，更多的挑戰(zhàn)與延長(zhǎng)的利益鏈共存。畢竟在優(yōu)惠性國有金融資本支持多年后，我國承包商逐漸成長(zhǎng)壯大，應(yīng)當(dāng)具有支持我國“走出去”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和協(xié)助東道國突破債務(wù)瓶頸的反作用力了。
三、PPP的法律風(fēng)險(xiǎn)控制
我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)如果投資參與東道國的PPP項(xiàng)目，需要充分關(guān)注以下法律風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。
(一)東道國的法律風(fēng)險(xiǎn)控制
在所有PPP項(xiàng)目中，東道國中央政府及地方政府的法律、法則、法令、規(guī)則對(duì)項(xiàng)目都起著關(guān)鍵性的規(guī)范作用。需要私營部門和金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的法律要點(diǎn)包括但不限于：東道國內(nèi)采購的法規(guī)約束、第三方質(zhì)疑的法律依據(jù)、官方機(jī)構(gòu)越權(quán)行為、東道國公司法、有關(guān)外資投資限制和當(dāng)?shù)爻煞忠蟮耐顿Y法律、證照與許可法規(guī)及政策、物權(quán)法和擔(dān)保法、有關(guān)政府支持和承諾的法規(guī)及政策、主權(quán)豁免法律規(guī)定、執(zhí)行擔(dān)保與破產(chǎn)法律規(guī)定、貨幣及外匯法律規(guī)定、勞動(dòng)法、稅收法律、環(huán)保法、適用法律選擇以及爭(zhēng)議解決方面。
(二)利用相關(guān)雙邊或多邊法律文件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制
1.雙邊投資保護(hù)協(xié)定
雙邊投資協(xié)定(BIT)不僅可以有效保護(hù)跨境投資者權(quán)益，同時(shí)也為東道國創(chuàng)設(shè)了良好的投資環(huán)境，以承諾保護(hù)投資的形式吸引外資的投入。約定必須信守已成為各國普遍接受的國際法原則，因而雙邊投資協(xié)定在國際上對(duì)締約國具有強(qiáng)有力的法律拘束力。若當(dāng)事國一方不遵守條約義務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生國家責(zé)任。所以，雙邊投資協(xié)定已為許多國家廣泛采用，成為保護(hù)投資的最為重要的國際法制度。我國亦不例外。
2. 多邊機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)減少機(jī)制
在保護(hù)PPP國際投資方面，IBRD、IDA、MIGA和ICSID等多邊機(jī)構(gòu)發(fā)揮著無可替代的高效作用。
(三)合同管理
發(fā)起人應(yīng)當(dāng)有專業(yè)合同管理團(tuán)隊(duì)，處理合資、服務(wù)、管理、委托經(jīng)營或租賃、特許權(quán)、信貸、擔(dān)保等合同的管理問題。合同有效性、合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的有效性之外，發(fā)起人的合同管理能力、與東道國機(jī)構(gòu)的合同協(xié)調(diào)能力都應(yīng)成為貸款銀行盡職調(diào)查的內(nèi)容。
(四)融資擔(dān)保方式
常見的國際PPP擔(dān)保方式包括：完工擔(dān)保、東道國財(cái)稅優(yōu)惠的承諾函/寬慰函、產(chǎn)品或服務(wù)銷售權(quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押、SPV股權(quán)質(zhì)押、特許經(jīng)營權(quán)抵押等。擔(dān)保方式的法律適用、有效性、實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)際效用都是需要發(fā)起人和貸款銀行進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查。
(五)運(yùn)營中對(duì)價(jià)格的監(jiān)管
PPP項(xiàng)目成果運(yùn)營的核心是提供的產(chǎn)品及服務(wù)的合理價(jià)格，這是東道國、私營部分、融資機(jī)構(gòu)共同關(guān)注的。東道國的價(jià)格主管機(jī)構(gòu)將決定價(jià)格是否能在東道國提供福利、私營部分獲得收益、融資機(jī)構(gòu)保證貸款安全的價(jià)值選擇中達(dá)到平衡。因此私營部分的營運(yùn)人需要從合同條款、東道國價(jià)格監(jiān)管法律機(jī)制等角度提前著手規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。
(六)我國出口信貸的法律規(guī)制與東道國PPP招投標(biāo)機(jī)制的協(xié)調(diào)
東道國通過本國法律規(guī)定的招投標(biāo)程序遴選PPP私營合作機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件對(duì)我國企業(yè)的參與方式、行動(dòng)時(shí)點(diǎn)、資金確定性都提出了相關(guān)要求。PPP模式如果意圖使用我國出口買方信貸、兩優(yōu)貸款，將面臨我國相關(guān)法律機(jī)制的規(guī)制，如數(shù)額以上出口信貸的國務(wù)院部際協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)惠貸款下的招投標(biāo)機(jī)制等。實(shí)務(wù)中如何協(xié)調(diào)、符合兩個(gè)法域的法律規(guī)制，值得關(guān)注。
四、PPP模式與出口買方信貸融資結(jié)合方式的探討
國有銀行向中國公司及其境外子公司提供出口賣方信貸敘做境外PPP項(xiàng)目案例眾多、模式成熟。因此本文主要探討的廣義的出口買方信貸(包括自營出口買方信貸、兩優(yōu)貸款)與境外PPP融資的結(jié)合方式。
出口買方信貸下的傳統(tǒng)模式存在與境外PPP結(jié)合的一定障礙。首先，如果采用SPV借款+東道國主權(quán)擔(dān)保的方式，將有違東道國PPP公私合營共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、擺脫公共財(cái)政擔(dān)保的初衷。其次，如果采取我國傳統(tǒng)的兩優(yōu)貸款直貸中資企業(yè)的方式，且不論需要配套制度的突破，中資企業(yè)的直接負(fù)債將更加降低其參與海外PPP的熱情。
國有金融資本提供的出口買方信貸似可以通過以下方式與PPP模式相結(jié)合。
(一)SOT模式
如前文所述，SOT模式下PPP項(xiàng)目被分為公益部分和營利部分。東道國利用主權(quán)貸款(出口買方信貸或兩優(yōu)貸款)完成公益部分建設(shè)，即經(jīng)濟(jì)效益較差但投資較大的配套工程。營利性部分由我國承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國政府(或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在成立合資SOT項(xiàng)目公司過程中，我國銀行可以通過出口賣方信貸或公司融資方式支持我國承包商或其關(guān)聯(lián)公司，通過主權(quán)貸款形式支持東道國政府或其指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)。東道國政府通過租賃或特許經(jīng)營方式將公益部分交由SOT項(xiàng)目公司使用，同時(shí)從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營費(fèi)以償還主權(quán)貸款，不足額部分通過財(cái)政預(yù)算償還。私人部門通過整體運(yùn)營項(xiàng)目收回投資。
從本質(zhì)上分析SOT方式，公益部分由東道國少量配套資金加大量我國主權(quán)貸款完成建設(shè);之后公益部分還款首先依賴營利部分(SOT項(xiàng)目公司)上繳的租金或特許經(jīng)營費(fèi)。因此如何準(zhǔn)確估算營利部分全部收入額、如何監(jiān)管和細(xì)分營利部分的收入的”cash waterfall”將成為SOT模式成敗的關(guān)鍵。私營參與者與東道國政府約定在現(xiàn)金流總量出現(xiàn)問題時(shí)的應(yīng)急分配機(jī)制尤為重要。
(二)EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式
此模式下，東道國政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)與我國承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)成立SPV合資公司。東道國政府主權(quán)貸款或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)在主權(quán)擔(dān)保下舉借買方信貸，之后東道國政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)按其在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“協(xié)助融資(Financing)”部分。
我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與的私營部分由出口賣方信貸解決，按私營部分在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“承包商入股(Equity)”部分。
承包商利用其在SPV合資公司的股東地位，以及未來進(jìn)一步融資中國金融支持的優(yōu)勢(shì)地位，獲得PPP項(xiàng)目的EPC承包資格，即“EPC”部分。
EPC + Financing + Equity模式，一方面是符合中國“走出去”政策、又可獲得工程承包權(quán)、還可以真正地延長(zhǎng)承包商海外業(yè)務(wù)利潤鏈的一種投資模式;另一方面也可以視為以工程承包為切入點(diǎn)，結(jié)合出口信貸進(jìn)行了細(xì)化的PPP項(xiàng)目模式。
在EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式推廣初期，為了給我國承包商適應(yīng)時(shí)間，建議我國承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)選擇成為SPV的少數(shù)股東，以小比例投資帶動(dòng)工程承包。在EPC + Financing +Equity的模式下，中國承包商既是投資者又是承包商，因此需要注意兩個(gè)方面：既要注意一個(gè)主體兩種角色下的利益沖突，又要注意如何在東道國SPV中保護(hù)自身股東權(quán)益。
五、結(jié)論
總體講，推廣海外PPP模式符合我國目前的“走出去”的戰(zhàn)略，有利于我國國有金融資本利用私營資本進(jìn)一步支持我國政治外交。有利于我國金融資本根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好，分層支持海外PPP模式，實(shí)現(xiàn)同一金融機(jī)構(gòu)下不同性質(zhì)貸款品種共享項(xiàng)目信息、利益一體化。有利于推動(dòng)我國海外承包商真正融入東道國環(huán)境、提升國際化、延長(zhǎng)海外項(xiàng)目利益鏈條，實(shí)現(xiàn)我國海外工程承包模式的升級(jí)換代。
篇二
1. BOT/PPP在中國的現(xiàn)狀
中國自1984年由香港合和公司以BOT方式成功運(yùn)作深圳沙角B電廠以來，由于BOT可以減輕政府財(cái)政壓力、拓寬資金來源、提高管理效率和水平、引進(jìn)先進(jìn)管理水平和服務(wù)理念、加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等諸多優(yōu)勢(shì)，使得中國政府對(duì)于以BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倍加青睞，同時(shí)由于中國各地方政府對(duì)于吸引外資的迫切需要，以電廠和水廠為主要投資對(duì)象的、以外商為投資主體的第一輪BOT投資浪潮在上個(gè)世紀(jì)90年代中后期達(dá)到頂峰，其中最具代表性的項(xiàng)目是廣西來賓B電廠，該電廠是中國第一個(gè)國家級(jí)批準(zhǔn)的、國際公開競(jìng)標(biāo)的BOT項(xiàng)目，也是中國第一個(gè)允許外國投資者擁有100%股權(quán)的電廠項(xiàng)目，現(xiàn)已成為中國BOT項(xiàng)目的典范。之后，由于中國政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，將大量國債資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及中央清理地方政府各種違規(guī)BOT項(xiàng)目，到上世紀(jì)末，第一輪BOT投資浪潮已趨于平靜。
但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用再次凸現(xiàn)出來，能源、交通及其他公用設(shè)施的短缺，單靠政府的財(cái)政力量無法滿足所需的巨額投資，且不說政府還要承擔(dān)巨大的赤字風(fēng)險(xiǎn)，因此又給外商及中國民間資本以BOT/PPP方式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。隨著2003年10月1日開始實(shí)施的“北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法”和建設(shè)部于2004年5月1日開始實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該融資模式進(jìn)一步得到廣泛應(yīng)用，僅在北京，30多個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館中的數(shù)個(gè)，以及到2008年總投資達(dá)4300多億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的不少數(shù)，都將以項(xiàng)目法人招標(biāo)(特許經(jīng)營)的方式進(jìn)行。2003年中奧運(yùn)主體(“鳥巢”)體育場(chǎng)項(xiàng)目、2004年年底北京亦莊天然氣項(xiàng)目和2005年年初北京地鐵4號(hào)線和北苑污水處理廠項(xiàng)目的以特許經(jīng)營方式發(fā)包就是佐證。2005年2月24日新華社受權(quán)全文播發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》更是強(qiáng)調(diào)允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)，加快完善政府特許經(jīng)營制度，支持非公有資本參與各類公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營。最近各地許多BOT項(xiàng)目的簽約和開展表明，新一輪BOT投資浪潮已經(jīng)在中國再次開始。
2. BOT/PPP在應(yīng)用中出現(xiàn)的問題
雖然BOT方式在中國的應(yīng)用取得了一定的成功，但由于沒有成熟的BOT理論或規(guī)范的做法，或由于其涉及學(xué)科和領(lǐng)域較多，在實(shí)際運(yùn)作過程中所面臨的問題也相當(dāng)繁多和復(fù)雜，加之BOT項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)也大，特別是中國政府缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和法律法規(guī)等原因，導(dǎo)致了BOT在中國應(yīng)用中出現(xiàn)了不少的問題，主要有以下幾個(gè)方面：
l 由于中國地方政府缺乏運(yùn)作BOT項(xiàng)目的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，出于吸引外資的目的，給BOT項(xiàng)目的外商做出過多的承諾，一方面加大了政府自身的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面必然導(dǎo)致政府巨大的履約成本。從外商的角度而言，政府不守信用的風(fēng)險(xiǎn)也隨之變得較大，一旦政府不守承諾，如拒絕按承諾的購買量和購買價(jià)格兌現(xiàn)合同，則外商不可能實(shí)現(xiàn)其投資回報(bào)，造成了中國政府信用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
l 由于中國政府在BOT項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作上經(jīng)驗(yàn)的缺乏，出現(xiàn)了不少暴利項(xiàng)目。對(duì)政府而言，屬于其決策的嚴(yán)重失誤，增加了政府的輿論壓力和政治風(fēng)險(xiǎn);對(duì)投資商而言，則損害了其形象，不利于其在中國的長(zhǎng)期發(fā)展和BOT項(xiàng)目的再投資。
l 中國某些地方政府官員出于自身政績(jī)的考慮和短期的利益，做出與中央政策與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不相符的決策，導(dǎo)致了BOT項(xiàng)目的失敗。由于中國的特殊國情和政制，而外商對(duì)這些特殊性可能不太了解，在這種情況下簽訂BOT項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議并得到地方政府或某些官員的承諾與保證，政治或信用風(fēng)險(xiǎn)極大，一旦中央發(fā)現(xiàn)或地方政府換屆，則此類項(xiàng)目必然屬于清理的對(duì)象，在這種情況下，外商不可能成功地運(yùn)營BOT項(xiàng)目并取得預(yù)期的投資回報(bào)。
l 中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整及對(duì)投資和市場(chǎng)的干預(yù)，使得不少已開始運(yùn)營的BOT項(xiàng)目面臨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)。例如，1998-2000年增發(fā)的3600億基本建設(shè)國債的投入和中央政府的“強(qiáng)電政策”及電力市場(chǎng)體制改革等等，都使得外商投資的BOT項(xiàng)目面臨著與項(xiàng)目可行性分析時(shí)差距極大的現(xiàn)實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，造成能順利運(yùn)營的項(xiàng)目不多。
l 外商過度迷信于地方政府的承諾，尤其是口頭承諾，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)有著過高的期望。項(xiàng)目的投資決策不是基于科學(xué)合理的可行性分析和回報(bào)率預(yù)測(cè)，而是片面基于政府對(duì)回報(bào)率的保證。在政府缺錢、投資者缺項(xiàng)目的情況下，雙方更有可能達(dá)成這種政府保證高回報(bào)率的特許權(quán)協(xié)議，而在實(shí)際情況中缺少可行性，最終必然導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。
l BOT項(xiàng)目的成功建設(shè)與運(yùn)營離不開政府部門的配合與協(xié)助，而政府官員的腐敗總與之相關(guān)。由于基層政府和個(gè)別職能部門的腐敗風(fēng)氣，“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象嚴(yán)重，造成外商的“協(xié)調(diào)”成本太高，此外，項(xiàng)目公司花在公關(guān)上的時(shí)間和費(fèi)用都要占到相當(dāng)大的比例，嚴(yán)重影響項(xiàng)目公司的管理效率和運(yùn)營利潤。
l 中國缺乏統(tǒng)一的全國性的BOT法律，各個(gè)地方在處理與外商BOT項(xiàng)目相關(guān)的問題中基本上各自為政和不規(guī)范，也使項(xiàng)目公司承擔(dān)著較大的學(xué)習(xí)成本和較長(zhǎng)的適應(yīng)時(shí)間，同時(shí)面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。
l 在BOT項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)中，存在著招標(biāo)主體和招標(biāo)文件不規(guī)范的現(xiàn)象，存在著暗箱操作的可能與風(fēng)險(xiǎn)，這些都不利于BOT項(xiàng)目的正常開展和發(fā)展，最終損害了中國的利益。
綜上所述可見，BOT應(yīng)用過程中所出現(xiàn)的問題都有同一種屬性，即基本上都離不開政府或政府官員的因素。項(xiàng)目中所遇到的主要風(fēng)險(xiǎn)就是與政府擔(dān)保或承諾相關(guān)的政治風(fēng)險(xiǎn)和主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，其最為明顯的表現(xiàn)即為政府擔(dān)保或承諾的不兌現(xiàn)或不完全兌現(xiàn)，造成項(xiàng)目公司遭受政府信用風(fēng)險(xiǎn)，因此外商認(rèn)為中方的信用風(fēng)險(xiǎn)是中國BOT項(xiàng)目中的最大風(fēng)險(xiǎn)(Wang et al., 1999, 2000; Zhang et al., 2001)。但要注意的是，在某些情況下，項(xiàng)目公司所面對(duì)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)并非完全是由東道國政府所導(dǎo)致的，因?yàn)檫€存在著東道國政府所要面對(duì)的外部政治風(fēng)險(xiǎn)，由此而引起的信用風(fēng)險(xiǎn)并非是東道國政府所能控制，因此該信用風(fēng)險(xiǎn)不能完全歸咎于東道國政府。本文將通過我國某BOT電廠的實(shí)際案例，分析這種由外部政治風(fēng)險(xiǎn)所引起的主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)。
3. 某BOT電廠項(xiàng)目案例分析——政治風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)
該電廠于上世紀(jì)90年代中期由原國家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，裝機(jī)容量2ⅹ35萬千瓦，總投資7億美元，共有4家跨國公司或聯(lián)合體參與了公開競(jìng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)評(píng)標(biāo)規(guī)則，從4家投標(biāo)者中挑選了西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人，其合理的電價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制特別獲得了評(píng)委的青睞，而且中標(biāo)人具有豐富的電力投資國際經(jīng)驗(yàn)，在中國也有不少以BOT方式運(yùn)作的電廠項(xiàng)目。據(jù)此，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議。政府方面與中標(biāo)人都本著極大的誠意和積極的態(tài)度積極推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，雙方互相理解和信任，合作關(guān)系良好，并已就項(xiàng)目的融資安排、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、燃料供應(yīng)、電量發(fā)售、綜合電價(jià)等關(guān)鍵問題達(dá)成了共識(shí)，總之，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。
3.1 項(xiàng)目模式
該電廠采用BOT方式，特許經(jīng)營期18年(含建設(shè)期)，由中標(biāo)人提供100%的注冊(cè)資本組建外商獨(dú)資企業(yè)(項(xiàng)目公司)負(fù)責(zé)電廠的融資、建設(shè)與運(yùn)營。項(xiàng)目所在地省政府則負(fù)責(zé)提供建設(shè)用地和電廠外輸變電網(wǎng)絡(luò)，并與項(xiàng)目公司簽訂購電合同(由該省電力公司負(fù)責(zé)履約)和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸合同(由該省煤炭公司負(fù)責(zé)履約)。電價(jià)根據(jù)特許權(quán)協(xié)議每年調(diào)整，特許期滿后，項(xiàng)目公司按協(xié)議要求將電廠無償移交給項(xiàng)目所在地省政府。
3.2 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和參與方
l 項(xiàng)目公司：由中標(biāo)人提供100%股本在中國注冊(cè)為外商獨(dú)資公司，中標(biāo)人作為項(xiàng)目公司的母公司，為其唯一股東，并為項(xiàng)目公司提供部分擔(dān)保。
l 項(xiàng)目放貸人：放貸人主要有4類，分別貸予美元和人民幣。第一類為國際商業(yè)銀團(tuán)，由兩家歐洲商業(yè)銀行和一家日本商業(yè)銀行組成，為項(xiàng)目公司提供美元商業(yè)貸款;第二類為亞洲開發(fā)銀行，向項(xiàng)目公司提供美元貸款;第三類為歐洲某國政府出口信貸，由該國保險(xiǎn)保證信貸機(jī)構(gòu)提供美元貸款;第四類為項(xiàng)目所在地省政府協(xié)調(diào)選擇一家中國商業(yè)銀行為項(xiàng)目公司提供運(yùn)營期所需的人民幣貸款。
l 建設(shè)承包商：為歐洲某大型跨國集團(tuán)，是世界上最大的電力工程集團(tuán)之一，擁有豐富的電廠建設(shè)、設(shè)備供應(yīng)、維修和有限追索權(quán)融資的經(jīng)驗(yàn)。
l 設(shè)備供應(yīng)商：為歐洲某公司。
l 咨詢顧問方：為我國某BOT咨詢公司。
l 產(chǎn)品購買方：為項(xiàng)目所在地的省電力公司。
l 燃料供應(yīng)方：為項(xiàng)目所在地的省煤炭公司。
l 融資代理行：由雙方協(xié)商確定，包括總貸款代理行、境內(nèi)及境外押品代理行和出口信貸代理行。
項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及各參與方之間的關(guān)系如圖1示：
圖1 案例電廠的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和參與方
3.3 融資方案
該電廠采用有限追索權(quán)融資，以商業(yè)銀行貸款為主，出口信貸為輔。項(xiàng)目總投資7.125億美元，其中注冊(cè)資本金為1.781億美元，由中標(biāo)人100%出資，其余資金由項(xiàng)目公司通過國際融資解決。此外，商業(yè)銀行還愿意提供一筆為期12年，貸款額度為5340萬美元的備用商業(yè)貸款，亞洲開發(fā)銀行還在主要貸款的基礎(chǔ)上追加貸款1.5億美元。項(xiàng)目的資本以結(jié)構(gòu)舉債及售股融資為基礎(chǔ)，舉債與售股融資之比為3:1。建設(shè)期內(nèi)，股本和貸款將按比例動(dòng)用，以維持3:1之比。
項(xiàng)目的融資機(jī)構(gòu)可用表1表示：
表1 該電廠的融資結(jié)構(gòu)和來源
3.4 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
l 政治風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目所在地省政府作為特許權(quán)協(xié)議的簽約人，支持與承諾該項(xiàng)目的實(shí)施。協(xié)議中規(guī)定由于省政府違約或法律變更及特定的不可抗力的情況下，省政府應(yīng)給予項(xiàng)目公司補(bǔ)償。各放貸方爭(zhēng)取到省政府對(duì)有關(guān)“放貸人權(quán)利”條款的承認(rèn)并可要求省政府執(zhí)行該條款。此外，作為中國的主管部門，原國家計(jì)委也給項(xiàng)目公司出具了安慰信，一方面提高了項(xiàng)目的信譽(yù)，另一方面也表明中央政府支持興辦該電廠并會(huì)督促地方政府履約。另外，項(xiàng)目公司也向國際擔(dān)保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保政治風(fēng)險(xiǎn)，以盡量減小政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目可能造成的負(fù)面影響。
l 融資風(fēng)險(xiǎn)
作為發(fā)起人，中標(biāo)人將全額承擔(dān)獨(dú)資項(xiàng)目公司的股本金，并按股本與債務(wù)比例承擔(dān)備用股本，但以與放貸人約定的金額為限。債務(wù)將為項(xiàng)目公司的高級(jí)有限追索權(quán)義務(wù)，主要是通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目有關(guān)文件(如特許權(quán)協(xié)議)的權(quán)利、抵押的固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)以及與放貸人協(xié)商確定的并在貸款合同中列明的其他抵押品而獲得保證。
l 完工風(fēng)險(xiǎn)
為了保證電廠圓滿竣工，以項(xiàng)目承建商為首的工采建聯(lián)合體將與項(xiàng)目公司簽訂一份固定總價(jià)合同，并提供履約保函，同時(shí)須在完工日期延誤或電廠性能不符要求時(shí)支付違約金，該違約金額應(yīng)足以保證項(xiàng)目公司履行其在特許權(quán)協(xié)議中的義務(wù)。此外，電廠建設(shè)中要投保特許權(quán)協(xié)議中所列的各種保險(xiǎn)，并在重置及責(zé)任保險(xiǎn)之外，再投保業(yè)務(wù)中斷保險(xiǎn)，以在發(fā)生某些不可抗力事件時(shí)可以彌補(bǔ)運(yùn)營成本和財(cái)務(wù)成本。所有保險(xiǎn)的賠償金將可轉(zhuǎn)讓予放貸人。
l 運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)
購電協(xié)議和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議分別由省電力公司和煤炭公司與項(xiàng)目公司簽署，但項(xiàng)目所在地省政府承諾，省電力公司和煤炭公司分別簽署購電協(xié)議和燃料供應(yīng)和運(yùn)輸協(xié)議并不能解除政府在特許權(quán)協(xié)議中的義務(wù)，省政府同時(shí)也是購電協(xié)議和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議的首要義務(wù)人，政府直接承擔(dān)這兩個(gè)協(xié)議中的違約責(zé)任，即特許權(quán)協(xié)議為基本的協(xié)議，購電協(xié)議、燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議作為特許權(quán)協(xié)議的附件;政府在特許權(quán)協(xié)議中的主要權(quán)利和義務(wù)將在購電協(xié)議和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議中具體化，并將由電力公司和煤炭公司具體實(shí)施。
由于省電力公司和煤炭公司都是獨(dú)立的法人實(shí)體，更為關(guān)心企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，因此省政府承諾，在協(xié)議履行過程中，省電力公司或煤炭公司違約應(yīng)被視為省政府違約，且項(xiàng)目公司由于煤炭公司違約造成的項(xiàng)目公司在購電協(xié)議項(xiàng)下不能履約時(shí)，省政府不能將其視為在購電協(xié)議項(xiàng)下違約。同時(shí)，省政府承諾最低購電量，以保證項(xiàng)目公司的基本利益，并確認(rèn)該電廠所發(fā)電的電價(jià)調(diào)整審批權(quán)力已由中央政府下發(fā)至省政府。
l 外匯風(fēng)險(xiǎn)
中國國家外匯管理局向項(xiàng)目公司出具告慰函，表明國家計(jì)委對(duì)該電廠可行性報(bào)告的批準(zhǔn)是對(duì)外匯來源的實(shí)質(zhì)性承諾，項(xiàng)目公司的外匯兌換權(quán)和匯出權(quán)不會(huì)因?yàn)榻窈髧曳杉罢呱系娜魏巫儎?dòng)受到不利的影響。有關(guān)償還外債方面，國家外匯管理局會(huì)平等對(duì)待經(jīng)國家計(jì)委批準(zhǔn)的、已納入其外匯預(yù)算中的項(xiàng)目。
l 資金使用風(fēng)險(xiǎn)
各代理行依賴特許權(quán)協(xié)議中的規(guī)定，項(xiàng)目公司會(huì)獲準(zhǔn)將資金轉(zhuǎn)移到融資文件所要求的中國境外代理行、境內(nèi)及境外抵押代理機(jī)構(gòu)等專用賬戶，股本金和貸款將嚴(yán)格按比例動(dòng)用，以維持1:3的本貸比。同時(shí)，為維護(hù)項(xiàng)目運(yùn)營期間資金的合理使用和項(xiàng)目公司的收益安全，項(xiàng)目公司可設(shè)立人民幣營運(yùn)賬戶、美元還貸賬戶、還貸儲(chǔ)備賬戶、維護(hù)儲(chǔ)備賬戶、開銷賬戶、分派賬戶、保險(xiǎn)賬戶及違約金賬戶。
3.5 項(xiàng)目結(jié)果及原因分析
由上可見，中央和地方政府對(duì)該項(xiàng)目的一系列支持和承諾構(gòu)成了對(duì)項(xiàng)目公司的收益保障和對(duì)國際銀團(tuán)及國際金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)擔(dān)保，加之合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，項(xiàng)目融資前期準(zhǔn)備工作進(jìn)展順利，雙方都對(duì)項(xiàng)目的前期進(jìn)展相當(dāng)滿意，并擬繼續(xù)友好合作，最大可能地推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展。但是，由于當(dāng)時(shí)某些西方大國(包括中標(biāo)公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯，造成中國政府不得不面對(duì)由這些西方大國給中國造成的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。國際政治形勢(shì)突變，也使得投標(biāo)人在國際上或中國的融資都變得不可能，因?yàn)槿魏我患覈H金融機(jī)構(gòu)和國際財(cái)團(tuán)都不可能在此嚴(yán)峻的政治形勢(shì)下冒如此巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)支持該項(xiàng)目的融資;中國國內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)在民族主義情緒高漲的形勢(shì)之下，也不可能冒險(xiǎn)給予項(xiàng)目公司貸款。項(xiàng)目公司因此最終沒能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗。項(xiàng)目公司因此指責(zé)中國政府不能恪守信用，遭受了主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，外商的指責(zé)也是片面的，因?yàn)轫?xiàng)目公司所承擔(dān)的除了主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)之外，還有外部(國際)政治風(fēng)險(xiǎn)等。確切點(diǎn)說，該項(xiàng)目是由外部政治風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)而最終失敗的典型案例。
眾所周知，一個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)命脈，除了具有巨大經(jīng)濟(jì)意義，還具有政治層面的象征意義，在面對(duì)西方某些大國嚴(yán)重侵犯中國主權(quán)、在中國民眾民族主義情緒極度高漲的情況下，要求中國政府履行對(duì)項(xiàng)目的承諾，是不現(xiàn)實(shí)和不可能的。一方面，政府是本國人民的代表，必須對(duì)人民負(fù)責(zé);另一方面，中國政府在這種形勢(shì)下履行承諾所需付出的代價(jià)是無法想象的，任何政府及其領(lǐng)導(dǎo)人都不會(huì)冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)履行承諾，而且該項(xiàng)目中的政府信用風(fēng)險(xiǎn)也不是中國政府引起和所能控制的。政府應(yīng)承擔(dān)的信用風(fēng)險(xiǎn)必須是為本政府可控的，且其控制成本必須與其所得利益對(duì)等，尤其是在國際融資的背景下，項(xiàng)目公司必須承擔(dān)這些中國政府所不能控制的風(fēng)險(xiǎn)。
通過這個(gè)案例可以清楚地看到，即使在政府提供了支持和擔(dān)保的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司仍然必須承擔(dān)政府信用風(fēng)險(xiǎn)和外部政治風(fēng)險(xiǎn)，特別是當(dāng)這些風(fēng)險(xiǎn)不是由東道國自身原因所導(dǎo)致的或東道國政府不能合理預(yù)知的或單憑東道國政府的力量是不可控制的時(shí)候。
4. 對(duì)投資中國BOT項(xiàng)目的建議
基于本案例分析，特向國內(nèi)外投資者/發(fā)起人提出以下幾點(diǎn)有關(guān)投資中國BOT項(xiàng)目的建議，以利更好地參與中國BOT項(xiàng)目，同時(shí)也為中國政府部門提供參考，健全和完善中國BOT項(xiàng)目的投資環(huán)境：
l 對(duì)項(xiàng)目公司而言，所面對(duì)的政治風(fēng)險(xiǎn)、政府主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)很難評(píng)估，一般就是投保國際保險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的政治保險(xiǎn)來規(guī)避，同時(shí)也可尋求有國際影響力的國際金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行)作為項(xiàng)目的放貸人，從而增強(qiáng)項(xiàng)目抵抗此類風(fēng)險(xiǎn)的能力。就中國現(xiàn)狀而言，一般情況下出現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)的概率很小，這一點(diǎn)從中國吸引外資連續(xù)大幅增長(zhǎng)可見一斑。但對(duì)于BOT項(xiàng)目，由于其面臨的風(fēng)險(xiǎn)較一般項(xiàng)目更多且更復(fù)雜，加之一些突發(fā)事件很難預(yù)見，因此更需要通過保險(xiǎn)(當(dāng)然成本也較高)將此類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給國際保險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，同時(shí)還需要政府在更多程度上提供擔(dān)保。
l 對(duì)于項(xiàng)目公司所面臨的政府(特別是地方政府)信用風(fēng)險(xiǎn)，建議投資者要了解清楚中國各級(jí)政府的授權(quán)權(quán)限，不要輕信政府官員的口頭承諾，不要過多地迷信地方政府的承諾和擔(dān)保，因?yàn)殡S著政府擔(dān)保和承諾的增加，其履行承諾和擔(dān)保的成本也就隨之增加，政府違約的概率也就加大，最后轉(zhuǎn)化為投資者不得不面對(duì)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)。總之，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目公司很重要，不僅要降低自己的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要盡量降低政府的履約風(fēng)險(xiǎn)和履約成本，這樣，項(xiàng)目公司所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之減小。另外，對(duì)于政府的承諾與擔(dān)保，投資者宜在特許權(quán)協(xié)議中訂立穩(wěn)定條款和調(diào)整條款。所謂穩(wěn)定條款，是指政府通過合同向投資者做出避免法律或政策的改變而使合同當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受不利影響的保證，調(diào)整條款則是指由于情況變化而影響了協(xié)議雙方的權(quán)利和義務(wù)平衡時(shí)，允許協(xié)議雙方重新審定協(xié)議并調(diào)整部分條款，以求再次達(dá)到雙方的權(quán)利和義務(wù)的平衡。調(diào)整條款對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議來說更有實(shí)際意義，有利于既降低政府信用風(fēng)險(xiǎn)，又增強(qiáng)投資者的安全感。
l 在中國投資BOT項(xiàng)目，投資者要充分了解中國各級(jí)政府的運(yùn)作程序，及時(shí)了解和掌握中央政府對(duì)投資方向的引導(dǎo)和投資力度的調(diào)控，并合理和正確地預(yù)測(cè)中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資趨勢(shì)的理解和判斷，不要輕率地在地方政府優(yōu)惠政策的吸引下做出投資決策，而應(yīng)科學(xué)合理地分析項(xiàng)目各方面的可行性，因?yàn)槿f一地方政府的優(yōu)惠政策是為中央政府所不允許的或不符合全局利益的，則項(xiàng)目在很大程度上必然會(huì)招致失敗或運(yùn)營困難。
l 項(xiàng)目的成功建設(shè)和運(yùn)營離不開政府的協(xié)調(diào)和配合，因此必須與政府部門保持良好的關(guān)系，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目的時(shí)間長(zhǎng)，特許期可能會(huì)歷經(jīng)幾屆政府，因此項(xiàng)目公司必須與每一屆政府都保持良好的關(guān)系，尤其是與政府高層領(lǐng)導(dǎo)，并符合中國法規(guī)。同時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注目前存在的在中國投資BOT項(xiàng)目的問題并采取適當(dāng)?shù)拇胧?，如中國部分官員腐敗、公關(guān)費(fèi)用高，BOT項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范，缺乏全國性的BOT法規(guī)和做法，等等。
5. 結(jié)束語
新一輪BOT/PPP的投資熱潮已在中國出現(xiàn)，但外商在中國的BOT投資曾經(jīng)有過不少失敗的教訓(xùn)，特別是遭遇了政治風(fēng)險(xiǎn)和中方信用風(fēng)險(xiǎn)等等，因此，應(yīng)自始至終采取合理的措施。本文通過一個(gè)由政治風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致失敗的BOT項(xiàng)目的案例分析，指出了政府信用風(fēng)險(xiǎn)也有政府所不可控的一面，因此，建議投資者在投資中國BOT項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)采取正確的態(tài)度和措施，如投保國際保險(xiǎn)保證機(jī)構(gòu)的政治風(fēng)險(xiǎn)、公平合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、減小政府履約成本和履約風(fēng)險(xiǎn)、期望合理的投資回報(bào)率、不要將項(xiàng)目決策完全基于政府的擔(dān)保而應(yīng)基于科學(xué)合理的可行性研究、要了解中國的特殊政治制度、保持與各屆政府的良好合作關(guān)系、熟悉各地的BOT項(xiàng)目操作規(guī)則、不要過分輕信地方政府的優(yōu)惠條件、應(yīng)及時(shí)掌握中央政府對(duì)投資方向的引導(dǎo)和投資力度的調(diào)控，等等。