電力部門行政執(zhí)法困難及對策探討
【論文關(guān)鍵詞】立法 電力行政執(zhí)法 對策
【論文摘要】隨著我國電力體制改革的不斷深化，電力行政執(zhí)法過程中的困難，為社會和電力企業(yè)帶來了諸多問題。其成因主要是：電力立法滯后于體制改革，造成電力行政執(zhí)法主體事實上缺位；受制于上位法致使地方電力立法難以突破電力行政執(zhí)法的基礎(chǔ)——執(zhí)法隊伍構(gòu)建及執(zhí)行力。因此，電力行政執(zhí)法需從立法層面予以突破，從中央層面明確電力行政執(zhí)法主體；在立法一時難以突破的情況下，需要在實踐中探索有效的應(yīng)對之策。
引 言
近年來全國各地妨礙電力建設(shè)、破壞電力設(shè)施的違法事件頻頻發(fā)生，竊電現(xiàn)象也呈頻發(fā)之勢，這不僅嚴重影響電力建設(shè)項目進程，危急供電安全，而且也嚴重擾亂了正常的供用電秩序，使國家和供電企業(yè)蒙受巨大的經(jīng)濟損失。
就目前的法律規(guī)定來看，《刑法》等法律法規(guī)對于電力設(shè)施和電能的法律保護遠不能涵蓋實踐中所存在的相關(guān)行為，對現(xiàn)實中存在著的妨礙電力建設(shè)、破壞電力設(shè)施及盜竊電能、侵犯社會公眾和電力企業(yè)利益的涉電違法行為，其中尚未構(gòu)成刑事犯罪的，需要通過行政執(zhí)法予以制裁和規(guī)范。但由于我國電力立法滯后于電力體制改革，《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》及其實施細則的相關(guān)規(guī)定與政企分開后的電力體制不相適應(yīng)，存在著電力行政執(zhí)法體制始終沒有理順、電力行政執(zhí)法主體事實上缺位、無法形成一支有力的電力行政執(zhí)法隊伍等問題。
本文試圖通過對我國電力行政執(zhí)法體系及實踐情況的分析，探討形成這一難題的原因和解決之策。
1.當前我國電力行政執(zhí)法面臨嚴峻形勢
破壞電力設(shè)施和偷竊電能現(xiàn)象，不僅使國家和人民財產(chǎn)遭受巨大損失，嚴重侵害電力企業(yè)的合法權(quán)益，而且也嚴重侵害了廣大用戶的合法權(quán)益。破壞電力設(shè)施和竊電行為還擾亂了供用電秩序，造成許多危害電力運行安全、危害人民群眾人身和財產(chǎn)安全的隱患，直接威脅到電網(wǎng)的安全運行。
2007年，在全國“三電”（指加強電力、電信、廣播電視設(shè)施安全保護工作）專項斗爭中，查處“三電”治安案件2.5萬余起。涉電案件劇增，嚴重危害了電網(wǎng)安全運行，無法保證電網(wǎng)正常供電和電力用戶正常用電，還可能危害人民群眾生命財產(chǎn)安全。由于電力執(zhí)法力度的不足，涉電違法行為得不到追究和懲處，無法保證電力執(zhí)法部門公信力和電力相關(guān)法律法規(guī)的威懾力。
2.電力行政執(zhí)法內(nèi)容分析
電力行政執(zhí)法是指電力行政執(zhí)法主體按照法律、法規(guī)的規(guī)定，對相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)，或者對相對人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況直接進行監(jiān)督檢查的行為，是保證電力相關(guān)法律、法規(guī)實施的直接性的、管理性的行為。
按照行政執(zhí)法行為對相對人權(quán)利義務(wù)所引起的直接效果，電力行政執(zhí)法主要有以下方式：電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置。
3.導(dǎo)致我國電力行政執(zhí)法難題的原因
電力行政執(zhí)法出現(xiàn)的嚴峻形勢，固然是多種因素的綜合作用，但執(zhí)法保護力度缺乏是最重要的因素。由于電力體制改革不斷推進，電力立法滯后于電力改革，現(xiàn)行電力法律法規(guī)中許多方面不適應(yīng)我國當前電力工業(yè)發(fā)展與改革的現(xiàn)狀。
3.1 執(zhí)法主體事實上的缺位是電力行政執(zhí)法難的根本原因
3.1.1我國現(xiàn)行法律中對電力行政執(zhí)法主體的規(guī)定不明確
法律法規(guī)授權(quán)的組織既可以自己的名義在法定權(quán)限內(nèi)從事電力行政執(zhí)法活動，承擔法律后果，也可以根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在法定權(quán)限內(nèi)再委托符合法律規(guī)定的其它社會組織行使電力行政執(zhí)法權(quán)。受委托的組織并非電力行政執(zhí)法主體，它只能以委托機關(guān)的名義從事行政執(zhí)法活動，相應(yīng)的行政執(zhí)法后果即法律責任應(yīng)由委托機關(guān)承擔。
《電力設(shè)施保護條例》于1998年1月7日修訂后，諸如北京、天津、青海、山東、四川、新疆等地都紛紛出臺了有關(guān)電力設(shè)施和電能保護及反竊電方面的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，但在電力設(shè)施保護的行政執(zhí)法主體方面，無一例外地沿襲了上位法《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》的相關(guān)規(guī)定，即明確了由各省（直轄市、自治區(qū)）的電力管理部門作為相應(yīng)的行政執(zhí)法主體。如此看來，電力設(shè)施與電能保護的行政執(zhí)法主體似乎并不存在缺位情況，但事實上，現(xiàn)行法律的規(guī)定并未明確由哪一個政府組織具體來行使行政執(zhí)法職能，有的電力行政事務(wù)有多個部門在具體行使行政執(zhí)法職能。
3.1.2 電力行政執(zhí)法主體的變遷導(dǎo)致執(zhí)法效能弱化
1996年4月1日《電力法》實施后，國務(wù)院國[1996]48號《關(guān)于組建國家電力公司的通知》指出，為有利于轉(zhuǎn)變政府職能、實行政企職責分開、深化電力工業(yè)體制改革，國務(wù)院決定組建國家電力公司。按照這一決定，新成立的國家電力公司負責原電力工業(yè)部管理的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，不再具有政府行政管理職能，國家經(jīng)貿(mào)委作為電力行政管理部門負責電力行業(yè)的行政管理與監(jiān)督。由此，改制后的電力行政執(zhí)法職能完全由政府部門承擔。
3.1.3 政府部門作為電力行政執(zhí)法主體能力不足
通過考察電力行政執(zhí)法主體前后的變化差異，不難看出：在電力體制改革之前，電力局不僅具有行政執(zhí)法權(quán)，而且具有與之相配套的豐富的人力、物力資源和經(jīng)驗。電力體制改革后的地方綜合經(jīng)濟管理部門雖然取得行政執(zhí)法權(quán)，但其限于人力、物力、經(jīng)驗等方面的不足，不能做到及時、有效地行使行政執(zhí)法權(quán)，也因為同樣的原因，使得無法形成一支與其所在行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能安全保護相匹配的行政執(zhí)法隊伍。
由此看來，執(zhí)法主體執(zhí)法能力的欠缺是導(dǎo)致電力執(zhí)法難的根本原因，或者說是因為執(zhí)法主體的能力不足使得行政執(zhí)法主體事實上的缺位，并直接導(dǎo)致了電力行政執(zhí)法之難。
3.2電力立法難以突破導(dǎo)致難題持續(xù)
3.2.1電力相關(guān)法律規(guī)定與其他法律銜接不到位
我國《電力法》的修訂與完善滯后于電力體制改革，面對電力行業(yè)改革和發(fā)展中出現(xiàn)的發(fā)電與電網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)配合問題、預(yù)購電、欠費停電期限、用電檢查權(quán)等方面的新問題，《電力法》及其配套法律規(guī)定與相關(guān)行政法的規(guī)定沒有銜接，與《刑法》規(guī)定的破壞電力設(shè)備罪、盜竊罪等罪名條款沒有相銜接，法律的適用出現(xiàn)了許多真空。
3.2.2 相關(guān)電力法律法規(guī)缺少可操作性
涉電案件在進入行政執(zhí)法程序后，由于相關(guān)電力法律法規(guī)在實踐中缺少可操作性，使得行政執(zhí)法主體無法對許多案件進行行政執(zhí)法處理。如在破壞電力設(shè)備案件中所涉及的電力設(shè)備范圍的具體指向、盜竊和破壞電力及設(shè)施所造成的經(jīng)濟損失如何計算等等問題，行政執(zhí)法部門與電力企業(yè)和公檢法部門的認識存在著很大的差距。
3.2.3 上位法的限制使地方立法難以突破
基于法律效力等級理論，上位法的效力高于下位法的效力?！峨娏Ψā?、《電力設(shè)施保護條例》都規(guī)定電力管理部門作為電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法部門和監(jiān)督管理部門，全國大部分省市的相關(guān)地方性法規(guī)和行政規(guī)章也就無一例外地沿襲了這一規(guī)定，即明確了由各自省（市）的電力管理部門作為相應(yīng)的行政執(zhí)法主體，而無法形成新的突破，因此在地方立法中很難解決電力行政執(zhí)法主體事實上缺位的問題。
4.現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法困難的對策
4.1 修改與完善電力法律體系，加強行政執(zhí)法保護內(nèi)容
《電力法》修改要與《民法通則》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《刑法合同法》、《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《土地管理法》、《公路法》、《環(huán)境保護法》等法律協(xié)調(diào)。國家立法機關(guān)、司法機關(guān)也應(yīng)根據(jù)電力產(chǎn)品的特殊性和電力行業(yè)的特殊情況，在制定與《電力法》配套的法律、法規(guī)、立法解釋、司法解釋時，要對竊電等違法行為的違法金額的認定、處理等具體問題作出明文規(guī)定。
隨著我國電力體制改革的逐漸深化，也應(yīng)隨之建立一套有機的電力法律、法規(guī)框架，其中應(yīng)更多地體現(xiàn)對電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法內(nèi)容，并形成切實可行的和完整的行政執(zhí)法保護制度。
4.2 開展電力行政執(zhí)法模式的探索與實踐
在立法層面尚難有較大突破之前，在地方實踐中探索具有本地特色的電力行政執(zhí)法模式，不失為在當前解決和電力行政執(zhí)法難題的一種切實有效的辦法。如《寧夏電力設(shè)施安全保護處罰條例》的出臺，就是一種良好而有益的探索。
電力體制的改革對電力行政執(zhí)法資源提出了重新配置的要求，能否將有關(guān)資源再行配置與組合，在符合經(jīng)濟性的同時也具備操作性，是探索電力設(shè)施與電能保護行政執(zhí)法模式的原則。
4.3 深入宣傳電力法律法規(guī)
相對于電力主管部門，就電力法律宣傳工作來說，電力企業(yè)在人力、物力、經(jīng)驗方面具有相對優(yōu)勢，而在有關(guān)宣傳內(nèi)容上、時間上、形式上，也更容易把握實際、靈活機動、貼近生活，使宣傳工作不至于流于形式。當然，作為行政執(zhí)法主體的電力主管部門，也應(yīng)就電力行政執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容進行宣傳，切實提高群眾遵守電力法律法規(guī)的意識，才能達到群防群治的效果，減少涉電案件的發(fā)生。
5.結(jié)語
電力體制改革后出現(xiàn)的電力行政執(zhí)法難題關(guān)鍵在于行使電力行政執(zhí)法權(quán)的電力管理部門不具備與其執(zhí)法工作相匹配的人力、物力資源及經(jīng)驗，在新形勢下，充分認清電力行政執(zhí)法工作面臨的困難與問題，適時修訂法律，協(xié)調(diào)《電力法》與其他部門法律關(guān)系、制定更具操作性的地方性法規(guī)或司法解釋是解決電力行政執(zhí)法難題的目標性任務(wù)，而探索一套適合國情或地情的電力行政執(zhí)法模式則是解決當前我國電力行政執(zhí)法難題的重中之重。