促進(jìn)事業(yè)單位改革與發(fā)展的財(cái)政政策研究
關(guān)鍵詞：事業(yè)改革；難點(diǎn)；總體思路；財(cái)政政策
推進(jìn)事業(yè)單位改革是貫徹十六大精神的具體步驟，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是事業(yè)單位不斷發(fā)展的內(nèi)在需求。近年來(lái)各地對(duì)社會(huì)事業(yè)改革也進(jìn)行了一系列探索，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)供給模式有了很大變化?但從本質(zhì)上說(shuō)現(xiàn)階段事業(yè)單位改革尚未到位，一方面財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，經(jīng)濟(jì)效益不高，另一方面資金使用分散，重點(diǎn)發(fā)展的社會(huì)事業(yè)缺乏足夠的支持，導(dǎo)致社會(huì)效益低下。因此加快事業(yè)單位改革，是當(dāng)前重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。
一、事業(yè)單位現(xiàn)狀及改革的難點(diǎn)
目前我省事業(yè)單位主要按行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行分類，缺乏對(duì)其社會(huì)功能、性質(zhì)、地位和作用的科學(xué)分析，存在事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬、范圍過(guò)廣、比例過(guò)大、使得國(guó)家包攬過(guò)多，重點(diǎn)不明，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，對(duì)財(cái)政而言，“負(fù)擔(dān)沉重”與“投入不足”同時(shí)并存，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重之后必定是對(duì)確實(shí)需要資金的投入力不從心。以我省省級(jí)事業(yè)單位為例：據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截止２００３年３月３１日，省級(jí)事業(yè)單位７６３家，事業(yè)編制９１８３６人，實(shí)有７２２１４人。其中財(cái)政核撥３１５家，占事業(yè)單位總數(shù)４１．３％；編制１７８５８人，占總?cè)藬?shù)的１９．４％；實(shí)有１４２５３人，占總?cè)藬?shù)的１９．７％。財(cái)政核補(bǔ)１８５家，占總數(shù)２４．２％；編制２７７８０人，占總編制的３０．２％；實(shí)有２１６５１人，占總?cè)藬?shù)的３０％。自收自支１２８家，占事業(yè)單位總數(shù)的１６．８％；編制５７８７人，占總編制的６．３％；實(shí)有３９５５人?占總數(shù)的５．５％。上述資料表明：自收自支事業(yè)單位的比重僅占事業(yè)單位總數(shù)的１６．８％，編制人員僅占６．３％，而財(cái)政核撥和核補(bǔ)的事業(yè)單位數(shù)和人員編制數(shù)占了絕對(duì)比重。２００２年省直事業(yè)單位人員及公用經(jīng)費(fèi)支出（還不包括專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)）２２．８億元，占財(cái)政支出總支出比重高達(dá)２３．７％。
中央對(duì)事業(yè)單位改革的政策，原則和框架都已十分明確，即按照公共財(cái)政的要求對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行定位、分類，重新界定事業(yè)財(cái)政供給范圍，解決財(cái)政供給范圍偏寬的問(wèn)題，實(shí)行政企分開、事企分開，調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，優(yōu)化事業(yè)資源的配置，縮減編制，節(jié)約開支，但真正進(jìn)入實(shí)際操作仍然干擾多多，困難重重。綜合當(dāng)前事業(yè)單位改革的主要難點(diǎn)有：
難題一：如何科學(xué)設(shè)置事業(yè)機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位設(shè)置需從公共產(chǎn)品供應(yīng)入手，各國(guó)學(xué)者公認(rèn)同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品為純公共產(chǎn)品，如同時(shí)不具備這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)則屬于私人產(chǎn)品，但在現(xiàn)實(shí)中有的產(chǎn)品只具備其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有些產(chǎn)品兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都具備，但又不夠充分，一般將這第三類產(chǎn)品劃分為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而科學(xué)劃分公共產(chǎn)品的性質(zhì)是科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位和重新界定事業(yè)財(cái)政供給范圍的前提基礎(chǔ)，由于事業(yè)單位門類太多、差別很大、范圍太廣、專業(yè)太復(fù)雜，劃分上有一定難度，再加上歷史遺留事業(yè)單位的種種弊端，使事業(yè)單位設(shè)置和布局分布不盡合理，部門、區(qū)域和學(xué)科分割，各自為政，各自為戰(zhàn)，職能交叉，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此科學(xué)設(shè)置事業(yè)機(jī)構(gòu)，是一項(xiàng)科學(xué)性、政策性、難度性很強(qiáng)的工作。
難題二：如何科學(xué)、合理定編定崗。事業(yè)單位的人員編制是財(cái)政部門對(duì)事業(yè)單位核定經(jīng)費(fèi)，給“糧”給“奶”的基礎(chǔ)，而事業(yè)單位編制，又是由人事編制部門來(lái)核定。造成人事改革、財(cái)政資金供給改革與事業(yè)單位改革相互交叉、相互滲透、相互作用，相互影響，“ 牽一發(fā)，動(dòng)全身”。目前事業(yè)單位行政化傾向嚴(yán)重（事業(yè)單位普遍套用行政級(jí)別），事業(yè)單位的定編定崗事關(guān)人事、財(cái)政、單位、員工三家四方，一旦在編制核定上動(dòng)真格，縮減財(cái)政補(bǔ)貼范圍，同在事業(yè)單位一條船的上上下下都會(huì)想方設(shè)法“嚴(yán)防死守”，爭(zhēng)取緩減，遭遇“傷筋動(dòng)骨”的會(huì)使出渾身解數(shù)來(lái)“軟化”重新配置資源的改革。合力改革攻堅(jiān)干擾多，困難重，具有復(fù)雜性和艱巨性。
難題三：機(jī)構(gòu)臃腫，冗員嚴(yán)重，“出口”渠道狹窄。長(zhǎng)期以來(lái)，相當(dāng)一部分事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的設(shè)立和擴(kuò)張并非是基于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，加上事業(yè)單位改革是在國(guó)有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)員制度改革之后進(jìn)行的，其接受了大量上述改革的“包袱”，而大學(xué)生分配、軍轉(zhuǎn)干部分配時(shí)不去企業(yè)，機(jī)關(guān)編制滿了，又大多往事業(yè)單位里擠。這樣?國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)改革的很多成本攤到事業(yè)單位頭上?而相當(dāng)多單位不具備自我消化的能力，富余人員的安置、消化除了市場(chǎng)化外，已無(wú)后路。因此在一定程度上可以說(shuō)，事業(yè)單位改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)大于前兩項(xiàng)改革，處理不好會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。
難題四：配套改革不同步，相互制約。事業(yè)單位的保障機(jī)制配套是制約事業(yè)單位人事制度改革的“瓶頸”問(wèn)題。現(xiàn)在我省大部分事業(yè)單位都沒(méi)有納入社會(huì)保障體制，事業(yè)單位改革一部分機(jī)構(gòu)要撤、并、轉(zhuǎn)制，在這種情況下要解聘一個(gè)人是很困難的。
難題五：改革的成本由誰(shuí)承擔(dān)和消化。改革是有成本的。事業(yè)單位改成聘用制，或者減員，或者推向“社會(huì)化、市場(chǎng)化”，都需要一定的財(cái)力作保障。而事業(yè)單位改革不像企業(yè)改制，能夠通過(guò)破產(chǎn)、固定資產(chǎn)變現(xiàn)等方式補(bǔ)償下崗職工。目前普遍觀點(diǎn)是要推行事業(yè)單位的行政后勤“社會(huì)化、市場(chǎng)化”來(lái)解決富裕人員問(wèn)題，但是不同單位條件相差甚遠(yuǎn)，除了高校和衛(wèi)生系統(tǒng)擁有眾多在校師生和病員及家屬，行政后勤管理和經(jīng)費(fèi)來(lái)源有規(guī)模效應(yīng)，其社會(huì)化和市場(chǎng)化要比科研院所、文化館團(tuán)等容易的多。而大多數(shù)事業(yè)單位行政后勤工作社會(huì)化、市場(chǎng)化難度較大。
二、事業(yè)單位改革的總體思路
目前事業(yè)單位的改革已經(jīng)從局部上升為整體和進(jìn)入攻堅(jiān)階段，具有綜合性和整體推進(jìn)性特點(diǎn)。即事業(yè)單位改革集資源整合、產(chǎn)權(quán)制度、投資體制、經(jīng)營(yíng)體制、財(cái)政供養(yǎng)體制、用人和分配制度、社會(huì)保障制度等深層次改革，現(xiàn)出整體推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。
１、對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)行不同的財(cái)政供給模式。界定事業(yè)單位財(cái)政資金供給范圍總的原則是要有利于推進(jìn)事業(yè)發(fā)展的社會(huì)化、市場(chǎng)化，實(shí)行政事分開、事企分開，調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，優(yōu)化事業(yè)資源的配置，縮減編制，節(jié)約開支。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)事業(yè)單位的職能和經(jīng)費(fèi)渠道進(jìn)行全面清理，按照事業(yè)單位的不同類型和經(jīng)費(fèi)自給能力，重新界定財(cái)政供給范圍和財(cái)政供給形式，實(shí)行分類管理，確定不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和扶持力度。從性質(zhì)和職能上事業(yè)單位可以分為三類。
行政管理類。具有行政性職能的事業(yè)單位，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會(huì)一些管理職能，如部門所屬的執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)于這類承擔(dān)政府行政管理職能的事業(yè)單位改革的方向是：實(shí)行政事分開，將一部分原事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸政府部門；難以劃歸的事業(yè)單位與政府部門脫鉤，取消行政隸屬關(guān)系，依照公務(wù)員的制度管理，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥，所有執(zhí)法收費(fèi)均轉(zhuǎn)為政府規(guī)費(fèi)，全部上繳財(cái)政，與部門支出脫鉤，實(shí)行“收支兩條線”。
社會(huì)公益類。從其公益性的程度來(lái)劃分，可以劃分為純公益性、準(zhǔn)公益性兩大類事業(yè)單位。
純公益性事業(yè)單位是指為了國(guó)家的公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共需要和公共利益，提供具有效用的不可分割性，消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性的公共產(chǎn)品的單位，例如自然、社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)研究、尖端前沿技術(shù)研究、九年義務(wù)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生防疫。此類純公益事業(yè)自身沒(méi)有收入或收入很少，私人不愿承擔(dān)也無(wú)力承擔(dān)，基本上由政府“兜底”來(lái)辦，經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政核撥，實(shí)行“收支兩條線”管理，要按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，控制人員總量規(guī)模，科學(xué)設(shè)定崗位，搞活內(nèi)部用人機(jī)制。
準(zhǔn)公益事業(yè)單位是指既有公共目標(biāo)又有私人目標(biāo)但偏重于公共目標(biāo)、能實(shí)現(xiàn)公共需要和公共利益而提供的具有一定排他性的公共產(chǎn)品的單位，例如科技開發(fā)類研究、職業(yè)教育和成人教育、體育場(chǎng)館等事業(yè)單位。這類企業(yè)提供的產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，但其發(fā)生的耗費(fèi)部分可以通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)取得一定的補(bǔ)償，對(duì)其仍應(yīng)按非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)管理，采取財(cái)政補(bǔ)助與自我發(fā)展相結(jié)合的政策，政府相應(yīng)地進(jìn)行定額或定向給予財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)其收費(fèi)應(yīng)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，實(shí)行收支兩條線管理，以保證公益性事業(yè)的運(yùn)行不偏離，更好地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的目標(biāo)。
經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位。這類事業(yè)單位提供具有排它性和競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品。如應(yīng)用技術(shù)性研究設(shè)計(jì)院所、地方一般性劇團(tuán)、電影制片廠、非學(xué)術(shù)性雜志社、報(bào)社、出版社、雜志社、各類服務(wù)中心（后勤服務(wù)、人才服務(wù)、出國(guó)服務(wù)、招待所、培訓(xùn)中心）、各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、專業(yè)技術(shù)學(xué)校?院 、地方性醫(yī)院、康復(fù)中心及各類中介機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所、公證處、律師事務(wù)所等）。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位具有組織收入強(qiáng)，收入相對(duì)穩(wěn)定，其發(fā)生的費(fèi)用完全可以通過(guò)為社會(huì)提供服務(wù)取得收入來(lái)補(bǔ)償并取得利潤(rùn)。要徹底轉(zhuǎn)為企業(yè)并改制，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。對(duì)于一些轉(zhuǎn)制確實(shí)存在困難的單位，給予一定的過(guò)渡時(shí)間，采取逐年減撥經(jīng)費(fèi)的方式，逐步推向市場(chǎng)。要大力發(fā)展這類事業(yè)單位的民辦、合伙制、股份制形式，通過(guò)政策扶持積極發(fā)展既為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所急需、又不需要財(cái)政撥款的事業(yè)單位。
２、加強(qiáng)清理整頓，優(yōu)化事業(yè)資源配置。同經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)相比，我省的財(cái)力偏弱，在財(cái)力有限的條件下，必須優(yōu)化事業(yè)資源的優(yōu)化配置，合理調(diào)整和設(shè)置事業(yè)單位，發(fā)揮更大社會(huì)效益。應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公用事業(yè)的需要，采用撤、并、轉(zhuǎn)、建等辦法，對(duì)事業(yè)單位總體布局進(jìn)行調(diào)整重組，保證資金向社會(huì)發(fā)展具有前導(dǎo)性作用和社會(huì)亟需發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和新興行業(yè)的事業(yè)單位集中。
應(yīng)撤消的單位：按照政事分工的原則，原承擔(dān)的行政管理職能已明確收歸行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位；職責(zé)業(yè)務(wù)已經(jīng)過(guò)時(shí)或消失、成立后未正常運(yùn)作的事業(yè)單位；“三無(wú)” 事業(yè)單位（無(wú)明確職責(zé)、無(wú)辦公場(chǎng)所、無(wú)在編人員）；職責(zé)不明確，與主管部門業(yè)務(wù)沒(méi)有相關(guān)的事業(yè)單位；任務(wù)嚴(yán)重不足或長(zhǎng)期不出成果，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益較差的事業(yè)單位。對(duì)撤消的事業(yè)單位，財(cái)政不再供應(yīng)經(jīng)費(fèi)。
合并的事業(yè)單位：職責(zé)業(yè)務(wù)相同或相近、重復(fù)設(shè)置、過(guò)于零散、規(guī)模過(guò)小及功能萎縮的事業(yè)單位；同一部門所屬事業(yè)單位數(shù)量過(guò)多，任務(wù)相近，必須整合的事業(yè)單位。合并的事業(yè)單位，重新核定編制，并按合并后的事業(yè)性質(zhì)、職能重新界定財(cái)政經(jīng)費(fèi)渠道。
３、建立編制管理和預(yù)算管理緊密有機(jī)結(jié)合的管理體制。按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行清理整頓，經(jīng)過(guò)調(diào)整、合并、撤消后，保留下來(lái)的事業(yè)單位，要精簡(jiǎn)編制、重新核編，按其性質(zhì)、職能和編制數(shù)重新界定財(cái)政經(jīng)費(fèi)供應(yīng)政策，建立編制管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理體制。其基本要求是：編制部門、財(cái)政部門密切配合，編制和財(cái)政部門進(jìn)行核定編制，確定經(jīng)費(fèi)供給形式。這樣，使編制、人事掌握編制計(jì)劃，財(cái)政部門掌握經(jīng)費(fèi)預(yù)算等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)的目的。
改革事業(yè)單位管理體制，讓事業(yè)單位與政府部門脫鉤，取消行政隸屬關(guān)系，建立法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)進(jìn)一步改革，事業(yè)單位將取消行政級(jí)別，建立不同于政府部門的人員管理制度和福利制度。
４、建立完善的社會(huì)保障體系。事業(yè)單位分流到社會(huì)和企業(yè)的人員，單位沒(méi)有為其上社會(huì)保險(xiǎn)，必然帶來(lái)如何建立及計(jì)算社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)精神“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，把“單位人”變成“社會(huì)人”，保證“出口”暢通，讓“進(jìn)口”與“出口”良性循環(huán)起來(lái)。改制單位的保險(xiǎn)征繳向企業(yè)保險(xiǎn)過(guò)渡，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療單位和個(gè)人各交一部分，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合；逐步進(jìn)入失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)；繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)公積金政策。凡未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全額和差額的事業(yè)單位職工，其改制前的連續(xù)工齡，視同繳費(fèi)年限，不再補(bǔ)繳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。被撤銷的全額和差額事業(yè)單位職工，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用視同繳納。原事業(yè)自撤銷之日起，其社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用均由個(gè)人承擔(dān)。今后社會(huì)保障制度要逐步向差額撥款型和公益型事業(yè)單位鋪開。
５、多渠道籌措改革資金，保障改革順利推進(jìn)。事業(yè)單位改革除了要撤并部分職責(zé)不明確，規(guī)模偏小、工作任務(wù)交叉和設(shè)置不合理的事業(yè)單位外，還要在一般事業(yè)單位人員（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位）編制進(jìn)行精簡(jiǎn)。因此需要想方設(shè)法籌措改革成本，解決改制分流和職工的安置和社會(huì)保障問(wèn)題，以保證改革順利推進(jìn)。
事業(yè)單位籌措改革成本的資金的渠道可以有如下：一是財(cái)政每年安排部分資金；二是改制單位土地出讓金；三是單位資產(chǎn)出售資金。改制單位的國(guó)有資產(chǎn)可用于職工安置和社會(huì)保障：職工安置費(fèi)從凈資產(chǎn)中剝離，由改制企業(yè)一次支付給職工，也可通過(guò)資產(chǎn)量以實(shí)物形態(tài)入股。改制前繳的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，經(jīng)勞動(dòng)部門核算確認(rèn)后，從資產(chǎn)中予以扣除，并繳至社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。改制單位要維護(hù)職工的合法權(quán)益，職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障資金，以及未納入社會(huì)統(tǒng)籌的退休職工按政策規(guī)定的退休費(fèi)，要從凈資產(chǎn)中一次性剝離出來(lái)，離退休人員的相關(guān)費(fèi)用要按有關(guān)文件規(guī)定在資產(chǎn)中剝離。對(duì)落聘職工應(yīng)以內(nèi)部消化為主，對(duì)解聘人員實(shí)行解聘風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。
６、加快事業(yè)單位分配機(jī)制改革。分配機(jī)制改革關(guān)系調(diào)動(dòng)事業(yè)單位人員積極性和事業(yè)單位的活力。根據(jù)中共十六大精神確定的“確立勞動(dòng)、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”、“效率優(yōu)先，兼顧公平”等原則框架加緊研究，加快人事制度與收入分配制度的改革，分門別類，細(xì)化有關(guān)規(guī)定。建立事業(yè)單位職員制，根據(jù)能力和貢獻(xiàn)大小，拉大分配差距，推進(jìn)專業(yè)、技術(shù)職稱制度改革，探索建立不同行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員特點(diǎn)的工作考勤制度的改革方案。建立獎(jiǎng)勵(lì)金制度，對(duì)做出優(yōu)異業(yè)績(jī)、成果的人員以重獎(jiǎng)；事業(yè)單位研究開發(fā)的科研成果轉(zhuǎn)化取得經(jīng)濟(jì)效益的，提取一定比例的凈收入用于對(duì)做出重要貢獻(xiàn)人員的獎(jiǎng)勵(lì)與報(bào)酬；高等院校、科研機(jī)構(gòu)及其科技人員可以用高新技術(shù)成果向企業(yè)出資入股，參與或創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)；企業(yè)化管理事業(yè)單位可試行職工內(nèi)部“參股”，年終分紅的做法。
７、加快事業(yè)單位用人制度的改革。對(duì)主要依靠財(cái)政支持的事業(yè)單位，推行固定崗位與流動(dòng)崗位相結(jié)合的用人制度，財(cái)政對(duì)固定崗位實(shí)行制度化的總量控制，建立以競(jìng)爭(zhēng)和流動(dòng)為核心的動(dòng)態(tài)人事管理機(jī)制；對(duì)向企業(yè)化轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位賦予人事聘用、流動(dòng)的充分自主權(quán)；對(duì)按非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行、國(guó)家資助與自我發(fā)展相結(jié)合的科研機(jī)構(gòu)，賦予充分的人事管理制度自主權(quán)；半公益事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部置換崗位制度。行政管理人員崗位、專業(yè)技術(shù)人員崗位、后勤人員崗位可以互相置換，其人員工資待遇由單位結(jié)合原檔案工資標(biāo)準(zhǔn)、按現(xiàn)崗位自行確定發(fā)放。
三、不同行業(yè)改革的具體設(shè)想
（一）教育單位實(shí)施“確保中間，放活兩頭”的改革方略。即對(duì)九年義務(wù)教育，堅(jiān)持以政府辦學(xué)為主，保證經(jīng)費(fèi)的投入和教育質(zhì)量，同時(shí)積極探索辦學(xué)新路；而對(duì)幼兒教育則堅(jiān)持走社會(huì)化辦學(xué)的路子；高中（以及高中以上）教育要堅(jiān)持成本化辦學(xué)方向，采取公辦民助、股份合作、民辦等多種辦學(xué)形式，走聯(lián)合、兼并、掛靠、合作之路，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。中小學(xué)校要嚴(yán)格執(zhí)行中小學(xué)編制新標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥。同時(shí)抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整之機(jī)，適當(dāng)合并農(nóng)村中小學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)。高等學(xué)校。主要解決機(jī)構(gòu)、人員臃腫和生師比、生員比不合理的問(wèn)題。針對(duì)高等教育事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化特征，以學(xué)校服務(wù)社會(huì)化改革為突破口，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)規(guī)范的社會(huì)化運(yùn)作，后勤服務(wù)成為自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的實(shí)體，使之從單位的管理難點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)包袱成為單位重要的增收源。職業(yè)學(xué)校各類成人高校、成人中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、干部學(xué)校、函授院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，要精簡(jiǎn)編制，抓大放小，實(shí)行經(jīng)費(fèi)自給，確實(shí)要扶持的財(cái)政給予定額或定項(xiàng)補(bǔ)助。
（二）醫(yī)療衛(wèi)生單位縣屬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，政府繼續(xù)扶持防疫保健機(jī)構(gòu)的發(fā)展。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、計(jì)劃生育服務(wù)所（站）和婦幼保健所要進(jìn)行整合歸并，實(shí)行院所合一，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。醫(yī)院（療養(yǎng)院、門診部）、保健院（所、站）要進(jìn)行優(yōu)化重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取“售、股、租”等多種形式，變政府獨(dú)家辦醫(yī)院為職工、社會(huì)力量和政府投入相結(jié)合的辦醫(yī)形式，變傳統(tǒng)管理為法人治理。基本支出自行負(fù)擔(dān)，大型設(shè)備和儀器添置由政府適當(dāng)補(bǔ)助。衛(wèi)生事業(yè)單位要進(jìn)行后勤社會(huì)化服務(wù)改革，爭(zhēng)?。玻衬晖耆^(guò)渡為面向社會(huì)事業(yè)性質(zhì)的自負(fù)盈虧獨(dú)立實(shí)體。
（三）文化、新聞出版單位公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)是繁榮社會(huì)主義文化的兩個(gè)輪子，根據(jù)文化事業(yè)單位的不同職能，實(shí)行分類管理。對(duì)公共圖書館、文物、公共博物館等公益型文化事業(yè)單位，要按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，科學(xué)定崗，控制人員總量。經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥。對(duì)以優(yōu)秀傳統(tǒng)劇目表演為主的藝術(shù)團(tuán)體等具有公益性，又可不同程度地實(shí)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的文化事業(yè)單位，賦予充分的人事自主權(quán)，提高流動(dòng)崗位所占的比重，財(cái)政給予必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的影劇場(chǎng)所、劇團(tuán)，通過(guò)改革使之成為獨(dú)立的法人實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、廣播站等可合并成立鎮(zhèn)廣電文化中心。文管辦和文化稽查市場(chǎng)隊(duì)的職能要進(jìn)一步強(qiáng)化，在嚴(yán)格控制編制的前提下，核撥經(jīng)費(fèi)，保證宣傳文化工作在“三個(gè)代表”重要思想指導(dǎo)下貼近中心、貼近基層、貼近群眾。根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)＜中共中央宣傳部、文化部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見＞的通知（中辦發(fā)?２００３?２１號(hào)），文化新聞出版類事業(yè)單位的改革，待中央和省統(tǒng)一部署后施行。當(dāng)前根據(jù)中央和全省治理報(bào)刊工作會(huì)議精神，各級(jí)要切實(shí)做好報(bào)刊散濫清理整頓工作。除省委、省人大、省政府、省政協(xié)、省紀(jì)委的刊物，必須贈(zèng)送的部分，經(jīng)核定后，由財(cái)政安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，其余所有雜志社、報(bào)刊必須按照中央和省的要求。在清理整頓中經(jīng)批準(zhǔn)改為內(nèi)部刊物的，其經(jīng)費(fèi)由部門自行解決。
（四）對(duì)我省公益性科研所進(jìn)行整合，對(duì)重復(fù)設(shè)置的科研院所，可按照大學(xué)科的范圍合并同類項(xiàng)。對(duì)必須由政府支持的從事基礎(chǔ)研究，重要公益研究領(lǐng)域創(chuàng)新活動(dòng)的研究機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款。公益類研究和開發(fā)并存的科研機(jī)構(gòu)，有面向市場(chǎng)能力的要向企業(yè)化轉(zhuǎn)制；以提供公益性服務(wù)為主的科研機(jī)構(gòu)，有面向市場(chǎng)能力的也要向企業(yè)化轉(zhuǎn)制；主要從事應(yīng)用基礎(chǔ)研究或提供公共服務(wù)、無(wú)法得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)、確需國(guó)家支持的科研機(jī)構(gòu)，仍然劃分為事業(yè)單位，按非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)行和管理，其中有面向市場(chǎng)能力的部分，也要向企業(yè)化轉(zhuǎn)制并逐步與原科研機(jī)構(gòu)分離。其他科研機(jī)構(gòu)要向中介服務(wù)方向發(fā)展。
（五）涉農(nóng)事業(yè)單位按照“一穩(wěn)定三提高”的原則。即穩(wěn)定農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍、提高農(nóng)技人員素質(zhì)、提高工作效率、提高經(jīng)濟(jì)效益的總體要求，采取留、并、放、轉(zhuǎn)的辦法，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，實(shí)現(xiàn)政事、事企分離，將事業(yè)單位所承擔(dān)的執(zhí)法職能和行政管理職能轉(zhuǎn)移到行政主管部門，各類實(shí)體一律從事業(yè)單位剝離出來(lái)。對(duì)面向農(nóng)民、面向農(nóng)村、面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、防疫、畜牧站、種子站、機(jī)械、行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)等單位，理順管理體制，調(diào)整布局和結(jié)構(gòu)，適當(dāng)合并，形成精干高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。提供無(wú)償服務(wù)的，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥。實(shí)行收支兩條線。其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)單位，經(jīng)費(fèi)自給，政府在政策上提供扶持。
（六）城市公用事業(yè)單位分為三類。（１）保留事業(yè)單位性質(zhì)，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥。實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制或承包責(zé)任制，以社會(huì)效益為主，經(jīng)濟(jì)效益為輔，如市政管理、園林綠化和環(huán)衛(wèi)單位。（２）經(jīng)費(fèi)自給，有條件的轉(zhuǎn)制為企業(yè)。全民事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)為全民企業(yè)單位，如市政施工、園林設(shè)施施工、苗木花卉生產(chǎn)單位，對(duì)重大項(xiàng)目財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助；（３）通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革轉(zhuǎn)為股份制企業(yè)，或破產(chǎn)和撤銷。
（七）大力培育和發(fā)展各類社會(huì)中介組織。國(guó)有的社會(huì)中介組織要逐步轉(zhuǎn)為民營(yíng)，建立自主決策和自我管理的運(yùn)行機(jī)制，并與政府主管部門在人、財(cái)、物和名稱等方面脫鉤，包括法律政策咨詢、職業(yè)介紹、人才交流、經(jīng)濟(jì)鑒證、財(cái)務(wù)托管、各類注冊(cè)會(huì)計(jì)評(píng)估、企業(yè)協(xié)會(huì)、科技開發(fā)服務(wù)中心、技術(shù)咨詢公司等機(jī)構(gòu)。
（八）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位（不含學(xué)校、醫(yī)院）由（財(cái)政核撥、含財(cái)政撥補(bǔ)）要進(jìn)行精簡(jiǎn)和合并，事業(yè)人員的編制，要按現(xiàn)有人數(shù)精簡(jiǎn)２０％以上。對(duì)于減少財(cái)政供養(yǎng)補(bǔ)貼一步到位有困難的，或農(nóng)村的七站八所尚有多年欠下的債務(wù)的事業(yè)單位，可采取分步驟逐年精簡(jiǎn)和“斷奶”，或者動(dòng)用籌措的改革資金給予妥善安置。