談我國地方政府體制創(chuàng)新

【摘　要】　我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創(chuàng)新性成就，但也面臨著決策制度短缺、權力運行無序、公共治理轉(zhuǎn)型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限。實現(xiàn)地方政府體制創(chuàng)新應從中央與地方合理分權、重構地方政府結(jié)構、轉(zhuǎn)變地方政府職能等方面入手。
【關鍵詞】　地方政府；制度分析；體制創(chuàng)新　
一、我國地方政府體制改革面臨的挑戰(zhàn)
　　黨的十一屆三中全會以來，我國在改革經(jīng)濟體制的同時也進行了以調(diào)整國家權力結(jié)構，解決權力過分集中；改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能；簡政放權，調(diào)整中央與地方關系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化：
　　一是中央與地方某些制度性框架已初步確立。憲法和組織法改變了一級立法體制，省、自治區(qū)、直轄市以及省會城市和國務院批準的較大城市獲得了制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章的權力；地方政府領導人由上級直接任命改為地方人大選舉；分稅制的實施有助于中央與地方財政分配關系的制度化。盡管從總體說，中央與地方事權劃分的法制化程度還不高， 但上述這些變化畢竟是一種積極的嘗試， 為今后理性化的地方分權提供了思路。
　　二是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。在傳統(tǒng)集權體制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能極為單一。改革開放之后，地方在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理諸方面擁有更大的權力、更大的獨立性和更重要的責任。特別是改變統(tǒng)收統(tǒng)支的財政分配模式、地方財政相對獨立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加強。這些變化雖然沒有改變單一制國家結(jié)構形式和集權型政府模式，但使地方政府的角色、功能雙重化： 既是中央在地方的代表， 又是地方利益的代表。
　　三是出現(xiàn)了許多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”，一些地方政府開始進行“行政三分制”的改革試點。“行政三分制”的基本思路是：通過制度設計，實現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方面的相對分離，三者相輔相成，相互制約，相互協(xié)調(diào)。按此原則，試點城市將以經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展和社會發(fā)展三大體系為基礎，至少設立三個決策局，相應的法規(guī)、政策等由各決策局制定，決策局下分設不同的執(zhí)行局。
　　但是，應當看到，地方政府體制創(chuàng)新從總體上并不十分理想，還面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。
　　第一，在中央與地方關系上，面臨著權力運行無序的挑戰(zhàn)。我國地方政府改革是循著解決高度集權、下放權力路子進行的。但在權力下放過程中，由于缺乏制度化的約束，一方面在中央與地方之間形成一個可以討價還價的權力博弈空間，出現(xiàn)所謂“跑步錢進”等怪現(xiàn)象，地方常有越權行為和“變通”做法，使中央的政令難以落實，既扼制了地方的作用和積極性的發(fā)揮，又嚴重削弱了中央宏觀調(diào)控能力，弱化了中央的權威；另一方面，在地方與地方的關系上，又表現(xiàn)為地方政府之間的地區(qū)封鎖和競爭的無序。各地方政府在大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的沖動下，從自身利益出發(fā)，控制本地資源，封鎖地區(qū)市場，禁止原材料外運，禁止輸入外地產(chǎn)品等，形成了地區(qū)封鎖、地方保護主義，即人們所說的“諸侯經(jīng)濟”。
　　第二，在地方?jīng)Q策制度上，地方政府面臨著制度短缺的壓力。提升公共決策能力是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，但從當前情況來看，首先，在決策主體上，人民代表大會和政府的決策潛力尚未充分得到發(fā)揮，各級黨政部門的政策研究機構權威地位不高，職能發(fā)揮不完全，研究政策少，充當秘書班子多。學術性和民間性的政策研究組織發(fā)育緩慢，數(shù)量少、功能弱，與行政和半行政性政策研究組織之間缺乏制度化的聯(lián)系，未能充分參與到公共決策事務之中。在個別地方和部門，民間的政策研究組織及專家咨詢往往只被當作政策論證的工具。①其次，在決策的民主性上，公民參與政府選擇的渠道很少，政策議程的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機構內(nèi)部建立的制度性信息搜集系統(tǒng)。這就造成政策議題界定的偏差，政策方向的失誤，大大制約了政策的有效執(zhí)行。最后，在決策科學性上，決策常常發(fā)生“短視”行為，缺乏長遠的計劃“， 政績工程”“、面子工程”，既敗壞了政府形象，又浪費了大量的人力、物力和財力。
　　第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府職能轉(zhuǎn)型滯后于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌。一方面是市場的力量；另一方面是政府強化自身的行政力量，使二者之間的關系在某些特定領域進一步被扭曲，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)。需要指出的是，在中國市場化改革和市場經(jīng)濟體制建立的過程中，地方政府扮演了重要的角色，發(fā)揮了積極的作用。目前的管理，從組織架構、管理方式、運行機制等，與計劃體制下相比，都發(fā)生了歷史性的變化。但是，由于政府自身改革的艱難性，地方政府的治理方式和手段并沒有得到實質(zhì)性改變。政府依然保持著強大的干預力量，扮演著經(jīng)濟建設型政府的角色，把大量的公共財政資金投資于競爭性領域，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務，其結(jié)果是，政府過多干預導致市場和行政權之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長權力行使的非理性和腐敗的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集團的影響使公共政策的天平發(fā)生了某種傾斜，從而激化了一些社會矛盾，引起民眾對政府的不信任，使政府的公信力下降。
二、影響地方政府體制創(chuàng)新的制度因素
　　中國地方政府體制改革中出現(xiàn)的困境和問題，從根本上說，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代公共行政轉(zhuǎn)型過程中存在著較為嚴重的制度缺陷。所謂制度缺陷是指政治制度和政治結(jié)構本身不完備而表現(xiàn)出與現(xiàn)實存在的差距。事實上，任何社會的制度及其結(jié)構都不是完美無缺的，總是存在著某種“先天”性的內(nèi)在缺陷。這些缺陷在當代中國表現(xiàn)得尤為突出，直接影響著地方政府體制的創(chuàng)新。
　　第一，法律制度供給不足。地方政府的創(chuàng)新和變革是在既定的法律秩序下進行的，而現(xiàn)行的憲法和法律秩序卻在中央政府與地方政府權限的劃分上存在著諸多缺陷，表現(xiàn)為法律制度供給的不足。我國的法律沒有對中央政府與地方政府各自的職責范圍做出明確規(guī)定“，職權的劃分不是以分工式為主，而是以總量分割式為主。”②除外交、國防等少數(shù)專屬中央的權限外，地方政府擁有的權限和中央政府幾乎是一致的、對等的，地方政府擁有的權限可以說是中央政府的翻版。同樣，法律也沒有對各級地方政府之間的權限劃分做出明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對縣級以上的地方各級政府的職權作了統(tǒng)一規(guī)定，但使人難以確切了解地方各級政府之間的權限劃分。這種制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府從屬于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放權力的方式，調(diào)動地方政府的積極性，當?shù)胤秸畬χ醒霗嗤嫵商魬?zhàn)時，中央又可憑一紙文件收回下放的權力。地方自主權很難落到實處。另一方面，作為改革政策的實際執(zhí)行者，地方政府掌握著最直接的信息和統(tǒng)計資料， 并在目標函數(shù)上有著不同的構成， 如追求地方財政最大化， 擴大對地方資源的配置權力，獲得本地民眾的支持等。在這種情況下， 地方政府便以機會主義態(tài)度參與中央設計的新制度， 出現(xiàn)“上有政策， 下有對策”的現(xiàn)象。因此，在實際操作中，一些行政部門常常把上級下放的權力截留一部分， 明放暗不放； 或者表面上推行改革， 卻將原來的管理部門變?yōu)?ldquo;翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式， 將下屬企業(yè)組成企業(yè)集團等等。
　　第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦稱非正式規(guī)則或非正式約束，它是指人們在社會生活過程中約定成俗、共同恪守的行為準則，是人們在長期交往中無意形成的，具有持久的生命力并構成代代相傳的文化的一部分。非正式制度主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣等。與正式制度相比，非正式制度的轉(zhuǎn)變在制度變遷中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并為正式制度提供合法性；它要求新制度的實行必須根植于本國的制度環(huán)境，得到社會的認同。我國的行政體制成長于特定的制度環(huán)境和制度遺產(chǎn)中，與此相適應的政治文化以及傳統(tǒng)的行政思維方式和管理觀念仍然占據(jù)重要地位，缺乏對現(xiàn)代公共服務理念的真正理解；急功近利，短期政績目標至上，忽視社會協(xié)調(diào)發(fā)展；法治觀念淡?。簧鐣熑我庾R不強等仍存在于各級公務員隊伍中。

此外，現(xiàn)代地方行政體制知識儲備不足也是非正式制度因素發(fā)揮作用的一個重要原因。制度知識的積累和不斷進步可以提高人們認識制度的能力，減少制度變革的成本。然而，我國行政體制改革方面的知識儲備相當不足。一方面，我國行政學的研究現(xiàn)狀較為落后，有關行政管理尤其是地方行政管理知識缺乏，特別是對符合我國國情的現(xiàn)代行政管理體制的研究十分不足，對改革中出現(xiàn)的新問題缺乏洞察力和解釋力，無法為實際改革提供有力的理論支持；另一方面，廣大行政干部實際掌握的制度知識相當有限，他們習慣于傳統(tǒng)的行政行為及思維方式，對于如何適應市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變行政職能及其行為方式，沒有清晰的把握，致使職能轉(zhuǎn)變很難落到實處，改革出現(xiàn)某種“復歸”。
　　第三，制度變遷路徑選擇的局限性。我國的政府體制改革是以“自上而下”的漸進式改革為特點的，政府實際上成為制度創(chuàng)新的主導力量。政府主體對于制度安排實行嚴格的管制，決定著制度供給的方向、速度、形式和戰(zhàn)略安排，而非政府主體只有經(jīng)過政府主體的批準才能從事制度創(chuàng)新，處于從屬的地位。這種以為政府主導的制度變遷存在著很多制約因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚體制的惰性、利益集團的影響和社會科學知識的局限等。特別是當改革可能要承擔一定政治代價時，如權力的擴散弱化了權力中心的權威性，為控制代理人偏差行為需支付更多的費用，經(jīng)濟自由化可能誘導政治力量的多元化趨勢導致對權力中心產(chǎn)生某種潛在的威脅，以及由于利益關系的調(diào)整引發(fā)社會不穩(wěn)定帶來的安全隱患等，就會使改革陷入困境，嚴重時就會導致改革的停滯。加之改革是一個“非帕累托改進”，在舊體制下的既得利益者只愿意分享體制變革帶來的好處，卻不愿意付出成本，甚至抵制改革。這樣，為了保持改革大局的穩(wěn)定，減少阻力，在地方行政改革中不得不花費大量成本給予一定的補償，使改革無法大步前進。
三、地方政府體制創(chuàng)新的途徑和目標選擇
　　
　　根據(jù)以上分析，我國地方政府體制的創(chuàng)新，只靠地方政府的主動性還不夠，必須與上端的政治改革結(jié)合起來，依靠整個政治體制的改革來實現(xiàn)地方政府體制的創(chuàng)新。
　　第一，以法律的形式實現(xiàn)中央與地方的合理分權。地方政府改革的成敗，從根本上說，取決于中央與地方關系的重新組合。從我國的實踐來看，現(xiàn)行的中央與地方關系模式下的地方制度已無法滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，迫切需要創(chuàng)新，其主要目標就是實行法律分權制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責權限，實現(xiàn)中央與地方權限劃分及其運行機制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明確規(guī)定中央與地方的職責權限，包括中央政府的專有權，地方政府的專有權，中央政府與地方政府的共有權，以及禁止中央政府與地方政府行使的權力，使中央與地方的權限劃分有法可依；其次，在中央與地方合理分權體制下，集權和分權都是有限度的。中央集權的上限是，不能導致國家領導人的個人過分集權和專斷，不能導致某一國家機關或組織的過分集權和專斷；下限是，不得侵犯和剝奪地方自主權，不得侵犯和剝奪企事業(yè)、社會團體的合法權益，不得侵犯和剝奪公民的合法權益。地方分權的上限是，在政治上，不得危及國家的統(tǒng)一、主權和領土完整，不得損害國家統(tǒng)一的政治、法律制度，不得損害中央的合法權威；在經(jīng)濟上，不得妨礙社會主義市場經(jīng)濟體系的建立、形成和發(fā)展。下限是，不得侵犯和剝奪公民的合法權益，不得侵犯和剝奪企事業(yè)、社會團體、社會中介組織的合法權益。再次，縱向分權與橫向分權要有機結(jié)合。合理劃分中央與地方權力只涉及到權力的縱向配置，但如果沒有橫向合理分權，即黨同政府、經(jīng)濟組織、社會團體等分權，縱向合理分權也是不能長久的，甚至會導致濫用權力、以權謀私。因此，要使中央與地方的權限劃分科學合理，運行有效，就必須處理好橫向分權與縱向分權的關系，并使二者結(jié)合起來。
　　第二，改革地方行政區(qū)劃體制，實行地方制度創(chuàng)新。我國的地方行政區(qū)劃肇始于古代，是與高度中央集權體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應地方分權化改革的發(fā)展方向，而且也阻礙了統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系的形成，必須進行改革。改革的方向是，首先，根據(jù)中國經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的需要，從中國地理環(huán)境相對同質(zhì)性出發(fā)，重新劃分省級行政區(qū)域，縮小省級區(qū)劃，增加省級區(qū)劃單位。這樣既可以減少官僚層次，又可以適當擴大中央政府和省級政府的管理幅度，使政府結(jié)構與現(xiàn)代化建設和信息社會的發(fā)展要求相適應；其次，減少地方行政區(qū)劃層次，統(tǒng)一地方行政層級。與縮小省區(qū)、增加省數(shù)區(qū)劃體制改革相配套，根據(jù)行政管理幅度和省級區(qū)劃改革要求，結(jié)合我國地理環(huán)境的特點，我國省級以下地方行政區(qū)劃采取省、縣(市) 、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 三級制為宜。具體方法是，撤消地級區(qū)劃建制，實行省直轄縣(市) 體制；改革市管縣體制，實行市縣分置，探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，健全社區(qū)服務功能，建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。根據(jù)國土面積、人口、經(jīng)濟總量適當合并和減少縣鄉(xiāng)行政單位數(shù)額，不僅可以從量上減少行政人員，而且還可以相對集中地開發(fā)當?shù)刭Y源，促進地域經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，實行地方和基層自治的制度創(chuàng)新。地方自治源于西方社會的歷史文化，有著悠久的歷史傳統(tǒng)，它最初主要是指城市自治。現(xiàn)代國家的地方自治是指“國家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國家授權或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理該區(qū)域內(nèi)公共事務的一種政治制度。”③新中國成立后，我國在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)了地方自治，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治；在農(nóng)村基層實行村民自治；1997 年以后在香港和澳門特別行政區(qū)實行高度自治。但總體來看， 發(fā)展還很不平衡，在大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、縣(市) 沒有實現(xiàn)直接選舉和競爭選舉， 這是導致地方“面子工程”、“政績工程”的主要原因。所以， 政府體制創(chuàng)新的目標， 首先，要適應世界潮流賦予地方政府和基層政府在地方事權范圍內(nèi)相對自主的權力， 地方政府的自主權力由憲法或地方政府法授予，地方事權范圍一般要有明確的列舉， 建議創(chuàng)立《地方自治法》以規(guī)范地方政府行為。其次，完善選舉制度，將競爭機制引入選舉之中，使地方各級政府能夠真正置于選民的監(jiān)督之下， 為本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展掌好權、用好權。
　　第三，轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型地方政府。中國地方政府的建設應適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。所謂“公共服務型政府”，從經(jīng)濟層面上說，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務，制定公平的規(guī)則，加強監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。在政治層面上，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務，實現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；在社會層面上，政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務教育和社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展。
　　在治理方式上，要改變過去由政府單方面行使權力、提供服務、維持管制、解決社會問題的傳統(tǒng)方式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動狀態(tài)的構建和實現(xiàn)。當前，尤其是要把建立和完善社會組織，提高社會自我管理能力作為改革的重要內(nèi)容。當前我國屬第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟師、律師、經(jīng)濟人機構，以行業(yè)協(xié)會、同業(yè)工會為主的行業(yè)性經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)居民自治組織雖已初步建立，但還很不健全，獨立性很差，自我管理、自我服務的意識也十分淡薄。如果政府在分解權力、轉(zhuǎn)變職能、撤并機構的同時，不重視市場機制的完善、社會組織的建設和能力培養(yǎng)，一大批由政府剝離出去的職能就可能會因無組織承擔而落空。
　　第四，重構地方政府結(jié)構。政府機構是政府職能的物質(zhì)載體，職能則決定著機構的設置和發(fā)展方向。因此，在轉(zhuǎn)變地方政府職能的同時，重構地方政府結(jié)構也就成為必然的選擇。政府作為公共部門，其職責就是提供公共物品，主要包括向公眾提供公共服務。但由于各級地方政府所負責提供公共物品的規(guī)模和“類型”不同，因而它們的功能也不盡相同。正是因為地方政府之間存在功能上的差異，所以地方各級政府在規(guī)模和結(jié)構上也必然存在較明顯的差別。但從我國地方政府結(jié)構來看，一方面，除少數(shù)民族自治地區(qū)外，全國各地區(qū)的同級政府都履行著基本相同的職能；另一方面，政府層級的設置在全國各地區(qū)是高度統(tǒng)一的。很顯然，這種政府結(jié)構與建立高效政府存在著一定的距離，必須創(chuàng)新。
　　首先，在地方政府層級的選擇和職責權限的劃分上，應當根據(jù)地方公共物品的分布特征來設
置地方政府的層級和職責權限。在地方政府層級設置上，允許多樣化的存在。在地方政府職責權限劃分上不強求一致，有的地方職能可以強化；有的地方的職能可以弱化。
　　其次， 在地方政府規(guī)模的選擇上， 應依據(jù)其承擔的職責和功能來確定規(guī)模。也就是說，在解決我國地方政府機構臃腫和人員過多的過程中，不必按照統(tǒng)一的比例進行人員的精簡， 應當根據(jù)各級政府所承擔的職責來進行，允許地方政府的規(guī)模在不同地區(qū)的同級政府之間存在一定差異。
　　再次，在地方政府機構的設置上，應根據(jù)地方公共物品的數(shù)量、種類和分布特征選擇。這就是說，在地方各級政府機構設置上不強求所謂的“對等”原則，而應依據(jù)地方政府履行職責的需要來設置機構。有些機構在這一級地方政府設置，而在另一級政府中就可能沒有存在的必要；有的政府機構在這一地區(qū)設置，而在另一地區(qū)則可能是不必要的，一切都要本地區(qū)政府所擔負的職責和功能相一致。
注釋：
①王立京：《中國公共政策科學研究20 年的回顧與思考》，《江漢論壇》2002 年第10 期。
②夏海：《中央與地方關系之理論與實踐的思考》，《中國機構》1996 年第1 期。
③薄慶玖：《地方政府與自治》，臺灣空中大學1997 年版，第8頁。