當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育投入體制局限性分析

摘要：在制度經(jīng)濟學(xué)視角下，當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的局限性集中表現(xiàn)在：在改制成本的分擔(dān)上，把過多的責(zé)任推脫給縣級財政；在集團(tuán)利益分配上，使弱勢教育集團(tuán)和整個教育集團(tuán)的利益水平都下降。從制度安排的過程及運行實踐來看，這種局限性源于我國軟政權(quán)傾向下的隨意行政控制。為此，應(yīng)對我國的教育預(yù)算制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度等進(jìn)行相應(yīng)改革。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；投入體制；制度經(jīng)濟學(xué)
一
當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育投入體制是在中央政府的主導(dǎo)下確立的，屬于強制性制度變遷。強制性制度變遷有很多優(yōu)點，但由于統(tǒng)治集團(tuán)的有限理性、集團(tuán)利益沖突以及對一致同意原則的違背等因素，國家作為制度變遷的主體常常無法提供有效的制度供給。當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育體制也概莫例外。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，其局限性集中體在現(xiàn)以下兩方面：
（一）在各級政府主體分擔(dān)創(chuàng)立成本中，違背一致同意原則，使縣級財政承擔(dān)過多的投入責(zé)任
創(chuàng)立成本是制度變革成本的一部分，主要與制度創(chuàng)立者有關(guān)。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育投入體制創(chuàng)立中最大最直接的創(chuàng)立成本是因取消教育附加費等而造成的投入缺口的彌補。政府主體是這一制度的創(chuàng)立者。各級政府理應(yīng)按照一致同意原則，根據(jù)財權(quán)分擔(dān)分擔(dān)這一成本。
根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，我國自實施義務(wù)教育以來，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分僅為2％，省和地區(qū)（包括地級市）的負(fù)擔(dān)部分合計也只有11％，縣和縣級市的負(fù)擔(dān)為9％，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)擔(dān)了全部的78％。稅費改革后，當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育則意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的絕大部分要轉(zhuǎn)移到縣級財政。
但是縣域經(jīng)濟的薄弱和分稅制改革等使縣級財政相當(dāng)困窘。2003年，縣域人均GDP是全國的74.8％，人均GDP小康水平以下的縣市占全國縣市總數(shù)的比例接近64％?？h域經(jīng)濟的薄弱使縣級財政缺乏穩(wěn)固而堅實的收入基礎(chǔ)。1994年的分稅制改革后，財權(quán)日漸上移，現(xiàn)在中央財政收入占全國財政總收入的65％左右。2000年的稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅等部分稅源，更是加劇了縣級財政的困難，尤其是農(nóng)業(yè)縣。此外，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度均等化水平極低。目前，轉(zhuǎn)移支付中1／3稅收返還。各地稅收返還數(shù)額取決于向中央繳納稅收的數(shù)量，不取決于各個轄區(qū)人口、支出需求等因素。在轉(zhuǎn)移支付的另一部分直接補助中，中央針對農(nóng)村義務(wù)教育安排的專項轉(zhuǎn)移支付不但額度小，而且擠占、截留、挪用時常發(fā)生，這種直接轉(zhuǎn)移支付多具有臨時性、應(yīng)急性特點，缺乏制度保障。
依靠行政強制力把創(chuàng)立成本的絕大部分分?jǐn)偨o縣級政府，中央和省級政府卻推脫了很多責(zé)任。這就暗含著縣級政府和上級政府之間由于沒有達(dá)成一致性協(xié)議，而對此制度安排意見不一。這意味著上級政府和縣級政府間的委托——代理關(guān)系缺乏激勵，則制度運行的效果注定會大打折扣。首先是制度目標(biāo)無法實現(xiàn)，縣級財政客觀上無力完全承擔(dān)投入責(zé)任。這與農(nóng)村義務(wù)教育投入仍然短缺密切相關(guān)。其次是縣級政府的抵制情緒，容易使教育管理成本升高、教育資源配置效率下降等。這與農(nóng)村義務(wù)教育的資源使用效率低下密切相關(guān)。
（二）在集團(tuán)利益分配上，既不符合帕累托改進(jìn)，也不符合卡爾多一?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)維護(hù)強勢教育集團(tuán)的利益，削弱弱勢教育集團(tuán)的利益
雖然當(dāng)前我國全體人民的根本利益上是一致的，但仍然存在具體利益差別、利益集團(tuán)和集團(tuán)利益。就教育領(lǐng)域而言，可以進(jìn)行如下分類：按照城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)分為城市義務(wù)教育集團(tuán)和農(nóng)村義務(wù)教育集團(tuán)；按照教育的層級結(jié)構(gòu)可以大略地分為高等教育利益集團(tuán)、中等教育利益集團(tuán)和初等教育利益集團(tuán)；按照經(jīng)濟地理可以分為東、中西部義務(wù)教育利益集團(tuán)。在此，把城市義務(wù)教育集團(tuán)、高等教育集團(tuán)、東部義務(wù)教育集團(tuán)統(tǒng)稱為強勢教育集團(tuán)，反之，則稱為弱勢教育集團(tuán)。
制度安排與集團(tuán)利益分配密切相關(guān)。任何一種制度安排都對應(yīng)一種集團(tuán)利益格局。制度變遷意味著利益格局的調(diào)整。從比較靜態(tài)經(jīng)濟學(xué)和福利經(jīng)濟學(xué)的角度看，評價一項新制度安排的標(biāo)準(zhǔn)有兩個：帕累托改進(jìn)和卡爾多一?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，前者指制度安排為其覆蓋下的人提供利益時，沒有一個人的利益因此受到損失；后者指盡管新制度安排使其覆蓋下的部分人的利益受到損失，但是另一部分人因此而獲得的利益大于受損失人的損失，所以從總體上看是合適的。
從近幾年的相關(guān)統(tǒng)計資料來看，當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育投入體制明顯地維護(hù)了強勢教育集團(tuán)的利益，削弱了弱勢教育集團(tuán)利益，既不符合帕累托改進(jìn)，也不符合卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)。
從義務(wù)教育經(jīng)費支出在城市和農(nóng)村中的分配來看，從2000年到2004年，農(nóng)村義務(wù)教育支出在整個義務(wù)教育支出中的比重不但沒有上升，反而有所下降。 2005年其比重有所上升，比2000年的59.61％也僅高出0.78個百分點，相對于農(nóng)村義務(wù)教育的人數(shù)比重，畸形的投入結(jié)構(gòu)仍未改變。
從教育經(jīng)費支出在不同教育級別中的構(gòu)成來看，從2000年到2005年，高等學(xué)校在教育總支出中的比重由23.35％逐年上升到31.75％，而農(nóng)村初級中學(xué)和農(nóng)村普通小學(xué)的支出比重則不斷下降，分別由9.31％、18.43％下降到8.57％、15.96％。2005年，二者下降的趨勢有所扭轉(zhuǎn)，比 2004年略有回升，但高等學(xué)校的支出比重仍在上升（見表1)。
從上海、河南、陜西農(nóng)村中小學(xué)生均教育經(jīng)費支出來看，從2000 年到2005年，農(nóng)村義務(wù)教育投入東中西部地區(qū)的結(jié)構(gòu)性扭曲進(jìn)一步加劇。2000年，上海地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生均教育經(jīng)費支出分別是河南的7.64倍和 7.06倍，是陜西的5.63倍和7.00倍。2005年，這組數(shù)據(jù)分別為：7.97倍、10.59和6.94倍、8.70倍（見表2)。
僅僅根據(jù)義務(wù)教育最低保障線測算，目前我國義務(wù)教育財政投入缺口為770億元，實際上缺口要大得多。相比以前弱勢教育集團(tuán)的利益受到了損害，由此可以判斷這不屬于帕累托改進(jìn)。同樣，而相比此前強勢教育利益集團(tuán)獲得的相對利益水平至少沒有下降。即使它所獲得的利益水平上升，扭曲的教育集團(tuán)利益分配格局會牽制整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，這反過來又會使整個教育的發(fā)展缺乏經(jīng)濟的支撐而受到巨大的損失，所以從長遠(yuǎn)來看，強勢教育利益集團(tuán)獲得的利益水平要小于損失。
可見，投入體制在集團(tuán)利益分配上不符合卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，既損害了弱勢教育集團(tuán)的利益，又使整個教育集團(tuán)利益受損。如果說，當(dāng)前義務(wù)教育投入體制的集團(tuán)利益分配不符合帕累托改進(jìn)意味著義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)的失衡，那么不符合卡爾多一?？怂箻?biāo)準(zhǔn)則意味著當(dāng)前義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)的扭曲。這樣的制度誘發(fā)社會沖突。這一有根本局限性的體制得以制定推行，就在于軟政權(quán)傾向下的隨意行政控制。
二
“軟政權(quán)的具體表現(xiàn)是：缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務(wù)員普遍不遵守交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些本應(yīng)該管束其行為的有權(quán)勢的人們與集團(tuán)串通一氣。”軟政權(quán)的本質(zhì)是不遵守法律法規(guī)。形成軟政權(quán)的重要原因在于權(quán)力高度集中在上等階層手中。這是發(fā)展中國家特存的政治機制。我國雖不是一個軟政權(quán)，但中央集權(quán)的傳統(tǒng)以及改革開放的特殊歷史階段使得當(dāng)前我國存在大量的軟政權(quán)現(xiàn)象，或者說有軟政鍘頃向。
軟政權(quán)的一個突出特點是政府主體對社會經(jīng)濟等活動進(jìn)行隨意的行政控制。隨意行政控制的可能性在于權(quán)力的高度集中使政府主體凌駕于法制之上，盡管這些法律法規(guī)是由政府主體制定的，而且也體現(xiàn)了公平正義的原則，但是缺乏有力的民主監(jiān)督使這些法律法規(guī)對于政府主體失去約束力。隨意行政控制的必要性在于權(quán)力高度集中背景下政府主體有多重控制目標(biāo)，而且這些目標(biāo)往往相互沖突。有限理性及自身的特殊利益需求等使政府主體的政策很難協(xié)調(diào)好多重目標(biāo)，顧此失彼的狀況又迫使政府進(jìn)一步加強隨意的行政控制。
隨意的行政控制在解決一些社會矛盾的同時，也擾亂了一些社會經(jīng)濟等活動的正常進(jìn)行，甚至激化了一些其他的社會矛盾。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的確立就有隨意行政控制的烙印，這是它制度局限性的根源所在。
（一）從制度確立的目的來看，主要是為了配合農(nóng)村稅費改革
2000 年，我國實行農(nóng)村稅費改革，決定取消由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的農(nóng)村教育集資等，這實際上否定了以鄉(xiāng)為主的投入體制。2001年，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，特別是農(nóng)村稅費改革全面推進(jìn)的新形勢，國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》確立了農(nóng)村義務(wù)教育的管理“實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。這一體制確立的首要目的是配合農(nóng)村稅費改革，而不是為了解決農(nóng)村義務(wù)教育中存在的問題。否則，在上世紀(jì)90年代中期就應(yīng)該對當(dāng)時的投入體制進(jìn)行變革，因為那時的農(nóng)村義務(wù)教育就已經(jīng)陷入困境。從政府的相關(guān)文件來看，這一體制也有促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的目的，但是從其確立的直接原因和運行效果來看，這一目的處于從屬地位。可以說，如果沒有農(nóng)村稅費改革，農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的變革時間還是”一個未知數(shù)?？偠灾鉀Q農(nóng)村義務(wù)教育中存在的種種問題不是這一制度安排的初衷，它偏離了教育導(dǎo)向。所以，也就難怪，從解決義務(wù)教育矛盾方面看，這一體制缺乏配套制度的改革。這就形成了農(nóng)村義務(wù)教育投入體制“價值取向”的基本格局。

（二）從制度運行的實踐采看，缺乏配套制度的同步改革
制度改革常常是系統(tǒng)：正程。一項制度的變革首先要求那些不可分離的制度與其同時相應(yīng)變革。否則，新制度會因失去配套制度（或者措施）的支持而歸于無效。伴隨一項制度變革的是大量的準(zhǔn)備性工作和輔助性工作。在軟政權(quán)傾向下，由于集團(tuán)利益沖突等因素，行政主導(dǎo)的改革常常是有計劃不科學(xué)、有調(diào)查無研究、有部署不周密，制度安排有很大的局限性。在運行中出現(xiàn)問題時，又常常不能采取根本性的解決辦法。從運行反饋來看，目前的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制帶有明顯的行政控制色彩。沒有對那些不可分離的制度進(jìn)行同步改革。既然縣級財政要承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入的大部分，可是在現(xiàn)行的財政收支制度下當(dāng)部分縣級財政無法承擔(dān)時，并沒有對財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，以緩解縣級財政的閑難；當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制面臨投入短缺的矛盾，在很大程度上與財政預(yù)算制度有關(guān)（下文詳述）。由于這些配套性改革不到位，原本存在的問題不但仍未解決，甚至有些矛盾一度激化。很多問題的解決是對不得不馬上解決的矛盾而采取的臨時性應(yīng)急措施。如針對西部地區(qū)中小學(xué)危房改造的專項撥款、國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程等，這些措施缺乏制度的保證和政策的連續(xù)性、一致性?？傊瑹o論是從配套措施的改革來看，還是從事后問題的解決來看，行政干預(yù)是導(dǎo)致體制局限性的關(guān)鍵因素。
（三）隨意的行政控制為制度安排埋下了隱患
行政控制對制度改革有利也有弊、對其作用的評價應(yīng)該具體問題具體分析。就本文討論的問題而言，隨意的行政控制有利于縮短這一制度變革的時間，從短期來看也有利于降低制度變革的某些成本，如宣傳成本，但也為制度局限性埋下了伏筆：
1.難以保證農(nóng)村義務(wù)教育與其他社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，誘發(fā)整個社會發(fā)展中的一些深層次矛盾。例如城市化進(jìn)程對提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的要求與義務(wù)教育無法保證提高農(nóng)村中小學(xué)生接受良好的教育之間的矛盾等。教育是立國之基；農(nóng)村義務(wù)教育是整個教育事業(yè)的基礎(chǔ)部分，像這樣基礎(chǔ)性的社會事業(yè)，對其進(jìn)行變革必須慎而又慎。為了配合農(nóng)村稅費改革，借行政控制的強制性，確立目前的農(nóng)村義務(wù)教育的投入體制，相對于農(nóng)村義務(wù)教育而言，這樣的改革具有很大的隨意性。這本身就是對農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)性地位的忽視，自然會引發(fā)一些矛盾。比如，農(nóng)村稅費改革的目的是解決三農(nóng)問題，讓農(nóng)民富裕；農(nóng)村進(jìn)步、農(nóng)業(yè)發(fā)展。而實現(xiàn)這—切的關(guān)鍵措施之一就是通過農(nóng)村義務(wù)教育提高農(nóng)民素質(zhì)。目前的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制不但無法保證農(nóng)村義務(wù)教育有充足的投入和合理的教育資源配置結(jié)構(gòu)，而且還有使其惡化的趨勢。這樣的農(nóng)村義務(wù)教育怎么能承擔(dān)起提高農(nóng)民素質(zhì)的重任？三農(nóng)問題的徹底解決又有多少保證呢？之所以認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育存在這樣那樣的問題，其判斷的根本標(biāo)準(zhǔn)或者說依據(jù)就在于此。
2. 為農(nóng)村義務(wù)教育投入短缺和投入結(jié)構(gòu)扭曲埋下隱患。在投入數(shù)量上存在與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的問題，在投入結(jié)構(gòu)上，存在（農(nóng)村）義務(wù)教育與高等教育、中等技術(shù)教育、中等師范教育等之間，農(nóng)村義務(wù)教育與城市義務(wù)教育之間，東中西部農(nóng)村義務(wù)教育之間的投入結(jié)構(gòu)均衡問題。以上這些都是農(nóng)村義務(wù)教育自身發(fā)展規(guī)律的重要內(nèi)容，是農(nóng)村義務(wù)教育投入改革要解決的核心問題。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織提供的資料，上世紀(jì)90年代初，世界平均的教育投入占GDP的比重為5.7％，發(fā)達(dá)國家為6.1％，發(fā)展中國家為4％，我國直到今天還沒有突破4％。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，人均GNP為600--2000美元的國家，學(xué)前和小學(xué)階段、中學(xué)、大學(xué)三級教育生均教育經(jīng)費比為1:2.5:9.2,而我國的這一比例遠(yuǎn)偏離這一標(biāo)準(zhǔn)。2000年，我國初等、中等、高等教育預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費比為1:4.06:14.87,而1994 年，世界發(fā)展中國家一般為1:1.7:8,發(fā)達(dá)國家為1:1.1:1.3或1:4:3.7。
三
農(nóng)村義務(wù)教育投入體制與教育預(yù)算制度以及財政轉(zhuǎn)移支付制度之間既有獨立性又有耦合性，可以認(rèn)為他們之間構(gòu)成一個準(zhǔn)分離系統(tǒng)，即從各項制度之間的關(guān)聯(lián)性及其關(guān)聯(lián)內(nèi)容來看，系統(tǒng)內(nèi)部各項制度之間既有獨立關(guān)系又有耦合關(guān)系門。耦合關(guān)系就是共生共存關(guān)系。因為是耦合關(guān)系，三者之間具有”一定的不可分離性，故必須對此進(jìn)行相應(yīng)改革。
（一）提高教育的預(yù)算級次，緩解教育投入總量不足
我國現(xiàn)行的財政預(yù)算科目按預(yù)算的級次依次分為類、款、項、目四級。一般來說，級次越低，財政經(jīng)費的數(shù)量相對彈性就越大，越缺乏透明度。我國的教育事業(yè)費屬于“文教科衛(wèi)”類的款級，教育基本建設(shè)投資屬于“基本建設(shè)”類中的社會文教費中的款級。兩者分屬不同的類，不便于教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，處于國家預(yù)算的第二次分配。教育經(jīng)費的支出既要受到“類”的制約，又要與類下的其他“款”相競爭。向全國人代會提交的預(yù)算案通常只列到“類”，且內(nèi)容粗糙。全國人大代表對于教育預(yù)算的監(jiān)督力度極其有限，很多情況下是政府有絕對的預(yù)算決定權(quán)。這就是為什么全國人大代表呼吁增加教育投入的同時，教育投入總量卻始終徘徊不前的原因。所以，雖然我們提出“百年大計，教育為本”、 “科教興國”的口號，可是在實踐中，教育總是在與政府的短期項目競賽中輸?shù)簟＝裉?，我國的教育發(fā)展缺的不是“錢”，而是一個良好的投入保障制度，尤其是預(yù)算制度。因此，應(yīng)將教育經(jīng)費中的教育事業(yè)費和教育基本建設(shè)投資合并，并且提升到款級，實施教育經(jīng)費預(yù)算單列，從而提高監(jiān)督力度，這樣才有可能使教育的投入滿足人們對教育的需求。
（二）提高財政轉(zhuǎn)移支付的均等化水平，緩解農(nóng)村義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)扭曲問題
前文已對我國財政轉(zhuǎn)移支付的均等化水平較低的問題有所論述。對此，日本的做法很有借鑒意義。日本與教育有關(guān)的轉(zhuǎn)移支付主要是：地方交付稅（一種撥款或者補助，不是一種稅收）、國庫支出金。地方交付稅的目的是通過彌補地方財政收入不足，平衡地方財政能力，使地方有能力達(dá)到中央規(guī)定的公共服務(wù)水平。用于分配地方普通交付稅的公式為：對某地的交付：標(biāo)準(zhǔn)財政支出—標(biāo)準(zhǔn)財政收入標(biāo)準(zhǔn)。財政支出指地方政府達(dá)到中央政府規(guī)定的公共服務(wù)水平所必須的財政支出。地方交付稅也不能保證地方政府是否能將這類補助優(yōu)先分配給義務(wù)教育，為此要通過國庫支出金對義務(wù)教育進(jìn)行專項補助。中央政府對這部分補助有絕對控制權(quán)。
因此，不可簡單地把目前我國農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)的問題歸因于財政收支錯位：收入重心上移、支出重心下移。中央集權(quán)的日本有著與我國同樣的收支結(jié)構(gòu)，但是在均等化水平很高的財政轉(zhuǎn)移支付制度下，日本的義務(wù)教育發(fā)展得很好。因此說我國的問題應(yīng)該是在財政轉(zhuǎn)移支付制度上。
另外，在總量有限的情況下，還要解決調(diào)整不同級別教育的支出比重，加大農(nóng)村義務(wù)教育的投入比重，改革教育管理體制，提高教育資源的利用效率等重要問題。