論行政立法的民主參與

摘　要：行政立法是特定的國家機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，制定、修改和廢止有關(guān)行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的活動。行政立法要想深得民心得到人民擁護，必須體察民情、合乎民心、反映民意，必須科學(xué)、公正、公開，程序正當(dāng)，因此，民主參與行政立法就成為必然。如何保障民主參與行政立法不流于形式，在本文中將具體闡述。
關(guān)鍵詞：行政立法　民主參與　問題　意義　現(xiàn)狀　對策
一、行政立法中存在問題及表現(xiàn)
隨著行政立法的日益深入，立法領(lǐng)域的不斷擴展，各種問題也日益凸顯。如行政機關(guān)越權(quán)立法，行政立法缺乏正當(dāng)法律程序，行政立法權(quán)力控制與監(jiān)督不足，行政立法的科學(xué)性、民主性、公正性、公開性不夠，行政立法審查及責(zé)任追究缺乏制度保障等等，從而導(dǎo)致行政機關(guān)立法的隨意性、不公正性、不公開性，以至于惡法肆意侵害公民權(quán)益，為民服務(wù)的法治（rule of law）有變?yōu)?ldquo;用法來治（rule by law）的統(tǒng)治人民的專制的危險。由于我國行政立法程序不完善，行政機關(guān)利用行政立法的機會任意擴大本部門權(quán)力、限制公民權(quán)利，隨便增加人民負(fù)擔(dān)，只考慮行政機關(guān)管理的方便，不管老百姓是否方便，是否負(fù)擔(dān)的起;更有甚者行政立法“暗箱操作”、部門利益法制化問題（行政機關(guān)往往借“法”擴權(quán)、以“法”爭利，“法”成了強化部門利益的工具）等等。
長期以來，我國一直沒有統(tǒng)一的行政立法程序，行政機關(guān)一般都是按照自己制定的程序進行行政立法。而這些程序存在諸多問題：一是不統(tǒng)一；二是缺乏權(quán)威性，許多行政立法程序是政府的辦事機構(gòu)制定的；三是普遍缺乏民主機制。其中，缺乏民主機制是最大的問題。因為民主參與機制是行政立法程序的核心和精髓。只有包含了民主參與機制的行政立法程序，才具有價值，才能發(fā)揮控制行政立法的作用。1
二、民主參與行政立法的提出及意義
公民的參與權(quán)是一項重要的基本權(quán)利,早在資產(chǎn)階級革命之前,就被認(rèn)是與自由權(quán)、平等權(quán)、社會權(quán)等一樣是人權(quán)的基本組成部分，正是公民的參與權(quán)等主體意識的萌發(fā)與伸張,才促成了民主的實現(xiàn)。在西方國家，對行政立法的控制經(jīng)歷了一個以標(biāo)準(zhǔn)控制為主到以程序控制為主的演變過程。美國學(xué)者戴維斯指出：“委任立法的理論重點應(yīng)當(dāng)從追求一個適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，移向追求一個適當(dāng)?shù)某绦?，程序所帶來的保護超過標(biāo)準(zhǔn)所帶來的保護。”2在我國現(xiàn)階段,公民的參與作為人民主權(quán)最主要的實現(xiàn)形式和民主政治的根本標(biāo)志,是社會主義民主實現(xiàn)的重要機制。
什么是行政立法的民主參與機制？主要是指民眾參與和影響行政立法的途徑和方式。行政立法的主體雖然是行政機關(guān)，但是行政機關(guān)進行立法、制定法規(guī)和規(guī)章不能閉門造車，必須通過適當(dāng)?shù)耐緩胶头绞铰犎『臀彰癖姷囊庖?，讓民眾參與行政立法。
參與行政立法須要有制度保障，因此需要建立健全行政立法的民主參與機制。建立民主參與機制的意義主要有：第一，有利于行政立法正確地反映人民的意志，而不僅僅反映行政機關(guān)的意志；第二，有利于行政機關(guān)全面的了解各種不同的利益要求，使行政立法的內(nèi)容更加科學(xué)合理，進而提高立法質(zhì)量和行政機關(guān)立法水平；第三，有利于使行政立法的最終結(jié)果得到人民的認(rèn)同和支持，增加政府威信；正如某學(xué)者所說；“程序的正義能夠在一定程度上啟發(fā)社會成員的良知,增加統(tǒng)治階層的凝聚力,提高和強化統(tǒng)治者的權(quán)威。”3第四，有利于增強民眾的民主參與意識，增加政府立法的透明度，防止行政機關(guān)恣意妄為，在一定程度上避免由于關(guān)門立法可能產(chǎn)生的恣意專橫和立法偏私現(xiàn)象，降低行政立法、執(zhí)法成本。第五，公眾參與是以程序的正當(dāng)性彌補行政立法權(quán)正當(dāng)性的不足；最后，最大限度地提高行政效率，因為“人們一旦參加程序,那么就很難抗拒程序能帶來的后果,除非程序的進行明顯不公。無論把它解釋為參加與服從的價值兌換機制,還是解釋為動機與承受的狀況的布局機制,甚至解釋為潛在的博弈心理機制,都無關(guān)宏旨。重要的是公正的程序在相當(dāng)程度上強化了法律的內(nèi)在化、社會化效果”4
三、我國行政立法中公民參與現(xiàn)狀及缺陷
綜觀我國公眾參與立法制度,雖在民主法制方面取得長足的進步,仍存在諸多問題:
1）相關(guān)法律制度規(guī)定模糊, 相關(guān)配套制度不完善, 導(dǎo)致公眾參與行政立法活動缺乏足夠的法律依據(jù)
《立法法》出臺后，規(guī)定行政機關(guān)在行政法規(guī)起草例過程中可以采取聽證方式以聽取公眾的意見，確立了公眾參與行政立法的新途徑。然而，《立法法》規(guī)定行政機關(guān)“ 可以采取”而不是“必須采取”聽證方式，聽證不是行政機關(guān)行政立法必須遵循的強制性義務(wù)，行政機關(guān)在行政立法過程中是否采取聽證形式取決于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。這樣，公眾的聽證權(quán)利能否實現(xiàn)要視行政機關(guān)的意志而定，此外，公眾參與后所提出的各種意見能否被行政機關(guān)吸納，即，公眾參與能否對行政立法結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響立法規(guī)定也尚付闕如。《行政法規(guī)制定程序條例》第19條第2款規(guī)定：重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報國務(wù)院同意、向社會公布、征求意見。《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定：起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會公布、征求社會各界的意見：起草單位也可以舉行聽證會。這些規(guī)定似乎表達了行政立法對公眾參與的重視，但仔細(xì)推敲，在富有彈性的法律條款背后，公眾參與仍是一個不確定的問題。首先，按照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，只有重要的行政法規(guī)才向社會公布，大大限制了所公布行政法規(guī)的范圍：至于何種行政法規(guī)屬“重要”法規(guī), 并無具體識別標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于行政機關(guān)自由裁量，易導(dǎo)致行政權(quán)濫用，剝奪公眾的參與權(quán)利?！兑?guī)章制定程序條例》雖然指出應(yīng)公布的行政規(guī)章范圍，但過于原則化，仍存在不受制約的行政自由裁量問題。其次，公眾對行政規(guī)章草案提出的意見如何提交，行政機關(guān)如何受理、對待公眾提出的意見,提出意見的時限,聽證對象如何確定等均未作具體規(guī)定。公眾參與行政立法之權(quán)利尚未得到應(yīng)有的確認(rèn)和保障，雖然上述兩個條例在行政立法起草階段規(guī)定公民的參與，但由于立法語言的模糊性和任意性可能使公眾參與陷入符號象征的尷尬處境。雖然有《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》對行政立法中的民主程序進行規(guī)定，確立了公眾參與的民主程序，但行政立法程序中的民主性仍然不足。從整體上看規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，無法操作、難以落實，致使行政立法的民主性大打折扣。
2）行政機關(guān)對公民參與權(quán)采取漠視態(tài)度
長期以來，我國行政法活動深受計劃體制的影響，形成自我封閉的行政立法模式。尤其是行政系統(tǒng)內(nèi)部的立法制定機關(guān)，他們在制定行政立法時往往只從單方意志出發(fā)，自我封閉地制定行政立法，制定完畢后立即就將有關(guān)法案出臺，然后以其強制力施加于行政相對方，迫使其接受服從，否則將受嚴(yán)厲制裁！另外，我國行政立法“重實體，輕程序”，有些行政機關(guān)往往是假借效率之名進行單邊立法。這種單邊立法不符合民主原則，單邊立法易導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)配置不平衡，易產(chǎn)生暴虐的惡法，從而也增加了執(zhí)法的難度。一些行政人員民主意識不強，官本位思想嚴(yán)重，工作中往往壓制民主，“一言堂”“以言代法”“以權(quán)壓法”，怕麻煩或是擔(dān)心按正當(dāng)程序立法將損害本部門或本人利益，經(jīng)常以公民法律素質(zhì)不高、不具備參政議政的能力為名，拒絕開聽證會或是將聽證會變成“聽證秀”，實質(zhì)上導(dǎo)致了繼續(xù)為民做主的結(jié)果，剝奪了公民的正當(dāng)參與權(quán)。實踐中損害了行政相對方的權(quán)益，引起他們的不滿甚至抵制，敗壞了政府在民眾中的形象。

3）公民參與意識比較淡漠,參與廣度和深度有限
我國幾千年的專制歷史，人民的民主意識淡薄，自古就有“官為民做主”的傳統(tǒng)。中國有句古話“餓死不作賊，氣死不告狀”，老百姓對政府普遍存在有畏懼心理，躲都來不及，更別提參與了。新中國成立后，我黨為民主發(fā)展做了積極探索，但長期以來，我國在由專制行政轉(zhuǎn)向民主行政過程中存在這樣幾對社會意識矛盾：一是人治觀念根深蒂固，而法治觀念難以樹立；二是官本位觀念深入人心，而自由平等觀念總遭壓迫；三是行政支配社會的觀念相當(dāng)發(fā)達，而民主監(jiān)督行政的觀念仍很淡薄。實踐中，行政立法中的政府單邊立法廣泛存在，這一方面繼續(xù)維持著政府主導(dǎo)的局面，另一方面人民形成依賴性，民主參與意識得不到發(fā)展、參政能力得不到增強，長此以往就形成公民參與意識淡薄，對政治缺乏熱情，認(rèn)為那只是政府官員們的事情。另外，立法技術(shù)方面的原因，以及一些地方聽證秀、形式參與的鬧劇，使得公眾對行政機關(guān)失去信賴。行政立法公眾參與不足反映了行政權(quán)與公民權(quán)利之間存在著不對等現(xiàn)象，公民權(quán)利受忽視，表現(xiàn)在公眾參與渠道及程序保障的欠缺。否定或忽視公眾的參與作用,就有可能使行政機關(guān)假行政立法為治民之工具。有學(xué)者指出：“普通百姓完全外在于立法過程的結(jié)果只能是法律的異化和百姓對法律的陌生與麻木。”5
4）參與程序的可操作性還不夠, 非制度化參與現(xiàn)象比較突出
立法原則缺失，在立法過程中廣泛征求公眾意見,公民通過聽證會等渠道參與國家立法,體現(xiàn)了民主治國的意義。但立法原則缺失導(dǎo)致立法過程不嚴(yán)謹(jǐn)。隨意召開聽證會、座談會,“自己請代表聽證、自己主持聽證會、聽證過程嚴(yán)格保密”等行為都嚴(yán)重違反了公眾參與的民主性、公正性、公開性、科學(xué)性和規(guī)范性等原則,極大的挫傷了公眾參與立法的積極性,不利于立法的科學(xué)決策和民主決策,更不利于法律法規(guī)的順利實施。聽證制度雖然較為嚴(yán)謹(jǐn),但在中國畢竟還是個新生事物,聽證制度從建立、實施到現(xiàn)在也不過幾年時間,在選擇參加聽證會人員、聽證過程的公開性、決策的透明度上都存在問題。在武漢某類聽證會上28名代表中有固定代表19人,其中政府有關(guān)管理部門的代表10人,人大代表、政協(xié)委員5人、總工會、消協(xié)、街道辦的同志4人。這種主要由相關(guān)立法部門指定的“形式聽證”，代表的廣泛性顯然不夠,不能全面反映不同利益群體尤其是與行政部門利益對立的群體的利益,違背了引進聽證制度的初衷。
四、完善我國行政立法中公民參與的對策
完善行政立法中民主參與的思路是：改變觀念、加強立法、完善制度、狠抓落實、強化監(jiān)督。為此，
1) 加強相關(guān)立法,為公民參與提供制度平臺
有專家認(rèn)為公眾參與立法應(yīng)排除以下情況“(1)與公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)無涉的行政立法,如行政機關(guān)內(nèi)部的人事、辦公等；(2)緊急事項,國家或某一地區(qū)因緊急情況而及時進行的行政立法,可根據(jù)行政應(yīng)急性原則設(shè)立；(3)行政機關(guān)有正當(dāng)理由認(rèn)定由公眾參與沒有必要或違背公共利益的,在說明理由的前提下”。
但筆者認(rèn)為,凡涉及廣大人民群眾切身利益的法案,行政機關(guān)都應(yīng)當(dāng)提交全民討論,并指定專門的機構(gòu)受理來自各方面的意見,其間自然應(yīng)當(dāng)包括行政機構(gòu)內(nèi)部法律,原因在于內(nèi)部事務(wù)雖非行政訴訟對象,但其法律制度的設(shè)立必將涉及眾多行政人員的切身利益,應(yīng)當(dāng)允許在不損害國家利益的前提下由以行政人員為利益關(guān)系人參與立法活動,避免行政立法的專制性和損害行政人員的利益。這就更需要完備相關(guān)立法，明確哪些法律必須采取公眾參與形式以及如何參與等。雖然我們已經(jīng)有了《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，但加快《行政程序法》的制定和正式頒布實施迫在眉睫。
2）完善公眾參與行政立法的各項配套制度，改進行政立法程序，增強民主參與的可操作性
第一，規(guī)定提出參與者的程序、參與人的人選、征求意見的公告時間、回復(fù)意見的時間。各地在選取立法參與人時,力求盡可能廣泛的代表各種利益的人參加立法活動,盡可能全面的反映各種不同的意見,保證所提意見的客觀、公正、全面。但確定參與者的名單應(yīng)避免由法案的起草機構(gòu)或?qū)徸h機關(guān)自己選擇。參與人人選可采取向社會公告的形式邀請愿意參加立法的公眾參與。由于參與立法的人同時具備不同利益的代表性，深入了解現(xiàn)實情況并客觀做出判斷的科學(xué)性和對立法技術(shù)的專業(yè)性只是一個理想,現(xiàn)實是有的地方即使是關(guān)系老百姓切身利益的立法項目,即便是作了大量的宣傳,普通群眾踴躍報名的情況依然沒有出現(xiàn)。為了實現(xiàn)實質(zhì)上的公平, 公眾參與立法制度應(yīng)當(dāng)允許參與人尤其是與行政機構(gòu)利益對立的人的代理人代為參加,并充分考慮其意見。另外征求意見的公告時間、反饋意見的時間是立法聽證過程中的兩項關(guān)鍵的技術(shù)性安排,應(yīng)明確列入制度內(nèi)容。必須安排足夠長的、合適的時間征求公眾意見和意見反饋,時間確定的科學(xué)與否關(guān)系到能否充分表達不同利益群體的意見。
第二，規(guī)定立法聽證會為公眾參與立法的主要模式,同時輔之以全民討論、立法調(diào)研、立法座談會、立法論證會等形式。當(dāng)然也可以利用網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見。在立法聽證的過程之中,結(jié)合中國立法的實際情況和國際立法聽證的經(jīng)驗,應(yīng)盡快對立法聽證的各項具體措施進行研究并形成科學(xué)的制度。如明確規(guī)范立法聽證的法律依據(jù),使之獲得足夠的法律支持。正確定位政府管理部門的角色,明確政府管理部門必須在充分聽取公眾合理化建議的基礎(chǔ)上進行立法工作；從法律條規(guī)上明確聽證程序的公開原則,如實反映和聽取公眾合理意見。制度中還要對所提意見中采納的部分予以公示,同時對不被采納的意見以書面形式向有關(guān)聽證參加人做出解釋。加強對立法聽證結(jié)果的追蹤處理,充分發(fā)揮立法聽證的現(xiàn)實效果。
3）行政機關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，積極主動引導(dǎo)公眾參與
行政機關(guān)應(yīng)擯棄舊時代那種居高臨下的“官老爺”思想.思想上尊重人民、愛護人民；行動上服務(wù)人民，為人民做實事、辦好事，想人民所想，急人民所急；決策中“重大情況向人民報告，重大問題由人民決定”，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，改變過去那種暗箱操作、壟斷立法的狀況。社會問題能通過其他方法解決，就盡量不用立法手段，確是需要立法，必須首先公開立法意圖，發(fā)出公告，舉行聽證會，請專家參與為公眾答疑、提供咨詢。
4）提高公民參與意識,為公民參與奠定思想基礎(chǔ)
隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的逐步推進，我國的民主化進程不斷加快，公民的政治熱情有所提高，民主參與意識大大增強。孫志剛、聶海亮、劉進成、許志永等與這些事件相關(guān)的人的名字，很多人已經(jīng)耳熟能詳。越來越多的普通百姓在維護自身權(quán)利中，表現(xiàn)出對中國法治的信心；越來越多的專家、學(xué)者不僅維護那些已經(jīng)在法律文本上寫得很清楚的“權(quán)利”，更注意從社會整體利益出發(fā)，通過參與、影響立法的形式，努力把正當(dāng)?shù)膫€人既得權(quán)益變成寫在法律文本上的一種“權(quán)利”。而普通百姓不僅敢于拿起法律武器維權(quán)，而且通過提出立法建議的形式參與、影響立法，這是我國民主法制建設(shè)的必然結(jié)果，反過來又會促進社會的進步與發(fā)展。這只是一個良好的開端，我們應(yīng)通過“政府推進、社會影響、媒體引導(dǎo)”等多種途徑和力量提高公民參與積極性，讓行政立法真正成為體現(xiàn)人民意志和利益的“陽光立法”，正如英國的一句格言所說的那樣，“正義必須得到伸張，而且必須眼看著伸張”。
5）建立責(zé)任追究機制，迫使行政機關(guān)依法立法
要保證公眾參與行政立法的切實可行,除了以上幾個要完善的方面外還需要建立責(zé)任追究機制。公眾參與立法不是擺設(shè),而是一項重要的法律制度。公眾參與權(quán)的實現(xiàn)與否,關(guān)鍵還在于建立向違反法律規(guī)定的人員追究責(zé)任的機制。對應(yīng)該聽證而不聽證,按照規(guī)定應(yīng)該公開、公告的程序、內(nèi)容沒有按照規(guī)定公開、公告,就應(yīng)該追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責(zé)任。當(dāng)然，同時也應(yīng)規(guī)定沒按程序制定的行政法律無效。同樣，如果法規(guī)規(guī)章違憲或違法,對公民權(quán)利造成巨大侵害或?qū)娎嬖斐蓢?yán)重影響,除予以撤銷外還應(yīng)追究審查批準(zhǔn)立法主體(包括主要負(fù)責(zé)人員)的政治責(zé)任和法律責(zé)任。因此,建立責(zé)任追究機制是使公眾參與立法的制度落到實處的可靠保證。
中國的民主參與建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，而行政立法中的民主參與是整個民主參與的有機組成部分，要想讓民主參與真正深入人心、落到實處，必須從觀念上、制度上、物質(zhì)上予以支持和保障，必須通過政府、社會、公民三方面齊心協(xié)力，使民主參與貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的全過程。民主參與在中國剛剛拉開帷幕，它必將在中國大地上大放異彩。
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