“公選”與干部制度改革

以上，我們從術(shù)語和實(shí)踐兩個方面對“公選”一詞作了簡要的邏輯梳理。顯然，問題才剛剛開始：“公選”實(shí)踐的意義何在？在多大程度上，它突破了傳統(tǒng)的干部管理體制？經(jīng)由“公選”途徑產(chǎn)生的干部其行為方式有何不同？在克服傳統(tǒng)干部管理體制的弊端方面，“公選”發(fā)揮了怎樣的作用？“公選”的運(yùn)用范圍是否能夠得到進(jìn)一步的拓展？怎樣處理選任干部的六大原則之間的關(guān)系？怎樣使普通民眾的意愿在干部任用過程中得到更為有效和更為有力的制度性表達(dá)？怎樣使整個干部制度建立在更為民主的基礎(chǔ)之上？……諸如此類，不一而足。就目前而言，要系統(tǒng)地回答上述問題尚為時過早，“公選”實(shí)踐的效果也許還需要經(jīng)過一段時間的觀察方能得到較為全面的評價。不過，這并不妨礙我們從理論上進(jìn)行一些探索性的分析。限于篇幅，筆者試圖強(qiáng)調(diào)的是以下三個方面：

首先，任何意義總是在特定的脈絡(luò)中得以形成并得到確定的，“公選”也同樣，其意義乃相對于傳統(tǒng)干部管理制度而言（當(dāng)然，在一個開放環(huán)境中也存在著外部的比照）。“公選”實(shí)踐源發(fā)于克服傳統(tǒng)干部任用機(jī)制的弊端這樣一種努力。這種弊端主要表現(xiàn)為人事權(quán)的自上而下的高度集中。具體來說，在選擇方式上，干部任用是“由少數(shù)人選人”以及“在少數(shù)人中選人”。作為一種必然結(jié)果，在行為機(jī)制上表現(xiàn)為干部責(zé)任的單向性，亦即只對上級政府（包括黨委）負(fù)責(zé)，而不對下（群眾）負(fù)責(zé)。這種高度集權(quán)的人事制度安排是在戰(zhàn)爭年代形成的，并延續(xù)至計劃經(jīng)濟(jì)時代。如果說那時的歷史條件為這種制度提供了相應(yīng)的合理性的話，那么在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，其不相適應(yīng)的一面日益顯露了出來。眾所周知，在不少地方（尤其是基層）干部關(guān)系的緊張程度已經(jīng)到了損害黨與民眾的血肉聯(lián)系的地步。盡管這種緊張關(guān)系的形成有著復(fù)雜的歷史原因和社會背景，但有一點(diǎn)是肯定的，即它與傳統(tǒng)人事制度的特點(diǎn)有著緊密的聯(lián)系。因此，無論是從政治角度，還是從社會發(fā)展的目標(biāo)看，干部制度能否優(yōu)化以及如何優(yōu)化對于中國政局的長治久安、對于現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來說都具有關(guān)鍵性的意義。這一問題處理得如何不但影響到黨在人民群眾心目中的形象，而且直接影響到黨的統(tǒng)治能力和政府的執(zhí)政能力。

“公選”的意義正落腳于此。實(shí)行“公選”對于上級組織來說是拓寬了選人視野，有利于選拔真正的優(yōu)秀人才；對于具有領(lǐng)導(dǎo)才能的人來說，“公選”提供了一個發(fā)揮本領(lǐng)的政治空間。而且無論是經(jīng)由選拔還是選舉途徑產(chǎn)生的干部，他們一般都不同程度地具有較好的群眾基礎(chǔ)，擁有相對充分的民意支持。此外，那些經(jīng)過競爭性演講和答辯脫穎而出的干部所具有的反應(yīng)能力、應(yīng)對能力、掌握局面的能力正是目前干部隊伍中普遍缺乏的素質(zhì)（如果說戰(zhàn)爭年代的干部素質(zhì)主要是通過槍炮和惡劣的生存環(huán)境培養(yǎng)的，那么，在和平建設(shè)時代干部的素質(zhì)除了知識方面的要求外，主要是通過政治過程和政策過程得到訓(xùn)練的）。無庸質(zhì)疑，“公選”對于中國整個干部隊伍的素質(zhì)更新具有不可替代的作用。隨著中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，這種更新的重要性將會日漸顯現(xiàn)出來。

綜之，“公選”實(shí)踐在干部任用制度這樣一個具體的領(lǐng)域內(nèi)，創(chuàng)造性地發(fā)展了我黨的群眾路線傳統(tǒng)，使自上而下的干部考察機(jī)制與自下而上的淘汰-選擇機(jī)制有機(jī)地結(jié)合了起來，不但為我國的干部任用制度提供了可以不斷吸納新鮮血液和養(yǎng)料的渠道，也為我黨開辟了一條密切聯(lián)系群眾的制度化途徑。而且，在目前的壓力型體制下，各級干部均程度不同地具有討好上級的政績沖動，“公選”這一變量的引入在干部的行為選擇方面無疑起到了一種平衡的功能。對于當(dāng)下政體的穩(wěn)定運(yùn)作來說，這種平衡是至關(guān)重要的。

其次，“公選”的意義也取決于它在干部任用制度中的定位。目前，干部任職途徑的多樣化已成為中國干部任用制度的一個基本特征。為了便于把握現(xiàn)實(shí)，我們不妨按照自上而上的序列，建構(gòu)一個干部任用方式的邏輯連續(xù)譜：

在臺領(lǐng)導(dǎo)人 精英內(nèi)部 公開職位 聽取民意 在民意的基礎(chǔ) 由選民選舉

直接指定 遴選任用 競爭上崗 組織決定 上任用干部 產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人

A B C D E F

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說明：

A： 人們通常聯(lián)想到的是最高政治領(lǐng)域發(fā)生的故事，但在現(xiàn)實(shí)生活中，其他層次也存在不同的變異。但隨著政治文明的發(fā)展，這類實(shí)踐已經(jīng)退出、正在退出或即將退出歷史舞臺。

B：這種類型具有不同的方式，而且制度化程度也不相同。在某種程度上，2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》除了“公開選拔、競爭上崗”的規(guī)定之外，其余黨政干部的選擇方式均落入此一類型的范疇。相比于以前的做法，其規(guī)范化程度大大提高了。尤其是針對第一把手濫用人事權(quán)的可能性，在若干方面作出了較為嚴(yán)格的限定。

C：一般情況下，越是技術(shù)性的職務(wù)，越具有開放性和競爭性。

D：這是傳統(tǒng)的經(jīng)典做法。組織部門在遴選干部時，通常會走“群眾路線”，以不同（不那么制度化）的方式聽取群眾的意見。但這些意見具有多大的分量并不取決于意見本身，而是取決于如何看待這些意見的部門或領(lǐng)導(dǎo)。

E：主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，其特征是候選人由選民或群眾確定，然后通過某種法定程序產(chǎn)生。某種程度上，黨支部選舉中的兩票制也可歸入此類。

F：如四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的直選（1998年）。村委會海選也可歸入此類。[6]

這一連續(xù)譜其實(shí)包含著兩個維度。一是民眾參與和領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷之間的替代關(guān)系。民眾參與由左邊的零值向右移動而逐漸趨向極化。從實(shí)踐來看，越是基層，民眾參與的程度越高，參與方式越是直接。其中村主任選舉中民眾的參與比村黨支部選舉高；村級選舉比鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)又較上層高；非政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)要比政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高；政府領(lǐng)導(dǎo)部門要比同級黨委（組）程度高。另一維度是民眾參與與技術(shù)（考試）之間的替代關(guān)系。在某種意義上，除一般性的任職資格條件之外，考試不但是一種候選人的篩選機(jī)制，而且也是對民眾參與的限制手段。這可以通過投票與考試兩者的比較顯示出來。在投票過程中，凡具有選民資格的公民，可以通過投票（或棄權(quán)）來顯示自己的偏好。在每人一票，一票一值的條件下，民眾的參與直接決定了誰能夠占據(jù)特定的職位。而考試恰恰相反，它對候選人提出了特定的要求，而且這種特定要求通常無法通過選舉的方式來加以滿足，因此通過考試取人，意味著對大眾參與進(jìn)行程度不同的限制（公務(wù)員制度就是依據(jù)這一邏輯建構(gòu)的），而且越往高層，這種限制就隨之增大。此外，我們也可以發(fā)現(xiàn)民眾參與程度與任職資格之間的替代關(guān)系。一般來說，職位越是重要，對任職資格的要求也就越高，黨管干部的原則也就具有更大的權(quán)重。相比之下，“公選”作為一種干部任用方式較多地體現(xiàn)了“ 群眾公認(rèn)原則”和“公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則”。

在一定意義上，我們可以將連續(xù)譜中的不同類型視為干部任職制度的六項基本原則——即黨管干部原則；任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t；群眾公認(rèn)、注重實(shí)績原則；公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則；民主集中制原則以及依法辦事原則 ——不同程度混合之結(jié)果。換言之，（邏輯上）每一種途徑中都可以程度不同地包含以上六項原則，它們之間的差別在于不同原則的權(quán)重/混合比例（連續(xù)譜的兩極可以視為某些原則的影響趨于零值）。

從動態(tài)角度看，公選的長遠(yuǎn)意義也許在于為中國干部任職制度的深化改革提供了一個良好的基礎(chǔ)。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展、城市化過程的加速、高等教育的逐漸普及、社會文明程度的提高、社會主義民主政治的完善、對外交往的日益深化以及政治合法性壓力的增加，可以預(yù)見，在干部任職制度中“群眾公認(rèn)原則” 將會不斷擴(kuò)大運(yùn)用范圍，發(fā)揮越來越大的作用。同樣道理，可以肯定，“公選”也將在實(shí)踐中得到深化和完善。在這一轉(zhuǎn)型過程中，在操作方面設(shè)計出一套有效的技術(shù)舉措來保證及體現(xiàn)這一原則，不但對于干部任職制度，而且對于整個中國政治的演進(jìn)性發(fā)展來說，都是非常重要的。

最后，在肯定公選實(shí)踐的同時，有必要正視它所引發(fā)的一些問題。如上所述，公選有著不同的類型，它們遇到的具體問題也是各不相同的。除了一些技術(shù)問題之外，目前人們比較關(guān)注的問題主要是“公選”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大帶來的沖擊。有人認(rèn)為，在一些地方，“公選”事實(shí)上架空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大代表的作用。例如，在公選的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中的“等額提名，差額選舉”遇到了一個悖論：由于在預(yù)選中人大代表也參加公選，因此候選人的確定是經(jīng)過他們同意的，這意味著公推出來的候選人在正式選舉中事實(shí)上是不可能被否決的。但是選舉法規(guī)定必須進(jìn)行差額選舉，在這種情況下，差額的陪襯現(xiàn)象也就不可避免了。反過來也可能出現(xiàn)這樣的情況：如果代表推舉的候選人沒有經(jīng)過公推的環(huán)節(jié)，似乎比群眾推舉出來的候選人要矮一截。[7]從理論上說，民眾的直接政治參與和代表制之間確實(shí)存在一種緊張或替代的關(guān)系，從歷史維度看，隨著政治共同體規(guī)模的擴(kuò)大，古典城邦式的直接民主被民族國家的代議制民主所取代。但在基層政治的層面，如何處理民眾的直接參與和代表制的關(guān)系依然是一個值得探索的領(lǐng)域。從制度建設(shè)角度看，政治體制改革中的不同制度安排和技術(shù)措施既可能相互支撐，形成合力，也可能相互排斥，形成對立。因此，如何在國家根本大法的框架內(nèi)進(jìn)行政治體制改革的創(chuàng)新性探索，是完善“公選”實(shí)踐必須解決的一個問題。盡管這一問題并非本文處置的主題，但指出這一點(diǎn)對于正確認(rèn)識和全面評價“公選”來說，是不可缺少的。

[1] 參見史為民，《公選與直選》，中國社會科學(xué)出版社2002年，頁384

[2] 對表I的說明：（1）表中概括的“公選”類型只是一種邏輯抽象，與這種粗線條的概述相比，各地的實(shí)踐經(jīng)驗遠(yuǎn)要豐富得多；事實(shí)上，每一種類型都存在著大量的亞類。（2）村莊黨支部的“兩推一選”以安徽省的經(jīng)驗為樣本。所謂“‘兩推一選’，即分別由黨員和村民民主推薦黨支部委員候選人，經(jīng)上級黨組織考察后進(jìn)行黨內(nèi)選舉。具體操作程序為：分別召開黨員和村民會議，對原黨支部成員進(jìn)行評議并推薦新黨支部委員初步候選人，票數(shù)達(dá)到半數(shù)以上的，具備初步候選人資格；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織考察，確定正式候選人后，由黨員大會差額選舉新一屆黨支部委員會。”參見2000年3月26日《人民日報》。村莊一級的公選還可參見遼寧省委組織部“關(guān)于公開選拔村黨支部書記的意見”，載于《基層組織建設(shè)情況通報》2000年第10期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“公推直選”以四川省遂寧市市中區(qū)的經(jīng)驗為藍(lán)本（參見史為民《公選與直選》第15章，中國社會科學(xué)出版社2000年）。此外，深圳大鵬鎮(zhèn)的有關(guān)做法可參見黃衛(wèi)平主編《中國基層民主發(fā)展的最新突破》一書（社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年）。縣及縣以上政府部門干部的公開選拔各地實(shí)踐頗為豐富，本表的概括主要基于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)范性表達(dá)。需要指出的是，將如此眾多的內(nèi)容置于“公選”一詞中是否合適，是一個值得斟酌的問題。例如，“公正選舉”與“公開選拔”是兩個不同的范疇，用“公選”一詞來簡稱兩者很容易引起概念的混淆。從長遠(yuǎn)來看，筆者主張將不同類型的概念區(qū)別開來，以降低溝通誤解和概念混淆的幾率。

[3]《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第71條

[4] 根據(jù)現(xiàn)有資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政領(lǐng)導(dǎo)人的“公選”首先產(chǎn)生于四川省遂寧市（1998年）。同年年底，該市市中區(qū)步云鄉(xiāng)舉行鄉(xiāng)長直選。因與憲法和地方組織法有關(guān)規(guī)定不符，引發(fā)激烈的爭論。在2001年底的換屆選舉中，步云鄉(xiāng)由直接選舉鄉(xiāng)長，改為直接選舉鄉(xiāng)長候選人。此外，1999年深圳市大鵬鎮(zhèn)采取“兩票制”的方式選舉鎮(zhèn)長，由于引起了不同的爭論，在其后的換屆選舉中，恢復(fù)了傳統(tǒng)的做法。

[5] 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳今年7月份發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”這意味著村莊一級的“公選”實(shí)踐所體現(xiàn)的精神得到了基本肯定。

[6] 嚴(yán)格地說，村莊組織的領(lǐng)導(dǎo)人向來不屬于“干部編制”的系列。但由于中國政治體制的特殊性，改革之前村莊干部的產(chǎn)生方式與國家干部任用制度具有“同構(gòu)”性。因此，村莊層面領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的變革對于政府層面具有相當(dāng)?shù)臎_擊力。這種沖擊力不但體現(xiàn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的現(xiàn)實(shí)關(guān)系之中，也體現(xiàn)在理論層面。事實(shí)上，人們在討論村民選舉的意義時，都是在更大關(guān)注的背景下進(jìn)行的。鑒于這一考慮，本文將海選作為干部任用方式連續(xù)譜的一極來處置。

[7] 這一觀點(diǎn)來自史為民教授在一次學(xué)術(shù)會議上的發(fā)言（2002成都）。

中共中央，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》

鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處，《2000年度農(nóng)村基層民主政治建設(shè)資料匯編》2001年8月

史為民，《公選與直選》，中國社會科學(xué)出版社2002年

黃衛(wèi)平主編，《中國基層民主發(fā)展的最新突破》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年

白鋼、趙壽星，《選舉與治理：中國村民自治研究》，中國社會科學(xué)出版社2001年

許宗衡主編，《當(dāng)代中國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)探究》，人民出版社2001年