公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展

人民當(dāng)家作主，是中國實(shí)行的人民民主的直觀表述。其本意是：人民是管理國家的主體，決定國家事務(wù)。在價(jià)值上，這個(gè)取向是積極的，符合民主的核心精神，即人民統(tǒng)治；而在工具上，即在制度上，則需要通過一套復(fù)雜而有效的制度體系來實(shí)現(xiàn)。這套制度體系，不僅要體現(xiàn)出人民對(duì)國家最高權(quán)力的掌握，而且要體現(xiàn)出人民在日常社會(huì)管理中能夠決定自己的事務(wù)。從參與國家事務(wù)管理的角度看，人民決定自己事務(wù)的條件和能力，是人民參與國家事務(wù)管理、成為管理國家事務(wù)的主體的前提和基礎(chǔ)?？梢?，不論在多高程度上強(qiáng)調(diào)人民民主的價(jià)值和意義，只要將其付諸實(shí)踐，其根本都必然在于人們能夠決定自己的事務(wù)。做不到這一點(diǎn)，人民民主也就失去了最基本的根基。中國的政治體系將人民決定自己事務(wù)的政治生活定位為基層民主。基層民主建設(shè)是中國民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)?；鶎用裰鬟\(yùn)行的主體是公民，理論與實(shí)踐都表明，以公民為主體而展開的公民協(xié)商是基層民主的重要形態(tài)，發(fā)展公民協(xié)商是基層民主建設(shè)的重要途徑。為此，本文擬從中國基層民主發(fā)展的內(nèi)在邏輯，探討公民協(xié)商在中國基層民主發(fā)展中的地位、價(jià)值和可能的前景。

一、基層民主：中國的含義

在中國政治生活中“， 基層民主”的概念與“草根民主”的概念常常是混用的。在正式頒發(fā)的文件中，所謂的基層民主就是存在于基層政權(quán)與基層社會(huì)的民主制度和民主生活，主要包括基層政權(quán)的民主選舉與民主管理、城市的居民自治、農(nóng)村的村民自治和企事業(yè)單位的民主管理制度。但是，從來沒有用“草根民主”的概念來代替“基層民主”的概念。而在新聞?dòng)浾叩奈恼潞蛯W(xué)者撰寫的論文中，“基層民主 ”的概念常常被“草根民主”的概念所替代。“基層民主”是中國自身民主實(shí)踐所形成的概念，而“草根民主”則是直接來自西方政治學(xué)的概念，其現(xiàn)實(shí)指向?qū)嶋H上也就是源于基層社會(huì)的民主生活。基于社會(huì)結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯的差異，“草根民主”成長(zhǎng)的邏輯起點(diǎn)是民眾的民主需求，而“基層民主”成長(zhǎng)的邏輯起點(diǎn)則是國家的民主需求。新聞界和學(xué)術(shù)界力圖從社會(huì)的角度來把握基于國家動(dòng)員邏輯所形成的“基層民主”的民主意義和可能的發(fā)展趨勢(shì)，所以，更多地用“草根民主”的概念來表述和分析“基層民主”的事實(shí)，其中所蘊(yùn)涵的政治期待是顯見的。

必須指出的是，雖然誰都無法否認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及個(gè)體的日益獨(dú)立是中國基層民主發(fā)展的根本動(dòng)力，但這并不能改變中國基層民主成長(zhǎng)的邏輯起點(diǎn)來自國家建設(shè)對(duì)民主需求這個(gè)事實(shí)。忽視了這一點(diǎn)，也就無法真正看清中國基層民主的實(shí)際含義?；鶎诱?quán)和基層社會(huì)并不是改革開放之后才出現(xiàn)的，它們是客觀存在的。但是，將基層民主納入國家民主建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略平臺(tái)，確實(shí)是在改革開放之后，而且經(jīng)歷了一個(gè)歷史演進(jìn)過程：1981 年，中共十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結(jié)““””的基礎(chǔ)上提出，要“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主，特別要著重努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動(dòng)群眾對(duì)于企業(yè)事務(wù)的民主管理”。1982年，中共十二大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該將社會(huì)主義民主擴(kuò)大到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活的各個(gè)方面，其中包括擴(kuò)大到基層，即“發(fā)展各個(gè)企業(yè)事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治。民主應(yīng)當(dāng)成為人民群眾進(jìn)行自我教育的方法”。 1982 年底，新頒布的《中華人民共和國憲法》第一次將城市的居民委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織寫入《憲法》。1987 年4 月，第六屆全國人大原則通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(草案) 》。同年10 月，中共十三大報(bào)告中不再僅僅把基層民主作為民主拓展的空間，而是更多地將其視為完善國家制度，協(xié)調(diào)國家與社會(huì)關(guān)系，提高黨和政府治理能力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略空間。報(bào)告指出：“在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上，要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦。”“基層民主生活的制度化，是保證工人階級(jí)和廣大群眾當(dāng)家作主，調(diào)動(dòng)各方面積極性，維護(hù)全社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。”這個(gè)認(rèn)識(shí)上的變化，大大提升了基層民主在中國政治生活中的戰(zhàn)略地位。1987 年11 月，全國人大會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行) 》；1989 年12 月，全國人大會(huì)通過《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》。基于這兩部法律，1992 年10 月召開的中共十四大，第一次劃定了中國基層民主的三大組成部分，即職代會(huì)、居委會(huì)和村委會(huì)。1997 年9 月，中共十五大提出了“擴(kuò)大基層民主”的政治建設(shè)目標(biāo)。報(bào)告指出：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。”從報(bào)告的內(nèi)容來看，擴(kuò)大基層民主的最直接表現(xiàn)就是把城鄉(xiāng)基層政權(quán)的民主建設(shè)納入基層民主范疇；同時(shí)，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則下，擴(kuò)大了基層民主的運(yùn)行空間。然而，2002 年召開的中共十六大，雖然依然堅(jiān)持“擴(kuò)大基層民主”的建設(shè)目標(biāo)，但在“擴(kuò)大”的取向上有了一些變化，最明顯的變化是：強(qiáng)調(diào)人民群眾依法直接行使民主權(quán)利、管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的同時(shí)，不再將基層政權(quán)機(jī)關(guān)的民主選舉和民主管理列入基層民主范疇。也就是說，基層政權(quán)機(jī)關(guān)的民主運(yùn)行不屬于基層民主范疇，但人民群眾對(duì)基層政權(quán)機(jī)關(guān)的民主參與和民主監(jiān)督則屬于基層民主范圍。中共十六大對(duì)基層民主邊界的重新劃定，實(shí)際上也就劃定了基層民主擴(kuò)大的實(shí)際空間。中共十五大、十六大對(duì)基層民主邊界劃定的微妙差異，實(shí)際上蘊(yùn)涵了這樣深刻的政治問題：在擴(kuò)大基層民主問題上，國家與社會(huì)之間實(shí)際上存在著一種博弈關(guān)系。這種博弈關(guān)系也體現(xiàn)為新聞界和學(xué)術(shù)界熱衷于用“草根民主”的概念來表述中國的基層民主的觀念和學(xué)術(shù)傾向。

從國家實(shí)行改革開放以來推進(jìn)基層民主建設(shè)的歷程看，這種博弈關(guān)系并不是一開始就有的，只是到了20 世紀(jì)90 年代之后才開始出現(xiàn)并逐漸發(fā)展的。結(jié)合這個(gè)時(shí)期的中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治變化不難看出，其中的動(dòng)因主要有三方面：其一，隨著80 年代末《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》的頒布，基層民主進(jìn)入法制化保障和制度化運(yùn)作時(shí)期，由此形成的制度空間，既是國家通過民主機(jī)制解決變革社會(huì)問題的空間，也是社會(huì)通過民主機(jī)制表達(dá)利益、監(jiān)督政府、維護(hù)權(quán)利的空間。其二，進(jìn)入90 年代，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，不論在農(nóng)村還是在城市，都孕育出日益獨(dú)立的社會(huì)和自主的個(gè)體，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。這種變化在不可避免地帶來諸多新的社會(huì)問題的同時(shí)，也引發(fā)新的政治參與。

開發(fā)基層民主是吸納政治參與、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解利益緊張的最好途徑。其三，20 世紀(jì)80 年代末、90年代初，不論國家還是社會(huì)，在深刻反思了中國民主發(fā)展的道路與路徑后，逐漸形成了一種共同的選擇--走漸進(jìn)的民主發(fā)展道路。而擴(kuò)大基層民主，是這種民主發(fā)展的基本路徑。由此可見，國家與社會(huì)在基層民主發(fā)展問題上博弈關(guān)系得以出現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)在于，進(jìn)入90 年代之后，不論從那個(gè)角度講，基層民主都成為國家與社會(huì)的共同需求。只是各自的追求略有不同。對(duì)于國家來說，擴(kuò)大基層民主的基本目標(biāo)有三：一是推進(jìn)人民民主；二是培育社會(huì)治理，彌補(bǔ)國家退場(chǎng)之后的基層社會(huì)治理真空；三是協(xié)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，保障政治與社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于社會(huì)來說，其目標(biāo)也有三：一是維護(hù)日益增長(zhǎng)的個(gè)體權(quán)益；二是滿足不斷增長(zhǎng)的政治參與；三是有效運(yùn)行手中的民主權(quán)利。實(shí)際上，國家的追求與社會(huì)的追求本質(zhì)上并不矛盾，兩者有著深刻的內(nèi)在一致性。但是，由于邏輯的出發(fā)點(diǎn)不同，這種并不矛盾的追求無法完全糅合。國家追求的邏輯出發(fā)點(diǎn)是制度的民主化，即基層民主制度的民主化；而社會(huì)追求的出發(fā)點(diǎn)是民主的制度化，即基層民主需求的制度化滿足。因而，國家力圖在制度范圍內(nèi)擴(kuò)大民主，而社會(huì)力圖用制度不斷肯定和鞏固民主的新發(fā)展。在這樣的情況下，社會(huì)自然就形成了強(qiáng)大的制度創(chuàng)新動(dòng)力。這種動(dòng)力很快被政府部門和地方政府尤其為基層政府所吸收，成為基層政府推動(dòng)政治體系改革試驗(yàn)和制度創(chuàng)新的合法性基礎(chǔ)。于是，出現(xiàn)了超越《憲法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選這樣觸動(dòng)根本的改革試驗(yàn)。對(duì)于國家來說，其經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展既需要這樣的制度創(chuàng)新動(dòng)力，但同時(shí)也需要《憲法》制度的鞏固和政治大局的穩(wěn)定，因而，把擴(kuò)大基層民主明確在特定的范圍內(nèi)自然被視為一種穩(wěn)妥的選擇。在這樣的選擇下，將延伸到基層政權(quán)的基層民主回落到基層自治的空間，自然就成為國家對(duì)社會(huì)民主需求的必然反應(yīng)。

總之，擴(kuò)大基層民主是國家與社會(huì)的共同需求，但各自的出發(fā)點(diǎn)略有差異?；鶎用裰靼l(fā)展要在劃定的空間中同時(shí)滿足國家與社會(huì)的需求，關(guān)鍵在于深化基層民主，其核心就是擴(kuò)大基層民主的自治性和參與性，即讓人民群眾能夠在這個(gè)空間以及這個(gè)空間所形成的民主舞臺(tái)上充分行使其民主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。雖然基層政權(quán)的民主運(yùn)行不包括在基層民主之中，但不斷深化的基層民主必然會(huì)對(duì)基層政權(quán)的民主化產(chǎn)生深刻的影響，從而產(chǎn)生推動(dòng)國家民主整體成長(zhǎng)的政治發(fā)展效應(yīng)。所以，中國目前的基層民主格局是：其空間在職代會(huì)、居委會(huì)和村委會(huì)，其主體就是人民群眾或者說是公民，其要求是民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督，其效用在于自治、維權(quán)、公益、參與、協(xié)商和監(jiān)督，其基礎(chǔ)是社會(huì)的發(fā)育和基層政權(quán)的民主化和法治化，其觸及的領(lǐng)域有政黨、政府、社會(huì)、企業(yè)和團(tuán)體。

二、公民協(xié)商：擴(kuò)大基層民主的有效路徑

顯然，在中國社會(huì)，擴(kuò)大基層民主的本身就是深化基層民主，使基層民主制度有效運(yùn)行起來，承載起其應(yīng)該承載的使命。從國家與社會(huì)對(duì)基層民主的期待來看，中國基層民主發(fā)展要同時(shí)獲得國家與社會(huì)的支持，必然要保持四個(gè)規(guī)定性的有機(jī)統(tǒng)一，即群眾性、有序性、自治性與參與性。所以，基層民主的深化，就必須深化這四個(gè)方面，并將其整合為推動(dòng)基層民主發(fā)展的動(dòng)力。為此，基層民主建設(shè)可以從多方面進(jìn)行努力，其中就應(yīng)該包括公民協(xié)商體系與機(jī)制的建設(shè)。相比較而言，公民協(xié)商對(duì)基層民主建設(shè)和發(fā)展具有綜合性的效應(yīng)，因?yàn)?，公民協(xié)商本身就充分體現(xiàn)了民主的群眾性、有序性、自治性和參與性。

實(shí)際上，在中國基層民主中，不論是城市的居民委員會(huì)，還是農(nóng)村的村民委員會(huì)以及企事業(yè)單位的職工代表會(huì)議，本身都已經(jīng)具備公民協(xié)商的機(jī)制與與平臺(tái)。在城市，有居民會(huì)議，年滿十八歲以上的居民都可參加居民會(huì)議，而且《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“涉及全本居民利益的重要問題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定。”在農(nóng)村，有與居民會(huì)議完全類似的村民會(huì)議。在企事業(yè)單位，《工會(huì)法》規(guī)定：“職工代表大會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，依照法律規(guī)定行使職權(quán)。”除了這些法律規(guī)定的制度基礎(chǔ)之外，公民協(xié)商在中國基層民主中的運(yùn)行還有良好的社會(huì)基礎(chǔ)?；鶎用裰鞯闹黧w就是人民群眾，就是公民。由于中國實(shí)行的不是競(jìng)爭(zhēng)性的而是合作性的政黨制度，所以，參與基層民主的人民群眾之間沒有過多的黨派界限，可以直接以公民的身份參與基層民主生活。中國的社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)形態(tài)為公民協(xié)商的成長(zhǎng)提供了十分有利的社會(huì)條件。

然而， 在基層民主的建設(shè)和發(fā)展中，雖然有協(xié)商的民主行為， 但沒有形成公民協(xié)商的概念與機(jī)制。其中的原因是多方面的：一是我們沒有公民協(xié)商的傳統(tǒng)，這也與以往我們?nèi)狈ψ灾握蔚膫鹘y(tǒng)有關(guān)。二是我們的基層群眾自治一直沒有擺脫政治與行政的過度控制和干預(yù)。因?yàn)?，在這樣的情形下，人民群眾自我管理、自我服務(wù)和自我教育無法完全自主發(fā)展， 形不成成熟的自治需求。沒有成熟的自治需求和自治實(shí)踐，就不可能在現(xiàn)有的制度空間和制度平臺(tái)上自覺地發(fā)育出公民協(xié)商。三是人民群眾作為現(xiàn)代公民在社會(huì)中獲得獨(dú)立存在的時(shí)間不長(zhǎng)，因而，其公民意識(shí)和公民能力都還不健全，整個(gè)社會(huì)也沒有達(dá)到成熟公民社會(huì)的水平。這些原因在說明公民協(xié)商發(fā)展有限的同時(shí)，也說明了公民協(xié)商要在中國社會(huì)得以長(zhǎng)足的發(fā)展并不是一件容易的事，還需要在觀念更新、制度開發(fā)和平臺(tái)建設(shè)上進(jìn)行艱苦的努力。

盡管發(fā)展公民協(xié)商不易，但中國的基層民主建設(shè)還是必須要努力發(fā)展公民協(xié)商。這其中的道理還不僅僅在于我們有這方面的制度基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，更為重要的是發(fā)展公民協(xié)商，一方面符合以人民民主為取向的基層民主的題中之義，另一方面也符合中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)基層民主的要求。所謂公民協(xié)商，就是公民在開放的公共空間中，就公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行公開的意見表達(dá)、意見交換和討論協(xié)商，以達(dá)成共識(shí)或形成決策的民主形式。顯然，這種民主形式是圍繞著公共利益、公開討論、公民參與、集體協(xié)商、共同決定展開的。這些民主形式雖有某些廣場(chǎng)民主的特征，如自由表達(dá)、公開討論、共同議決，但不是廣場(chǎng)民主，因?yàn)樗枰贫然幕A(chǔ)、組織化的保障和程序化的規(guī)范。顯然，公民協(xié)商雖處基層，但因其關(guān)乎民利、關(guān)乎參與、關(guān)乎決策，其內(nèi)涵和品質(zhì)還是相當(dāng)?shù)母?。因而，發(fā)展公民協(xié)商的過程，是深化基層民主、擴(kuò)大基層民主的過程；公民協(xié)商民主發(fā)展所取得的任何成果，都會(huì)直接貢獻(xiàn)于中國基層民主的建設(shè)和發(fā)展。

公民協(xié)商的民主價(jià)值是顯而易見的，因而，它已經(jīng)成為現(xiàn)代民主中基層民主運(yùn)行的普遍形式。它在中國發(fā)展，還有一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)意義，就是有助于和諧社會(huì)建設(shè)。和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)就是在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面，協(xié)調(diào)社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。這不僅需要政黨、政府對(duì)社會(huì)的協(xié)調(diào)與平衡，而且更需要社會(huì)自身的直接的對(duì)話、溝通與利益協(xié)調(diào)。缺少了后者，政黨與政府的努力都只能是事倍功半，甚至可能一無所獲；相反，有了后者，就能在社會(huì)基層形成政府、政黨、社會(huì)與民眾的四方有機(jī)互動(dòng)，從而創(chuàng)造各種協(xié)調(diào)與平衡，多方位提

升社會(huì)的和諧度。和其他層面的民主形式不同，公民協(xié)商帶有直接民主的形式，不僅具有大眾性，而且具有直接性，所以，要把公民協(xié)商確立和運(yùn)行起來并不困難。然而，運(yùn)行公民協(xié)商是一回事，而通過運(yùn)行公民協(xié)商推進(jìn)基層民主，促進(jìn)社會(huì)和諧則又是另一回事。因?yàn)?，任何一種形式的民主運(yùn)行都只有在與整個(gè)政治體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系和文化體系形成合理的契合性的條件下，才能產(chǎn)生預(yù)期的效應(yīng)，否則，很容易出現(xiàn)這樣的情況：運(yùn)行了民主，而民主不但沒有增長(zhǎng)，反而出現(xiàn)困難或危機(jī)。所以，要在中國基層社會(huì)推動(dòng)公民協(xié)商，必須進(jìn)行相應(yīng)的社會(huì)和政治建設(shè)，走有序推進(jìn)的發(fā)展道路。在這個(gè)過程中，黨和政府可以進(jìn)行以下幾個(gè)方面的努力：