界定概念：費(fèi)改稅的內(nèi)涵與外延

費(fèi)改稅是針對(duì)目前我國(guó)費(fèi)大于稅的不規(guī)范的政府收入格局而提出的一項(xiàng)政策主張。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，稅和費(fèi)都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，兩者不能互相替代。稅是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)的政府收入形式，它可以且應(yīng)當(dāng)成為政府收入的主要形式。費(fèi)是以交換（或直接提供服務(wù)）為基礎(chǔ)的政府收入形式，在政府收入體系中居于補(bǔ)充或輔助地位。

　　在目前我國(guó)的政府收入格局中，規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時(shí)并存。前者指的是列入預(yù)算管理的財(cái)政收入，后者指的是游離于預(yù)算之外的收入。前者主要來源于稅收，后者基本來源于各種各樣、形形色色的政府收費(fèi)。同時(shí)，在數(shù)額上，費(fèi)又大于稅。于是，我國(guó)政府收入形成了所謂費(fèi)大于稅這種特殊的矛盾現(xiàn)象。

　　費(fèi)改稅不是將所有的費(fèi)都改為稅，而是把那些具有稅收性質(zhì)或名為費(fèi)實(shí)為稅的政府收費(fèi)項(xiàng)目，納入稅收軌道。對(duì)那些本來屬于收費(fèi)范疇或名與實(shí)均為費(fèi)的政府收費(fèi)項(xiàng)目，則要按照收費(fèi)的辦法加以規(guī)范，從而糾正由稅費(fèi)不清、稅收缺位或收費(fèi)越位而導(dǎo)致的政府收入格局的不規(guī)范現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)歸位。

　　統(tǒng)一認(rèn)識(shí)：從宏觀層次看待費(fèi)改稅

　　目前，人們對(duì)于費(fèi)改稅必要性的認(rèn)識(shí)并不一致。從表面上看，費(fèi)大于稅是所謂的費(fèi)稅之爭(zhēng)。然而，站在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀層次上考慮問題，便會(huì)發(fā)現(xiàn)：費(fèi)大于稅的實(shí)質(zhì)，是政府收入機(jī)制不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為不規(guī)范。費(fèi)大于稅已經(jīng)成為我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善的極大障礙。

　　政出多門的各種政府收費(fèi)的一個(gè)共同特征，是自收自支、不納入預(yù)算管理。由于自收自支，收費(fèi)項(xiàng)目的多少和收費(fèi)數(shù)額的大小同各部門、各地區(qū)的利益掛鉤，這些單位的收費(fèi)積極性會(huì)越來越高；由于不納入預(yù)算管理，支出去向便脫離了各級(jí)人民代表大會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督。如此下去，各種政府收費(fèi)日益擴(kuò)展，非財(cái)稅部門介入財(cái)稅性分配，不僅使整個(gè)國(guó)民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)，而且以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為也由此產(chǎn)生并蔓延開來。

　　當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，這不是稅負(fù)重，而是五花八門的費(fèi)負(fù)重。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委調(diào)查表明，國(guó)有工業(yè)企業(yè)的各種不合理負(fù)擔(dān)，大體占到當(dāng)年其實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)與稅收之和的20％，有的甚至超過了當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)。不解決政府收入機(jī)制不規(guī)范的問題，國(guó)有企業(yè)怎么能走出困境？

　　政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政管理費(fèi)支出增勢(shì)迅猛的重要原因之一，是政府收入機(jī)制不規(guī)范所帶來的政府部門預(yù)算約束。政府部門的收入機(jī)制是規(guī)范化的，以稅收為主要來源，且全部納入預(yù)算，那么，在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的條件下，政府部門每年可取得的或可供其使用的收入便是一個(gè)既定不變的量，其支出的規(guī)模便不能不受其收入規(guī)模的約束。費(fèi)大于稅的政府收入格局以及各種收費(fèi)所具有的自立章法、按需而征的性質(zhì)，使得政府部門的收入在相當(dāng)程度上可以隨意上調(diào)，因而，政府機(jī)構(gòu)的膨脹和行政管理費(fèi)支出的迅猛增長(zhǎng)，便是一件自然而然的事情。

　　這些年，政府部門分散的財(cái)力分配格局，不僅存在于中央政府和地方政府之間，而且在各個(gè)不同級(jí)次的政府與其所屬的職能部門;如省政府與其所屬各廳、局之間，甚至每一級(jí)次的政府與其下屬級(jí)次的政府;如省政府與市、縣政府之間，也有類似的表現(xiàn)。財(cái)力分散了，各部門、各地區(qū)的支出除了依靠政府集中調(diào)配的規(guī)范性的資金外，還分別擁有各自非規(guī)范性的財(cái)源。他們可以自立規(guī)章，自收自支。其結(jié)果，中央政府以及各個(gè)不同級(jí)次的政府調(diào)控能力削弱。人們常說的所謂諸侯經(jīng)濟(jì)、王爺經(jīng)濟(jì)，就是在這種背景下產(chǎn)生的。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必危及國(guó)家的政令統(tǒng)一和長(zhǎng)治久安。

　　諸如此類的事情，還可舉出許多。因此，費(fèi)改稅是為規(guī)范政府收入機(jī)制、規(guī)范政府行為、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而須采取的一項(xiàng)重大改革舉措。

　　改革目標(biāo)：建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)范化的政府收入機(jī)制

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)顯著變化，就是各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體之間的利益邊界越來越明晰。這意味著，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府收入機(jī)制，必須是規(guī)范化的。所謂政府收入機(jī)制的規(guī)范化，從大的方面講，至少有四方面要求：

　　以法制為基礎(chǔ)。政府取得收入的形式和數(shù)量，要建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的政府收入，都應(yīng)當(dāng)先立法，后征收。

　　全部政府收支進(jìn)入預(yù)算。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明度和公開化，體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)政府收支行為的監(jiān)督，并不是簡(jiǎn)單地確定由哪一個(gè)部門管理或列入哪一類表格反映。這就是說，政府的收支必須全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家中，一般不存在預(yù)算外資金的概念。我國(guó)現(xiàn)使用的預(yù)算外資金的概念，是建國(guó)初期從前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家引進(jìn)的，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沿襲下來的。預(yù)算外資金是同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)的范疇，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不相容的。

　財(cái)稅部門總攬政府收入。全部政府收入要完全歸口于財(cái)稅部門管理，不論是稅收，還是收費(fèi)，或是其他別的什么形式的收入，都要由財(cái)稅部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關(guān)稅、規(guī)費(fèi)，交由特定政府職能部門收取，也只是一種代收、代征。這樣做的好處是，切斷各個(gè)政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除產(chǎn)生以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等腐敗行為的土壤。

　　政府收入以稅收為基本來源。以政治權(quán)力為基礎(chǔ)、能夠帶來穩(wěn)定可靠的收入，且可無償使用的稅收，同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府支出格局;以滿足社會(huì)的公共需要為主體;—是一種對(duì)應(yīng)關(guān)系，稅收必須在政府收入體系中居于主導(dǎo)地位。 政府其他的收入形式，如以交換為基礎(chǔ)的收費(fèi)，只能作為輔助或補(bǔ)充財(cái)源而擔(dān)負(fù)起拾遺補(bǔ)缺的職責(zé)。

　　我國(guó)在選擇建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，就注定要走政府收入機(jī)制規(guī)范化的道路。事實(shí)上，黨的十五大報(bào)告已經(jīng)對(duì)規(guī)范政府收入機(jī)制作出了戰(zhàn)略部署。江澤民同志明確指出：要完善分配結(jié)構(gòu)和分配方式。其中一個(gè)重要內(nèi)容，就是完善政府的分配結(jié)構(gòu)和分配方式。從根本上說來，規(guī)范政府收入機(jī)制，是完善社會(huì)分配結(jié)構(gòu)和分配方式的基礎(chǔ)或前提條件。沒有政府部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化，就不可能有家庭、企業(yè)部門分配結(jié)構(gòu)和分配方式的規(guī)范化。當(dāng)前，我國(guó)分配領(lǐng)域存在的種種不規(guī)范狀況，在相當(dāng)程度上，是由政府收入機(jī)制不規(guī)范所造成或引發(fā)的。所以，以規(guī)范政府收入機(jī)制為著眼點(diǎn)，通過費(fèi)改稅，將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，是遲早要干、非干不可的一項(xiàng)工作。

　　分步到位：采取積極而穩(wěn)妥的政策措施

　　費(fèi)改稅的實(shí)施，牽涉到利益格局調(diào)整。對(duì)于這項(xiàng)改革可能遇到的困難，我們必須有充分的估計(jì)。與此同時(shí)，我們也要看到實(shí)施這項(xiàng)改革的各種有利條件：我國(guó)是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，只要全黨上下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一步調(diào)，費(fèi)改稅定會(huì)實(shí)現(xiàn)。我們?cè)羞^成功的先例。建國(guó)之初，我國(guó)各地的稅收制度很不統(tǒng)一，既有老解放區(qū)各個(gè)革命根據(jù)地沿用下來的各自單獨(dú)制定的稅制，也有新解放區(qū)實(shí)行的五花八門的稅制。隨著1950年1月《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》的頒布，一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的稅收制度很快建立起來，并在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)行?，F(xiàn)在，我國(guó)正在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。隨著機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員分流，原有的收費(fèi)主體會(huì)趨于減少，行政管理費(fèi)的負(fù)擔(dān)會(huì)趨于減輕，費(fèi)改稅的難度會(huì)相應(yīng)緩解，回旋余地會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大。圍繞費(fèi)改稅，我們既要積極地保證順利出臺(tái)和實(shí)施有關(guān)政策措施，又要穩(wěn)妥地化解阻力，以便得到各方面的認(rèn)可和支持。當(dāng)前，實(shí)行費(fèi)改稅比較現(xiàn)實(shí)和可行的思路是分步到位。

　　先中央，后地方，逐步在全國(guó)推開。研究各國(guó)特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家有關(guān)政府收入結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)，可以看到這樣兩個(gè)現(xiàn)象：其一，中央政府基本沒有收費(fèi)，稅收是其收入的基本來源。其二，收費(fèi)在收入結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)比重這一現(xiàn)象，通常發(fā)生在地方各級(jí)政府。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)范化的政府收費(fèi)只有兩類，一是規(guī)費(fèi)，二是使用費(fèi)。前者指政府部門向公民提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M(fèi)和手續(xù)費(fèi)，如行政規(guī)費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)；后者指政府對(duì)其所提供的公共設(shè)施的使用者按照一定的標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用，如高速公路通行費(fèi)、橋梁通行費(fèi)。有鑒于此，費(fèi)改稅的工作，可以也應(yīng)當(dāng)從中央政府做起。既然實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的中央政府基本沒有收費(fèi)，那么，我國(guó)中央政府各部門現(xiàn)存的收費(fèi)項(xiàng)目，經(jīng)過清理，絕大部分都可以納入費(fèi)改稅的范圍。追根溯源，我國(guó)非規(guī)范性政府收費(fèi)，最初也是發(fā)生在中央政府，如預(yù)算調(diào)節(jié)基金和能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金等。中央政府率先實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制規(guī)范化，費(fèi)改稅便可依次延伸到地方各級(jí)政府，從而在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推開。

　　先清理，后規(guī)范，逐步納入統(tǒng)一預(yù)算。第一步，對(duì)現(xiàn)存的各種政府收費(fèi)項(xiàng)目，進(jìn)行全面的清理。在清理的基礎(chǔ)上，區(qū)分為必要的合理的收費(fèi)和亂收費(fèi)兩大類。對(duì)于合理的收費(fèi)項(xiàng)目，作為規(guī)范的對(duì)象保留下來；對(duì)于純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目，堅(jiān)決取消。第二步，對(duì)于保留下來的收費(fèi)項(xiàng)目，按照規(guī)范化的稅和費(fèi)的性質(zhì)，區(qū)分為名為費(fèi)實(shí)為稅的收費(fèi)和名與實(shí)均為費(fèi)的收費(fèi)兩個(gè)系列。前者將通過費(fèi)改稅的辦法，納入稅收軌道：或是擴(kuò)大現(xiàn)有稅種的稅基，并入現(xiàn)行有關(guān)稅種統(tǒng)一征收；或根據(jù)其性質(zhì)，改設(shè)新的稅種予以征收。而后者將通過規(guī)范費(fèi)的辦法，納入規(guī)范化的收費(fèi)軌道。作為規(guī)費(fèi)，依照規(guī)費(fèi)的內(nèi)涵與外延加以管理；作為使用費(fèi)，依照使用費(fèi)的原則和標(biāo)準(zhǔn)加以征收。第三步，通過費(fèi)改稅，將一部分收費(fèi)項(xiàng)目納入稅收軌道；通過規(guī)范費(fèi)，將規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)暫時(shí)單獨(dú)編制預(yù)算，由財(cái)稅部門統(tǒng)一管理和征收，但收入全部返還各有關(guān)政府職能部門使用。第四步，逐步創(chuàng)造條件，將全部政府收入納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。