合約理論視野中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)制度分析
時(shí)間：
黃軻1由 分享
[摘 要] 現(xiàn)實(shí)中的行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素，是誘致地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)等非合意后果出現(xiàn)的重要原因。因此，從制度因素的角度考慮解決上述問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略，將有益于把地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的后果由非合意引向合意。
[關(guān)鍵詞] 地方政府競(jìng)爭(zhēng)；制度分析； 政策選擇
一、問(wèn)題的提出
地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)后果往往有兩類，其中一類認(rèn)為，地方政府競(jìng)爭(zhēng)可以增進(jìn)地方居民福利水平、強(qiáng)化市場(chǎng)秩序，約束地方政府行為并提高資源配置效率( Tiebout ，1956：416 ～ 424 ；Oates ，1969 ：957～961 ； Mo ntinola 、Qian and Weingast ， 1995 ； Qian 、Weingast ，1996 、1997 ；馮興元，2001) 。而另一類研究則認(rèn)為，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生諸如地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等后果(周業(yè)安、趙曉男，2002 ；周業(yè)安，2003 ；銀溫泉、才婉茹，2001 ；謝玉華，2005) 。根據(jù)對(duì)上述研究結(jié)論初步評(píng)估，筆者發(fā)現(xiàn)前一類研究突出了政府間競(jìng)爭(zhēng)中地方政府行為及其后果的合意性一面，但這類研究沒(méi)有進(jìn)一步指出地方政府競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)積極后果背后的制度條件，或者說(shuō)這類研究并沒(méi)有指出地方政府競(jìng)爭(zhēng)的后果為什么一定是合意的。后一類研究分別從政府結(jié)構(gòu)、行政性分權(quán)、地方政府的收益意愿等角度出發(fā)，解釋了諸如地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等由地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的非合意后果的原因，這其中涉及了制度因素，但并沒(méi)有在一個(gè)統(tǒng)一的理論框架下討論。筆者認(rèn)為，在一個(gè)理論框架下討論上下級(jí)政府間關(guān)系、地方政府與居民間關(guān)系及其對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)面臨的外部制度環(huán)境，可以解釋行政體制和外部制度環(huán)境等幾方面制度因素，誘致了地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)等非合意后果出現(xiàn)。同時(shí)，若從行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素的角度考慮應(yīng)對(duì)策略，將有益于把地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的后果由非合意引向合意。因此，從制度因素的角度解釋地方政府競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的非合意后果，并由此考慮政策選擇將是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。
交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物威廉姆森(1979 、1985) 提出了替代性組織的思想，各種經(jīng)濟(jì)組織被發(fā)展出來(lái)的主要目的在于減低生產(chǎn)和交易費(fèi)用，一旦某一種特定組織不能起到減低交易費(fèi)用的作用，那么就有必要出現(xiàn)替代性組織取代之。這些替代性組織被威廉姆森稱為 “治理結(jié)構(gòu)”?；具壿嬍牵喊呀灰卓醋魇亲罨镜姆治鰡挝?，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以被理解為交易活動(dòng)，從不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率三個(gè)方面刻畫之；把交易活動(dòng)還原成不同類型的合約形式：古典合約、新古典合約和關(guān)系性合約；每種形式合約都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，即市場(chǎng)治理、雙邊治理、三邊治理和統(tǒng)一治理等；最后，衡量治理結(jié)構(gòu)是否有效率的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)在于它是否減低交易費(fèi)用。筆者認(rèn)為威廉姆森語(yǔ)境下的各種治理結(jié)構(gòu)最直觀的一些形式是市場(chǎng)、科層等經(jīng)濟(jì)組織。
然而，從更廣泛的意義上考慮，威廉姆森實(shí)質(zhì)上考察的是交易關(guān)系還原出的合約在實(shí)施過(guò)程中，利益各方如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，如他所指“任何一種關(guān)系，不論它是經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是其他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為或者可以表述為簽約的問(wèn)題，就都能根據(jù)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念作出評(píng)價(jià)。它不僅適合于最明顯的合同關(guān)系也適合于不太明顯的合同關(guān)系”。這樣看來(lái)，合約相關(guān)各方形成的某種協(xié)調(diào)機(jī)制也可以被看做是“治理結(jié)構(gòu)”的變體，它表現(xiàn)為一個(gè)規(guī)則體系。所以筆者希望有關(guān)地方政府競(jìng)爭(zhēng)后果的討論能從考察上下級(jí)政府間、地方政府與居民間、外部制度環(huán)境與地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為等關(guān)系當(dāng)中找到線索：上下級(jí)政府、地方政府與居民間的關(guān)系可以被視為發(fā)生多次交易，進(jìn)而分別訂立一系列合約的過(guò)程，這些合約對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，亦即類似威廉姆森意義上的治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府面臨的外部制度環(huán)境約束中找到線索。
二、地方政府競(jìng)爭(zhēng)：基于合約理論的分析框架
(一) 上下級(jí)政府之間的代理關(guān)系
代理合約發(fā)生在委托人—代理人的互動(dòng)關(guān)系中，委托人賦予代理人決策權(quán)力并要求代理人代表他完成某種任務(wù)。給定有限理性、機(jī)會(huì)主義到處存在，由于委托人與代理人信息不對(duì)稱帶來(lái)的后果就會(huì)凸顯出來(lái)： (1) 委托人往往不能直接觀察到代理人的行為； (2) 代理人能夠觀察到委托人察覺(jué)不到的內(nèi)容，在一些情況下代理人可能會(huì)出于利己考慮，欺騙或?qū)ξ腥穗[藏信息(菲呂博頓·芮切特，2005) 。
《憲法》和《地方組織法》中明確規(guī)定：各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。可見(jiàn)，上下級(jí)政府間處在一種直接的委托—代理關(guān)系之中，上下級(jí)政府間可以被視為簽訂了一個(gè)多任務(wù)代理合約，即下級(jí)政府作為“代理人”完成由作為“委托人”的上級(jí)政府指派的各種任務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保護(hù)環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育、提高教育水平、社保醫(yī)療等，上級(jí)政府根據(jù)上述任務(wù)的完成情況評(píng)價(jià)下級(jí)政府的公共管理水平。
從上級(jí)政府(委托人) 的角度考慮： (1) 技術(shù)上，代理任務(wù)中比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)( GDP) 量的方面，容易用統(tǒng)計(jì)數(shù)字測(cè)量、評(píng)價(jià)，但更多的任務(wù)的完成情況往往需要從多方面考察評(píng)價(jià)，需要上級(jí)政府支付包括建立多種監(jiān)督下級(jí)執(zhí)行的費(fèi)用，如增設(shè)專門派出機(jī)構(gòu)、多派人手下基層調(diào)查等，這樣對(duì)多任務(wù)執(zhí)行和完成情況監(jiān)督的預(yù)期費(fèi)用會(huì)較高； (2) 給定委托人對(duì)代理人的有限理性，機(jī)會(huì)主義到處存在和自上而下較長(zhǎng)的信息鏈，考慮到考核任務(wù)較多且多數(shù)任務(wù)的完成情況不容易測(cè)量，上級(jí)政府始終處在對(duì)下級(jí)政府的非對(duì)稱信息狀態(tài)中，下級(jí)政府往往有隱藏真實(shí)信息，向上隱瞞、謊報(bào)信息的沖動(dòng)。結(jié)合以上兩點(diǎn)考慮，理性上上級(jí)政府(委托人) 將做如下安排：化簡(jiǎn)代理合約以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)單一任務(wù)反映下級(jí)政府(代理人) 的公共管理水平，并且達(dá)成某種協(xié)議，若下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)完成情況好，它的主要官員將獲得自上而下的政治支持，反之則“下臺(tái)”。
從下級(jí)政府(代理人) 的角度考慮，現(xiàn)實(shí)中代理人面臨著雙重不確定： (1) 主要官員任期不確定。下級(jí)政府主要官員任期的穩(wěn)定性往往不能得到保證，同時(shí)又面臨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效核心的政績(jī)考核壓力，因此在任期內(nèi)向上顯示政績(jī)的有效方式只有追逐“短平快”式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)； (2) 社會(huì)全面發(fā)展后果不確定。地方官員以轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展為追求目標(biāo)誠(chéng)然是正確的，追求全面的社會(huì)進(jìn)步短時(shí)期內(nèi)效果不明顯、周期也很長(zhǎng)，出于理性考慮把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為單一任務(wù)取向更容易向上顯示政績(jī)。
可見(jiàn)，上下級(jí)多任務(wù)委托—代理合約的難點(diǎn)，導(dǎo)致合約化簡(jiǎn)：上級(jí)政府(委托人) 僅以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平評(píng)價(jià)下級(jí)政府(代理人) 的公共管理水平。它導(dǎo)致以下后果： (1) 如何有效發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)被下級(jí)政府置于很重要的位置，由于決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種投入要素是稀缺的，因此不得不參與要素競(jìng)爭(zhēng)，甚至采取種種過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)以“搶奪” 要素的方式完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)向上顯示政績(jī)； (2) 由于上級(jí)政府(委托人) 的有限理性、自上而下較長(zhǎng)的監(jiān)督信息鏈，使委托人監(jiān)督代理人、獲取代理人信息需要支付高額的信息、監(jiān)督費(fèi)用，這些費(fèi)用太高以至于委托人要承受代理人的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，因此它并不能完全控制該合約的諸多非合意后果或外部效應(yīng)的發(fā)生，如當(dāng)下級(jí)政府(代理人) 專注于轄區(qū)收益最大的“內(nèi)部性”問(wèn)題時(shí)，卻把解決市場(chǎng)分割、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等“外部性”問(wèn)題留給上級(jí)政府(委托人) 處理，也不見(jiàn)得有能力設(shè)計(jì)出一套合理的機(jī)制，有效約束下級(jí)政府(代理人) 行為，進(jìn)一步解決由此帶來(lái)的非合意后果。
綜上所述，筆者有如下基本認(rèn)識(shí)：上下級(jí)政府委托—代理關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制是地方政府競(jìng)爭(zhēng)非合意后果的主要引致因素之一。一方面，考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向的代理合約內(nèi)容和政績(jī)考核體系，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致自上而下的扭曲激勵(lì)，逼迫下級(jí)政府(代理人) 專注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)；另一方面，考慮上級(jí)政府的有限理性、上下級(jí)政府間不對(duì)稱信息以及長(zhǎng)信息鏈，上級(jí)政府(委托人) 對(duì)下級(jí)政府(代理人) 的行為約束能力事實(shí)上相當(dāng)有限。那么地方政府競(jìng)爭(zhēng)的諸多非合意后果，如各種形式的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)使要素配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)等等，將此引發(fā)；上下級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制不能起到約束過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)行為和減低協(xié)調(diào)費(fèi)用的作用，至少在邊際上應(yīng)作調(diào)整。
(二) 地方政府與轄區(qū)公民之間隱含的委托—代理關(guān)系
諾思(1981) 從合約理論出發(fā)，結(jié)合掠奪理論考慮發(fā)展了一個(gè)簡(jiǎn)單的國(guó)家模型。他認(rèn)為，一方面，國(guó)家和選民之間的關(guān)系可以用合約理論解釋，即國(guó)家和選民之間的合約；另一方面，也強(qiáng)調(diào)國(guó)家會(huì)潛在的利用暴力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源控制，即國(guó)家對(duì)選民的掠奪?；咎攸c(diǎn)是： (1)“國(guó)家用一組服務(wù)——我們可以稱作保護(hù)和公正——來(lái)交換收入。有組織專門來(lái)從事這些活動(dòng)則能為社會(huì)帶來(lái)更大的收入”；(2)“國(guó)家試圖像一個(gè)差別壟斷者那樣行動(dòng)。為每個(gè)選民團(tuán)體設(shè)計(jì)一組權(quán)利以最大化國(guó)家收入”；(3) 國(guó)家是受其選民的機(jī)會(huì)成本以其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或多或少的約束，將取決于選民的“退出成本”或潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)力。
考慮該理論框架對(duì)地方政府與轄區(qū)公民關(guān)系的討論，對(duì)間接理解地方政府競(jìng)爭(zhēng)將是有益的。地方政府和轄區(qū)公民的關(guān)系可以被視為某種形式的合約關(guān)系或則是一種隱含的委托—代理關(guān)系：地方政府提供各式各樣的公共產(chǎn)品，如產(chǎn)權(quán)和合約權(quán)的保護(hù)等，以及更具體一些的公共產(chǎn)品來(lái)與轄區(qū)居民交易獲得稅收；地方政府提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量的高低會(huì)直接影響轄區(qū)公民、資源的去留等，以及同其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中能否爭(zhēng)勝；轄區(qū)公民、資源的去留等，將影響本地政府收入，那么當(dāng)?shù)卣畷?huì)受到或多或少的約束。
然而地方政府行為受到的這方面約束力實(shí)際上是比較弱的，即自下而上的“軟約束”和弱談判能力，原因在于：(1) 轄區(qū)公民“討價(jià)還價(jià)”的能力有限。轄區(qū)公民擁有以“退出”為手段約束地方政府行為的權(quán)利，但需要考慮“退出”的機(jī)會(huì)成本。公民“退出”的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)于他在本轄區(qū)的一種專用性投資，假如公民對(duì)地方政府行為不滿打算“退出”本轄區(qū)，那么他將承受一系列成本，包括了他投入到家庭、事業(yè)、朋友中的成本等； (2) 地方人民代表大會(huì)的約束監(jiān)督能力有限。人大代表通過(guò)選舉產(chǎn)生，也反映了自下而上的約束愿望，但是這類約束能力往往值得懷疑。
所以我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤秸媾R著自下而上的“軟約束”和弱談判能力的時(shí)候，將獲得一個(gè)較低的機(jī)會(huì)主義行為成本，會(huì)誘致政府的機(jī)會(huì)主義行為，比如阻止當(dāng)?shù)毓衲軌驅(qū)⑺馁Y產(chǎn)向?qū)ζ湓u(píng)價(jià)更高的地方、設(shè)置進(jìn)入或流出壁壘控制資源流入流出等等，當(dāng)一個(gè)政府處在與同類政府競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，為了保證競(jìng)爭(zhēng)的資源供給會(huì)特別的采取攫取或控制私人資源等機(jī)會(huì)主義行為，這都是由于自下而上的“軟約束”和弱談判能力造成的地方政府競(jìng)爭(zhēng)非合意后果。
(三) 地方政府競(jìng)爭(zhēng)面臨的外部制度環(huán)境
根據(jù)威廉姆森(2000) 的分類，制度可以被分為幾個(gè)主要層次： (1) 社會(huì)嵌套層次，包括習(xí)慣、傳統(tǒng)等非正式制度； (2) 制度環(huán)境，它由憲政、法律、產(chǎn)權(quán)等正式制度構(gòu)成，也包括了政府的立法、司法功能和不同層級(jí)政府間的權(quán)力分配； (3) 治理結(jié)構(gòu)，給定制度框架，理解交易關(guān)系及合約的實(shí)施； (4) 要素的配置和雇傭。在這個(gè)分類中制度環(huán)境代表了制度的宏觀層面，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)了制度的微觀層面。
諾思(1971) 的看法，制度環(huán)境是“一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。結(jié)合這一觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為制度環(huán)境指的就是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)中面臨的一系列外部規(guī)則和基本秩序，對(duì)地方政府而言這些外部的制度環(huán)境將激勵(lì)和約束其行為，并使其遵守一個(gè)相互間可識(shí)別的行為模式——競(jìng)爭(zhēng)秩序，這些制度約束條件直接決定地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序是否良好，進(jìn)一步地決定競(jìng)爭(zhēng)后果的合意或非合意性。地方政府競(jìng)爭(zhēng)面臨的外部制度環(huán)境主要包括幾方面內(nèi)容：
(1) 政治制度——行政性分權(quán)體制。包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是財(cái)政和稅收的權(quán)限下放。二是投融資權(quán)限下放。三是企業(yè)管理權(quán)限下放。行政性分權(quán)體制讓地方政府收獲了一部分財(cái)稅權(quán)限、公共事務(wù)管轄權(quán)限和地方國(guó)有企業(yè)所有權(quán)，并培育了地方利益，給定其他約束條件不變和機(jī)會(huì)主義到處存在，直接導(dǎo)致了地方政府專注于轄區(qū)收益最大化。
(2) 法律制度——約束競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)則。國(guó)家制訂和實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，目的是為了規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)組織的競(jìng)爭(zhēng)行為?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)政府行為也做了明確要求，如第三條認(rèn)為政府應(yīng)為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造環(huán)境和條件，第七條規(guī)定政府不得濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或本地商品流向外地市場(chǎng)。很遺憾現(xiàn)實(shí)中的各級(jí)政府并不具備一致性，往往是中央政府制訂法律試圖創(chuàng)造了一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，而地方政府卻是競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞者。具體而言，地方政府是事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)組織，它以地方收益最大化為目標(biāo)參與經(jīng)濟(jì)交易，在缺乏有效的自上而下或自下而上約束力情況下，作為強(qiáng)勢(shì)地位的地方政府在交易(訂立合約) 和合約實(shí)施過(guò)程中通常會(huì)違背合約自由原則，破壞了競(jìng)爭(zhēng)秩序。
(3) 產(chǎn)權(quán)制度。地方政府面臨的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境的“軟約束”，原因是上級(jí)政府(委托人) 的有限理性和上下級(jí)政府不對(duì)稱信息，即在信息掌握上級(jí)政府處于劣勢(shì)一方，因此必須賦予下級(jí)政府(代理人) 一定程度的自裁權(quán)或制度調(diào)整的權(quán)力，那么地方政府的機(jī)會(huì)主義行為將得到釋放，競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府往往會(huì)攫取私人或公共資源。在綜合分析了地方政府競(jìng)爭(zhēng)面臨的主要外部制度環(huán)境以后，不難發(fā)現(xiàn)地方政府面臨著外部制度環(huán)境的“軟約束”，現(xiàn)實(shí)中外部制度環(huán)境對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的“軟約束”一定程度上是在鼓勵(lì)地方政府的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。
三、結(jié)果與討論
(一) 基本結(jié)論
結(jié)合上述分析框架，筆者發(fā)現(xiàn)諸如市場(chǎng)分割、地方保護(hù)等由地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的非合意后果，其原因?qū)嶋H上來(lái)自以下幾方面制度因素： (1) 上下級(jí)政府的委托—代理關(guān)系不協(xié)調(diào)?？紤]下級(jí)政府面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向的“扭曲激勵(lì)”，以及上級(jí)政府(委托人)對(duì)下級(jí)政府(代理人) 的行為事實(shí)上有限約束能力。這說(shuō)明，一方面，現(xiàn)實(shí)中的政府職能配置不合理，另一方面，上下級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制不能起到約束過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)行為的作用； (2) 地方政府與轄區(qū)公民之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。地方政府面臨著來(lái)自轄區(qū)居民的“軟約束”和弱談判能力，這說(shuō)明，對(duì)地方政府而言來(lái)自轄區(qū)居民的監(jiān)督力量值得懷疑； (3) 外部制度環(huán)境。地方政府面臨的政治制度、法律制度和經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)際上對(duì)地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)行為起了激勵(lì)和“軟約束”的作用。最終，上述這些制度因素綜合在一起，將導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)的非合意后果出現(xiàn)。
(二) 政策選擇建議
(1) 職能配置：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取向到社會(huì)發(fā)展取向的職能轉(zhuǎn)變。政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)當(dāng)中的地位是重要的，諾思(1981) 曾精辟論述到：國(guó)家是在暴力上具有比較優(yōu)勢(shì)的組織，在提供制度這一公共品上能避免“免費(fèi)搭車”并產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，國(guó)家自然成為基本博弈規(guī)則(制度) 的供給者，因此國(guó)家最終對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和衰退負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)下級(jí)政府(代理人) 作為上級(jí)政府(委托人) 的代表，適度干預(yù)地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是有益的。然而，上下級(jí)政府關(guān)系畢竟處在一個(gè)多任務(wù)的代理合同當(dāng)中，下級(jí)政府(代理人) 不能認(rèn)為它可以把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一職能取向，而應(yīng)認(rèn)識(shí)到在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)當(dāng)中政府的重要作用需要體現(xiàn)在提供基本制度規(guī)則，如建立保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度進(jìn)而完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；以及政府向社會(huì)提供的各種公共產(chǎn)品，如保護(hù)環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育、提高教育水平、社保體系等，它代表了政府促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的職能。因此，上級(jí)政府(委托人) 需要放棄以一項(xiàng)任務(wù)(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)) 評(píng)價(jià)下級(jí)政府(代理人) 多任務(wù)代理合同的完成情況。筆者主張上下級(jí)政府間不妨簽定這樣一份合約，上級(jí)政府將下級(jí)轄區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的多任務(wù)以指標(biāo)的形式，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取向的政績(jī)考核體系被更科學(xué)的、可以反映社會(huì)發(fā)展的考核體系所替代，調(diào)整后的政績(jī)考核體系應(yīng)納入包含反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)、量方面的指標(biāo)和反映社會(huì)發(fā)展方面的指標(biāo)，打包下放給下級(jí)政府，并且一定若干年不變(合約內(nèi)容不變、人事安排不變等) ，以若干年為期限全面考核。這樣，上下級(jí)代理合同形成了一個(gè)長(zhǎng)效合約的形式，它避免了地方官員追逐短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益的沖動(dòng)；以及由于上下級(jí)政府間信息鏈條過(guò)長(zhǎng)造成的即時(shí)監(jiān)督困難的問(wèn)題。
(2) 監(jiān)督機(jī)制：賦予轄區(qū)公民和地方人大約束地方政府的權(quán)力。行政性分權(quán)是一個(gè)在“放權(quán)讓利”的改革導(dǎo)向下各類權(quán)力和利益在政府系統(tǒng)各層級(jí)重新分配的過(guò)程，主要做法就是由中央政府向地方政府的行政性分權(quán)。筆者主張應(yīng)該擴(kuò)大行政性分權(quán)的范圍，除了在政府系統(tǒng)內(nèi)部各層級(jí)圍繞決策權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)分配進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移之外，還可以把地方政府的公共事務(wù)管理權(quán)限、對(duì)政府約束和監(jiān)督的權(quán)限，及相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向公民和地方人大轉(zhuǎn)移，由此達(dá)到硬化對(duì)地方政府自下而上的約束和提高自下而上的“討價(jià)還價(jià)”能力，要點(diǎn)如下：一是向轄區(qū)公民分權(quán)意義在于削弱地方政府相對(duì)公民的強(qiáng)勢(shì)地位，提高公民的“討價(jià)還價(jià)”能力；二是相比上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的約束而言，來(lái)自轄區(qū)公民和地方人大對(duì)同級(jí)地方政府更具信息優(yōu)勢(shì)，更能夠避免上下級(jí)政府由于信息鏈條過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致的不對(duì)稱信息；三是賦予地方人大代表及地方人大對(duì)同級(jí)地方政府的實(shí)際約束和監(jiān)督權(quán)力，如人事任免的實(shí)際權(quán)力，由此加強(qiáng)地方人大在地方公共選擇中的作用，強(qiáng)化并完善其作為對(duì)地方政府自下而上約束和談判的平臺(tái)地位。
(3) 外部制度環(huán)境：完善規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。筆者無(wú)意否定地方政府競(jìng)爭(zhēng)的積極意義，在其合意性的一面，地方政府競(jìng)爭(zhēng)增進(jìn)地方居民福利水平、強(qiáng)化市場(chǎng)秩序，一定程度上約束地方政府行為并提高資源配置效率。但是，由于地方政府面臨的外部制度環(huán)境不能有效約束政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，并因此引致諸多地方政府不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，如為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)使要素配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)、為了保證競(jìng)爭(zhēng)的資源供給會(huì)特別地采取攫取或控制私人資源的機(jī)會(huì)主義行為等，都是由此帶來(lái)效率損失和非合意后果。所以，應(yīng)該強(qiáng)化制度環(huán)境對(duì)地方政府不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的約束，進(jìn)一步建立規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，基本內(nèi)容如下：一是調(diào)整和完善財(cái)稅體制。進(jìn)一步合理劃分事權(quán)基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)、完善上下級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度等。二是完善法律制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度。規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)主體，尤其應(yīng)規(guī)范各級(jí)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，地方政府不能破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序。三是規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府能創(chuàng)造也能破壞保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度安排，考慮到政府系統(tǒng)各層級(jí)存在不一致性，約束地方政府攫取私人或公共資源的行為就顯得尤其重要。