我國(guó)行政管理執(zhí)法中存在的問(wèn)題

　　行政執(zhí)法是現(xiàn)階段我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法制過(guò)程中最主要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，特別是中共十五大和新憲法確立依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的基本方略后，政府各部門(mén)在積極運(yùn)用各種手段開(kāi)展行政執(zhí)法方面取得了很大成績(jī)。但與社會(huì)預(yù)期相比，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀仍然不容樂(lè)觀，一些深層次矛盾和問(wèn)題尚未從根本上消除。

　　在食品安全領(lǐng)域，2003年至2004年，阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉、龍口有毒粉絲、四川敵百蟲(chóng)泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光;2005年，國(guó)內(nèi)又出現(xiàn)了亨氏“蘇丹紅一號(hào)”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“變質(zhì)奶”和“早產(chǎn)奶”等事件，件件觸目驚心。一些老百姓用“蔬菜傍農(nóng)藥、陳米著靚裝、面粉兌尿素、海鮮泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素喂甲魚(yú)、火鍋添罌粟、礦油噴餅干”描述我國(guó)食品安全現(xiàn)狀。如何加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)我國(guó)食品安全，是對(duì)各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)行政執(zhí)法能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

　　本文從食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問(wèn)題為例，通過(guò)分析、比較并提出相應(yīng)對(duì)策，為解決現(xiàn)階段我國(guó)行政執(zhí)法中普遍存在的問(wèn)題提供了一個(gè)典型標(biāo)本。

　　一、食品安全監(jiān)管概述

　　(一)食品安全的內(nèi)涵

　　食品是人類賴以生存的基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

　　食品安全是保護(hù)公眾健康、提高公眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。目前，食品安全已成為全球性的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，并越來(lái)越受到世界各國(guó)政府和消費(fèi)者的高度重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)較高速度發(fā)展以及人民生活水平的提高，對(duì)食品安全提出了越來(lái)越高的要求。

　　關(guān)于食品安全，國(guó)內(nèi)外不同的文獻(xiàn)有不同的定義。伴隨不同的社會(huì)生活水平，食品安全從最早的避免中毒、保護(hù)生命，繼而發(fā)展為營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生、有利于健康、有利于保持生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展，其內(nèi)涵在不斷地豐富和延伸。

　　1、狹義的食品安全概念，主要是食品衛(wèi)生。即食品應(yīng)該無(wú)毒、無(wú)害，保證生命安全、維持身體健康需要。

　　2、廣義的食品安全概念，則是持續(xù)提高人類的生活水平，不斷改善環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，使人類社會(huì)可以持續(xù)、長(zhǎng)久地存在與發(fā)展。這個(gè)意義上的食品安全，包含了衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全、數(shù)量安全、營(yíng)養(yǎng)安全、生物安全和可持續(xù)安全等六大要素。

　　3、從我國(guó)現(xiàn)階段行政執(zhí)法的具體實(shí)踐來(lái)看，食品安全的著眼點(diǎn)主要還是衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全和營(yíng)養(yǎng)安全;本文所指的食品安全，除了特別說(shuō)明，一般都是指這個(gè)意義上的食品安全。

　　(二)我國(guó)食品安全的現(xiàn)狀

　　1、食品安全明顯改善

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)食品安全有了明顯改善。

　　衛(wèi)生部的監(jiān)測(cè)表明，食品衛(wèi)生平均合格率不斷提高?！妒称沸l(wèi)生法(試行)》前的1982年，我國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)總體合格率為61.5%;《食品衛(wèi)生法》實(shí)施后，1994年、2000年和2002年，食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)總體合格率分別達(dá)到了82.3%、88.9%和93.4%。在2003、2004兩年，全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)總體合格率繼續(xù)保持穩(wěn)步提高，在2003年一季度還達(dá)到97.1%。

　　農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測(cè)表明，我國(guó)對(duì)蔬菜高殘留和高毒農(nóng)藥控制取得了明顯的成效，特別是對(duì)畜產(chǎn)品中“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的控制成效十分明顯，出口食品質(zhì)量不斷提高。我國(guó)食品質(zhì)量安全控制已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展。

　　2、食品安全現(xiàn)狀令人憂慮

　　長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的食品供應(yīng)體系主要是圍繞增加食品供給數(shù)量問(wèn)題而建立起來(lái)的。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，目前中國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工以及銷售等環(huán)節(jié)仍然存在安全隱患，假冒偽劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發(fā)生。食品安全存在的問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　(1)從總體上看。據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心2005年3月出具的分析報(bào)告，當(dāng)前我國(guó)食品安全存在的主要問(wèn)題概括為以下五個(gè)方面：一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的源頭污染對(duì)食品安全的威脅。三是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中嚴(yán)重使用不合格原料生產(chǎn)加工食品的問(wèn)題。四是食品工業(yè)應(yīng)用新原料、新工藝帶來(lái)的食品安全問(wèn)題。五是環(huán)境污染對(duì)食品安全構(gòu)成的嚴(yán)重威脅。

　　(2)衛(wèi)生安全方面。按照衛(wèi)生部提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國(guó)最近幾年的食品安全問(wèn)題呈現(xiàn)出波動(dòng)趨勢(shì)。2003年衛(wèi)生部共收到全國(guó)重大食物中毒事件報(bào)告379起，12876人中毒，323人死亡。與2002年比較，重大食物中毒的報(bào)告起數(shù)、中毒人數(shù)、死亡人數(shù)分別增加了196.1%、80.7%、134.1%。2005年前三季度，衛(wèi)生部又收到全國(guó)重大食物中毒事件報(bào)告202起，7124人中毒，196人死亡。

　　(3)質(zhì)量安全方面。據(jù)國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局的報(bào)告，從種養(yǎng)殖等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模狹小，經(jīng)營(yíng)分散，農(nóng)產(chǎn)品分級(jí)和包裝技術(shù)水平低，溯源管理困難;在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)上，我國(guó)食品加工企業(yè)絕大多數(shù)規(guī)模比較小，全國(guó)現(xiàn)有的700多萬(wàn)家小型食品加工作坊、攤點(diǎn)中80%以上為10人以下的手工作坊，工藝落后，20%-30%沒(méi)有達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，五分之一無(wú)標(biāo)生產(chǎn)，三分之二不具備食品檢驗(yàn)?zāi)芰?，近一半食品出廠不檢驗(yàn)，四分之一對(duì)進(jìn)廠原料不進(jìn)行任何把關(guān)，60%不具備基本生產(chǎn)條件;在流通過(guò)程，由于包裝、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施落后和管理不善，造成食品的二次污染，難以保證食品質(zhì)量安全。

　　(4)營(yíng)養(yǎng)安全方面。據(jù)中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)的調(diào)查顯示，近10年來(lái)，我國(guó)居民營(yíng)養(yǎng)狀況雖有明顯改善，但營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題仍相當(dāng)突出，表現(xiàn)為營(yíng)養(yǎng)缺乏和營(yíng)養(yǎng)失衡并存，營(yíng)養(yǎng)缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉所造成的“大頭娃娃”事件正是突出的表現(xiàn)之一。

　　(三)食品安全監(jiān)管概況

　　1、行政執(zhí)法與食品安全監(jiān)管

　　行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，或者對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)行使監(jiān)督檢查的行政行為。在本文中，行政執(zhí)法并非行政行為之全部，僅指監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政實(shí)務(wù)界習(xí)慣上認(rèn)定的行政執(zhí)法。

　　在食品安全領(lǐng)域，雖然行政執(zhí)法已經(jīng)逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法這類行政管理層次的執(zhí)法，但由于歷史沿革、業(yè)內(nèi)慣例，本文仍然以“食品安全監(jiān)管”代替“食品安全行政執(zhí)法”來(lái)使用。即食品安全監(jiān)管是指各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域所進(jìn)行的行政許可、行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政行為。

　　2、我國(guó)食品安全監(jiān)管概況

　　(1)在中央，依照法律行使食品安全行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)有多個(gè)部門(mén)，包括衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商管理總局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、公安部、科技部和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等。按照2004年中編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知》，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門(mén);工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。職責(zé)分工的原則是“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管”。

　　(2)在地方，現(xiàn)行食品安全實(shí)行由各省級(jí)政府相應(yīng)主管部門(mén)對(duì)口管理，在本轄區(qū)形勢(shì)相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限。2004年以來(lái)，為加強(qiáng)食品監(jiān)管，北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，成立了由地方衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督管理局等監(jiān)管部門(mén)組成的食品安全委員會(huì)，由分管副省長(zhǎng)擔(dān)任主任，辦公室設(shè)在省食品藥品監(jiān)管局，并將這一做法向各市、縣延伸。在強(qiáng)化整治的基礎(chǔ)上，各地進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

　　(3)從總體上看，我國(guó)已基本形成了多部門(mén)、多層次分工協(xié)作的食品安全監(jiān)管體制。政府各部門(mén)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，以行政許可、行政處理、行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行等方式對(duì)食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行著監(jiān)督管理。具體監(jiān)管部門(mén)、環(huán)節(jié)分工及法律依據(jù)見(jiàn)下表：

　　監(jiān)督管理環(huán)節(jié) 監(jiān)督管理部門(mén) 所依據(jù)的法律法規(guī)

　　種養(yǎng)殖等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) 農(nóng)業(yè)部門(mén)(負(fù)責(zé)) 農(nóng)業(yè)法、農(nóng)藥管理?xiàng)l例、獸藥管理?xiàng)l例、飼料添加劑管理?xiàng)l例

　　質(zhì)檢部門(mén) 動(dòng)物防疫法

　　食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié) 質(zhì)檢部門(mén)(負(fù)責(zé)) 產(chǎn)品質(zhì)量法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例、食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法

　　衛(wèi)生部門(mén) 食品衛(wèi)生法

　　食品流通環(huán)節(jié) 工商部門(mén)(負(fù)責(zé)) 公司法、公司登記管理?xiàng)l例 、城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例、 城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法、 廣告管理?xiàng)l例、 無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法

　　質(zhì)檢部門(mén) 產(chǎn)品質(zhì)量法

　　衛(wèi)生部門(mén) 食品衛(wèi)生法

　　商務(wù)(經(jīng)貿(mào))部門(mén) 生豬屠宰管理?xiàng)l例

　　糧食行政管理部門(mén) 糧食收購(gòu)條例

　　餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié) 衛(wèi)生部門(mén)(負(fù)責(zé)) 食品衛(wèi)生法

　　質(zhì)檢部門(mén) 產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法

　　工商部門(mén) 消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法

　　進(jìn)出口 質(zhì)檢部門(mén) 進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法

　　衛(wèi)生部門(mén) 食品衛(wèi)生法

　　海關(guān) 海關(guān)法

　　綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故 食品藥品監(jiān)督部門(mén) 尚無(wú)法律可依。按國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》及中央編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知》獲取職責(zé)。

　　(4)除此以外，從食品安全監(jiān)管保障制度上看，我國(guó)已經(jīng)形成食品安全監(jiān)測(cè)體系基本構(gòu)架;已初步建立了包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系框架。

　　二、我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問(wèn)題及其原因

　　(一)我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問(wèn)題

　　據(jù)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局統(tǒng)計(jì)，2004年全國(guó)共查處有關(guān)食品違法行為39萬(wàn)多起，貨值超過(guò)14億元。其中，立案查處12萬(wàn)余起，移送司法機(jī)關(guān)1585起，涉案人數(shù)5640人。一方面，這些數(shù)字表明我國(guó)食品安全監(jiān)管的績(jī)效;但另一方面，也說(shuō)明了食品安全形勢(shì)的嚴(yán)峻。

　　食品生產(chǎn)企業(yè)(包括農(nóng)戶)、食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、消費(fèi)者等食物鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)都可能造成食品安全問(wèn)題。但從行政執(zhí)法角度，從食品安全監(jiān)管領(lǐng)域考察，監(jiān)管沖突和監(jiān)管不力等現(xiàn)象的存在是目前我國(guó)食品安全諸多問(wèn)題凸顯的主要原因。

　　第一，“七八個(gè)大蓋帽管不了一頭豬”——監(jiān)管沖突問(wèn)題嚴(yán)重

　　理論上，作為政府的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的各個(gè)部門(mén)不論在縱向間，還是在橫向間都應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)食品安全這一管理目標(biāo)而共同努力、相互配合與支持。而在現(xiàn)實(shí)中卻并非完全如此，監(jiān)管重疊、缺位、推諉等形式的沖突嚴(yán)重影響了食品安全監(jiān)管的整體效能。有關(guān)我國(guó)鮮肉監(jiān)管的一份調(diào)研報(bào)告指出，鮮肉流通市場(chǎng)目前是一個(gè)主體經(jīng)營(yíng)，多個(gè)主體重復(fù)監(jiān)管：衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)肉品的衛(wèi)生檢查;質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)肉品的質(zhì)量檢查和認(rèn)證;農(nóng)業(yè)畜牧部門(mén)負(fù)責(zé)肉品的檢疫工作;工商部門(mén)作為市場(chǎng)的主管部門(mén)對(duì)上市鮮肉進(jìn)行復(fù)檢，對(duì)摻雜使假行為予以處罰。但對(duì)于存在嚴(yán)重安全隱患的生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)非法屠宰加工行為監(jiān)管常常因各種困難而缺乏監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管真空。一旦生產(chǎn)、加工領(lǐng)域的眾多問(wèn)題凸現(xiàn)在鮮肉流通市場(chǎng)內(nèi)時(shí)，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)則經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉的情況。“七八個(gè)大蓋帽管不了一頭豬”是現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的生動(dòng)描述。

　　第二，“十幾個(gè)執(zhí)法的管不了一個(gè)違法的”——監(jiān)管不力現(xiàn)象突出

　　1、從監(jiān)管環(huán)境看，近幾年由于各地政府為招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但沒(méi)有正確樹(shù)立以公眾生命與健康利益為本的科學(xué)發(fā)展觀，將安全監(jiān)管和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，對(duì)招商引資企業(yè)，重保護(hù)，輕監(jiān)管，甚至人為地設(shè)置食品安全的執(zhí)法障礙，有的甚至不管其產(chǎn)品及質(zhì)量，只要能上稅，就發(fā)給當(dāng)?shù)攸h委、政府的保護(hù)“綠卡”或牌匾。在實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制后，有的地方給各監(jiān)管部門(mén)施加壓力，出現(xiàn)問(wèn)題不得向外界上報(bào)、公布，間接導(dǎo)致部分違法犯罪分子逃脫懲罰。

　　2、從監(jiān)管條件看，部分部門(mén)和地區(qū)食品安全監(jiān)管專業(yè)人員少、檢驗(yàn)設(shè)備落后、執(zhí)法費(fèi)用沒(méi)有保證，無(wú)法對(duì)違法行為實(shí)施必要的監(jiān)控，難以追究違法責(zé)任。據(jù)調(diào)查，截止2003年底，全國(guó)食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)具有食品類專業(yè)學(xué)歷的人員僅有83名。據(jù)衛(wèi)生部有關(guān)資料，基層的食品衛(wèi)生監(jiān)督條件基本不能適應(yīng)工作的開(kāi)展，有的地區(qū)不僅缺乏執(zhí)法所需的交通、通訊、取證和檢測(cè)設(shè)備，就連銷毀不合格食品的費(fèi)用都難以支付。而在部分地區(qū)的工商部門(mén)連簡(jiǎn)單的檢測(cè)手段也沒(méi)有，只能查“三無(wú)”、商標(biāo)侵權(quán)和過(guò)期食品。

　　3、從監(jiān)管力度看，對(duì)食品違法犯罪行為的懲處，《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等都缺乏應(yīng)有的力度，沒(méi)有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，沒(méi)有對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究連帶責(zé)任，法律的威懾力沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。

　　“十幾個(gè)執(zhí)法的管不了一個(gè)違法的” 是現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的又一真實(shí)寫(xiě)照。

　　(二)監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的原因分析

　　第一，現(xiàn)行食品安全立法上的原因。

　　1、立法空白。

　　盡管我國(guó)治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已經(jīng)初步形成，在保障我國(guó)的食品安全方面發(fā)揮了重要作用。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾需求不斷提升的背景下，立法上的空白一定程度上導(dǎo)致的監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的局面。

　　(1)從食品安全監(jiān)管的范圍來(lái)看，現(xiàn)有的有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)散見(jiàn)于《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》和《動(dòng)物防疫法》和《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等幾十部法律法規(guī)中。這些法律欠完善，相互間協(xié)調(diào)和配套性差，未能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，留下了許多執(zhí)法空隙和隱患。例如對(duì)于分散的農(nóng)戶食品生產(chǎn)的監(jiān)管法規(guī)、對(duì)因食品安全問(wèn)題致人財(cái)產(chǎn)與人身?yè)p害的歸責(zé)原則等方面，都尚屬空缺。

　　(2)從各政府部門(mén)監(jiān)管職能的分工來(lái)看，有些部門(mén)開(kāi)展監(jiān)管工作并沒(méi)有有關(guān)法律的授權(quán)，其監(jiān)管行為尚無(wú)法律依據(jù)。例如，2003年3月10日，國(guó)務(wù)院宣布組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局時(shí)希望該局能履行的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開(kāi)展重大食品安全事故查處等職責(zé)，但目前尚沒(méi)有法律予以規(guī)范與保障，以至于難以發(fā)揮預(yù)期效能。

　　(3)從食品安全監(jiān)管的內(nèi)涵來(lái)看，我國(guó)食品安全法律體系對(duì)“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明確的法律定義。食品數(shù)量安全、衛(wèi)生安全和質(zhì)量安全的定義不夠完善，食品營(yíng)養(yǎng)安全、生物安全、可持續(xù)安全等重要內(nèi)容尚未納入法律的調(diào)整范圍。因此，涉及食品安全的法律保障制度還存在很大的空白。

　　2、立法滯后。

　　在新形勢(shì)下，現(xiàn)有法律中的部分對(duì)食品安全僅做了一些概要性規(guī)定，沒(méi)能充分反映新形勢(shì)下消費(fèi)者對(duì)食品安全的要求，因而在遇到一些實(shí)際情況時(shí)可操作性不強(qiáng)，造成難以追究違法責(zé)任的局面。

　　例如，《食品衛(wèi)生法》及其配套法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)食品監(jiān)管的法律基礎(chǔ)之一，它的實(shí)施對(duì)我國(guó)食品衛(wèi)生水平的提高起到了重要的作用，但《食品衛(wèi)生法》部門(mén)立法的痕跡十分明顯，單純的“衛(wèi)生”概念已無(wú)法涵蓋當(dāng)前食品安全的各類問(wèn)題，法律滯后已顯而易見(jiàn)。

　　又如，例如，我國(guó)早在1996年就針對(duì)食品添加劑的使用和劑量出臺(tái)了國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，但由于我國(guó)對(duì)濫用食品添加劑的法律責(zé)任缺乏明確的規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門(mén)無(wú)法對(duì)違法行為作出行政處罰，目前濫用食品添加劑已經(jīng)成為產(chǎn)品不合格的重要因素。

　　3、立法沖突。

　　(1)從法律體系的層次角度看，法律結(jié)構(gòu)層次不清造成監(jiān)管沖突。一個(gè)科學(xué)、高效的體系應(yīng)當(dāng)由核心規(guī)范和配套規(guī)范構(gòu)成，但食品安全法律的問(wèn)題恰恰在于未能形成法律的核心。法律沖突尤其表現(xiàn)在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品衛(wèi)生法》之間。食品與產(chǎn)品的概念是種屬關(guān)系，《產(chǎn)品質(zhì)量法》是調(diào)整普通產(chǎn)品的法律規(guī)范，當(dāng)屬一般法;《食品衛(wèi)生法》是調(diào)整食品衛(wèi)生的專門(mén)法律，當(dāng)屬特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但我國(guó)的現(xiàn)狀卻是《產(chǎn)品質(zhì)量法》在法律適用上不斷延伸，一步一步地介入食品安全的具體監(jiān)管。而應(yīng)當(dāng)成為食品法律體系的核心的唯一一部調(diào)整食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)法，在實(shí)施過(guò)程中被不斷地弱化，適用空間不斷壓縮，無(wú)法對(duì)體系內(nèi)的其他法律規(guī)范發(fā)揮指導(dǎo)作用。兩部并行的法律各自形成其配套規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，從行政許可、行政處罰和標(biāo)準(zhǔn)體系，都在不斷角力，一般法與特別法的層次完全打破。由此造成衛(wèi)生部門(mén)與質(zhì)檢部門(mén)間的沖突不斷。 (2)從各部門(mén)法律協(xié)調(diào)性較差造成監(jiān)管不力：

　　例如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的，依法追究刑事責(zé)任。而《刑法》規(guī)定生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，只要足以造成嚴(yán)重食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾患的，即構(gòu)成犯罪。前者要求為結(jié)果犯，而后者要求為危險(xiǎn)犯，兩者的脫節(jié)容易造成監(jiān)管部門(mén)無(wú)所適從，放縱違法犯罪分子。

　　又如，對(duì)市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)沒(méi)有經(jīng)過(guò)檢疫的豬肉的處理，《動(dòng)物防疫法》、《食品衛(wèi)生法》、國(guó)務(wù)院《生豬屠宰管理?xiàng)l例》規(guī)定三種力度不同的懲罰措施，經(jīng)常產(chǎn)生同類案例有不同處罰結(jié)果的情況。這就必然給執(zhí)法帶來(lái)困難。

　　第二，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制上的原因

　　根據(jù)本國(guó)現(xiàn)階段情況合理設(shè)定監(jiān)管體制是政府實(shí)施高效的食品安全監(jiān)管的保證。監(jiān)管沖突的產(chǎn)生，在很大程度上歸咎于食品安全監(jiān)管體制未能適應(yīng)當(dāng)前食品安全形勢(shì)發(fā)展的需要。具體表現(xiàn)在：

　　1、部門(mén)間職能職責(zé)劃分不清，權(quán)力交叉、模糊，缺乏協(xié)調(diào)配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多頭分散、齊抓共管”的局面，也不可避免地造成類似鮮肉市場(chǎng)的“多頭有責(zé)、無(wú)人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。

　　2、同一部門(mén)上下級(jí)之間職責(zé)不清。由于大多數(shù)法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)執(zhí)法的級(jí)別管轄無(wú)明確規(guī)定，造成執(zhí)法部門(mén)的職權(quán)上下一般粗，上級(jí)能管的，下級(jí)在本區(qū)域內(nèi)也可以管，下級(jí)能管的，上級(jí)也可以管。這種職能、職責(zé)不清的狀況，直接導(dǎo)致監(jiān)管工作低效運(yùn)作，甚至有利爭(zhēng)著做、無(wú)利沒(méi)人管、發(fā)生問(wèn)題互相推責(zé)任的混亂局面。

　　3、部門(mén)內(nèi)部工作制度不健全。一些地方的監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有制定有效的監(jiān)管制度，監(jiān)管工作未做到經(jīng)常化、制度化、具體化。對(duì)一些食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題往往靠搞突擊檢查“緊急救火”。 這樣，日常的監(jiān)管工作不能正常開(kāi)展，日常的違法行為也就難以得到有效的追究與遏制。

　　第三，現(xiàn)有食品安全監(jiān)管保障上的原因。

　　食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。監(jiān)管的有效開(kāi)展需要得到食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測(cè)體系的有力支撐。

　　1、從食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系上看，標(biāo)準(zhǔn)欠協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)不完善是監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的重要原因。

　　(1)現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系由各政府部門(mén)、各行業(yè)分別制定，形成了一個(gè)內(nèi)容多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、多種要求、多方管理的局面。依據(jù)未能協(xié)調(diào)一致的各種標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展監(jiān)管，各監(jiān)管部門(mén)間必然會(huì)發(fā)生監(jiān)管沖突。

　　(2)現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系未將一些重要指標(biāo)納入體系中來(lái)，造成食品安全問(wèn)題出現(xiàn)后，監(jiān)管部門(mén)無(wú)法追究責(zé)任人的現(xiàn)象。“蘇丹紅”事件就是在這樣的情況下發(fā)生的。

　　2、從食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系上看。多個(gè)監(jiān)管部門(mén)各自執(zhí)法、檢測(cè)手段落后也造成了監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力現(xiàn)象。

　　(1)我國(guó)有四個(gè)監(jiān)管部門(mén)擁有食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)隊(duì)伍：衛(wèi)生部門(mén)在全國(guó)擁有一支20萬(wàn)人的衛(wèi)生技術(shù)支撐隊(duì)伍，目前已在全國(guó)部分地區(qū)設(shè)置食品污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò);農(nóng)業(yè)部建立了13個(gè)國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心和179個(gè)省級(jí)質(zhì)檢中心;國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在全國(guó)設(shè)置的食品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)更是超過(guò)3000個(gè);目前，工商部門(mén)也考慮建立自己的檢測(cè)隊(duì)伍。多部門(mén)分工食品安全監(jiān)測(cè)體系在缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)時(shí)，就常常發(fā)生互不認(rèn)帳的監(jiān)管沖突。

　　(2)各部門(mén)檢驗(yàn)檢測(cè)部門(mén)雖然都擁有一定數(shù)量的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備，但在實(shí)施監(jiān)測(cè)時(shí)，常常由于缺乏先進(jìn)的檢驗(yàn)方法和手段，無(wú)法快速對(duì)食品進(jìn)行有效檢測(cè)，造成監(jiān)管人員無(wú)法取證、難以追究違法者責(zé)任。

　　三、國(guó)外食品安全監(jiān)管的概況及經(jīng)驗(yàn)

　　(一)部分國(guó)家食品安全監(jiān)管體系概述

　　隨著瘋牛病、二惡英等一系列食品安全事件的發(fā)生，政府對(duì)食品安全的監(jiān)管責(zé)任凸顯。目前，許多國(guó)家分別結(jié)合本國(guó)食品安全形勢(shì)，不斷完善食品安全監(jiān)管體系。

　　下表為部分國(guó)家食品安全監(jiān)管體系的比較：

　　國(guó)別監(jiān)管部門(mén) 監(jiān)督管理的環(huán)節(jié) 所依據(jù)的法律法規(guī)

　　美國(guó)食品和藥品管理局(FDA) 負(fù)責(zé)肉類和家禽產(chǎn)品以外食品的安全 《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法(FFDCA)》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《正確包裝與標(biāo)示法》、《嬰兒食品配方法》、《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)與教育法》、《膳食補(bǔ)充劑與教育法》

　　農(nóng)業(yè)部(USDA) 負(fù)責(zé)肉類、家禽及不帶蛋殼產(chǎn)品有關(guān)的食品安全 《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法(FMIA)》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》， 《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法(EPIA)》

　　環(huán)保總署(EPA) 負(fù)責(zé)飲用水的監(jiān)管及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定 《國(guó)家環(huán)境政策法》、《化學(xué)品安全信點(diǎn)和燃料釋放法》、《清潔水法》

　　加拿大食品檢察署 主要牽頭復(fù)雜動(dòng)植物健康和監(jiān)督執(zhí)法 《食品藥品法》、《肉品監(jiān)管法》、《魚(yú)產(chǎn)品監(jiān)管法》、《加拿大農(nóng)產(chǎn)品法》、《消費(fèi)品包裝和標(biāo)簽法》、《植物保護(hù)法》、《種子法》、《清潔水法》

　　衛(wèi)生部 負(fù)責(zé)與人體健康有關(guān)的工作 《加拿大衛(wèi)生法》、 《食品藥品法》

　　澳大利亞新西蘭食品管理部長(zhǎng)委員會(huì) 統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定涵蓋整個(gè)食物鏈的食品安全政策

　　奧新食品標(biāo)準(zhǔn)局(FASNZ) 制訂食品法典、食品標(biāo)準(zhǔn);向奧新食品標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)提出合理的建議 《輿新食品標(biāo)準(zhǔn)局條例1991》、《食品標(biāo)準(zhǔn)管理辦法1994》

　　衛(wèi)生部 牽頭奧新食品標(biāo)準(zhǔn)局的工作

　　農(nóng)業(yè)部 負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫

　　日本食品安全委員會(huì) 食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià);建議、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各部門(mén)監(jiān)管工作 2003年成立厚生勞動(dòng)省 負(fù)責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理 《食品衛(wèi)生法》

　　農(nóng)林水產(chǎn)省 負(fù)責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理 《農(nóng)林產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格和正確標(biāo)識(shí)法》《植物防疫法》、《動(dòng)物防疫法》、《農(nóng)藥管理法》

　　英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局 負(fù)責(zé)從農(nóng)場(chǎng)到餐桌全過(guò)程食品安全的監(jiān)控 《食品標(biāo)準(zhǔn)法》

　　韓國(guó)農(nóng)林部 負(fù)責(zé)種植業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的安全管理，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品的進(jìn)口檢疫 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理法》、《植物防疫法》、

　　《畜禽傳染病預(yù)防法》

　　海洋漁業(yè)部 負(fù)責(zé)水產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全

　　管理和進(jìn)口水產(chǎn)品的安全性檢查 《水產(chǎn)品質(zhì)量管理法》

　　衛(wèi)生部 負(fù)責(zé)進(jìn)口和流通領(lǐng)域種植業(yè)產(chǎn)品的安全性檢查，并指導(dǎo)上市水產(chǎn)品的安全性檢查 《食品衛(wèi)生法》、 《畜產(chǎn)物加工處理法》、

　　《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理法》、 《水產(chǎn)品質(zhì)量管理法》

　　(二)國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面起步較早，積累了值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　1、對(duì)食品安全監(jiān)管責(zé)任的共同認(rèn)識(shí)

　　(1)各國(guó)政府認(rèn)為，食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者和居于食物鏈中的其他人(包括消費(fèi)者)的責(zé)任。政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)就是最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。政府擔(dān)負(fù)食品安全管理重任，各下屬部門(mén)相互配合，對(duì)涉及食品安全的各個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)密的全程監(jiān)控，明確管理部門(mén)和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，切實(shí)維護(hù)公眾健康。

　　(2)政府有服務(wù)功能。當(dāng)前的很多食品安全問(wèn)題需要通過(guò)強(qiáng)大的科研力量、有效的控制措施和食物鏈中種植者、飼養(yǎng)者、加工者、銷售者直至消費(fèi)者間的充分合作來(lái)解決。這種充分的合作需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。