基層國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及建議
摘要：近年來(lái)，根據(jù)浙江省政府146號(hào)令要求，逐步開(kāi)展了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)政府投資領(lǐng)域的一些典型問(wèn)題，提出建議和意見(jiàn)，引起政府充分重視和關(guān)注，促進(jìn)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目投資的監(jiān)督管理機(jī)制的健全。
關(guān)鍵詞：國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目；審計(jì)；問(wèn)題；建議
根據(jù)浙江省人民政府出臺(tái)的《浙江省國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法》(第146號(hào)省政府令)要求，作為審計(jì)系統(tǒng)最基層的縣級(jí)部門(mén)，通過(guò)組織開(kāi)展了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。獲得了第一手關(guān)于國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目在投資決策上、項(xiàng)目管理上、工程價(jià)款結(jié)算等方面中存在問(wèn)題的資料，引起高度的重視和關(guān)注，使國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理得到進(jìn)一步規(guī)范，國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理水平得到提高，節(jié)約國(guó)家資金，促進(jìn)項(xiàng)目管理的科學(xué)化、規(guī)范化和正?；?。
一、存在的主要問(wèn)題
(一)建設(shè)項(xiàng)目超計(jì)劃投資。
建設(shè)項(xiàng)目超計(jì)劃投資問(wèn)題，除個(gè)別項(xiàng)目系工程立項(xiàng)審批原因外，很多因素與建設(shè)單位變更工程設(shè)計(jì)建設(shè)方案、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模有關(guān)。某綜合辦公大樓原土建工程合同價(jià)為626.58萬(wàn)元，由于工程變更等原因，增加工程造價(jià)近400萬(wàn)元。主要是在基礎(chǔ)工程施工完畢后，將原半地下室變更為增加一層地下室，不但增加了工程量，并使工程類(lèi)別由原三類(lèi)提高到二類(lèi)增加工程造價(jià)56萬(wàn)元。有的建設(shè)項(xiàng)目雖經(jīng)多次調(diào)增建設(shè)投資規(guī)模，但仍超計(jì)劃投資。該工程原立項(xiàng)批復(fù)投資額為800萬(wàn)元，經(jīng)二次調(diào)整后投資規(guī)模為1400萬(wàn)元，最后工程投資仍超調(diào)整規(guī)模約200萬(wàn)元。
(二)項(xiàng)目投資決策不足。
主要表現(xiàn)為投資決策較簡(jiǎn)單，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃性。國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目該不該上，應(yīng)采用什么樣的施工方案，應(yīng)控制在什么樣的投資規(guī)模上，尚未形成一套科學(xué)的決策機(jī)制。審計(jì)發(fā)現(xiàn)有存在個(gè)別國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目可行性研究不夠深入、對(duì)事前的各項(xiàng)施工方案論證缺少前瞻性；甚至有個(gè)別項(xiàng)目無(wú)可行性研究。如某避風(fēng)港工程原設(shè)計(jì)方案投資為505萬(wàn)元，為減少工程投資，變更方案采用拱形透空防波堤設(shè)計(jì)方案(該方案從未在水下試驗(yàn)過(guò))，最終工程無(wú)法施工，被迫又重新采用原方案施工。既令工期延長(zhǎng)，又使工程總投資額增加達(dá)668萬(wàn)元。另外該工程建設(shè)投入的社會(huì)效益不是非常明顯，該避風(fēng)港的建成主要是解決本村40余船只的臨時(shí)避風(fēng)，而與之相鄰的已有一座避風(fēng)港。該鄉(xiāng)政府投入資金157萬(wàn)元，基本是鄉(xiāng)漁業(yè)發(fā)展基金近幾年的全部收入，影響到鄉(xiāng)其他漁業(yè)設(shè)施的投入。
上述綜合辦公大樓工程，由于工程設(shè)計(jì)變更，給工程管理、造價(jià)控制、功能使用上帶來(lái)一定影響。第一，造成施工工期嚴(yán)重延期近9個(gè)月，增加工程建設(shè)成本。第二，增加工程投資和管理的難度。工程設(shè)計(jì)變更增加地下室，類(lèi)別取費(fèi)由原三類(lèi)26.55％提高到二類(lèi)32.02％，使施工單位獲得更大的利潤(rùn)空間。工程進(jìn)度款比規(guī)定多預(yù)付417萬(wàn)元，結(jié)算后僅留13.4萬(wàn)元，低于應(yīng)預(yù)留工程質(zhì)量保證金。第三，造成部分功能使用達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，影響美觀。變更增加的地下車(chē)庫(kù)入口高度及坡度不合理，致使部分車(chē)輛不能入內(nèi)停車(chē)。增加的大門(mén)入口臺(tái)階基礎(chǔ)沒(méi)有與原臺(tái)階相連，因沉降不均開(kāi)裂，影響整體美觀。
某屠宰場(chǎng)工程，由于事先未做工程可行性研究，對(duì)該縣的實(shí)際情況未做充分調(diào)查研究，對(duì)工程建設(shè)規(guī)模未能得到有效的評(píng)估，直接進(jìn)行投資建設(shè)，致使嚴(yán)重超規(guī)模。原本計(jì)劃投資120萬(wàn)元，經(jīng)審計(jì)投資額達(dá)405萬(wàn)元，屠宰規(guī)模達(dá)日屠生豬量500頭以上。實(shí)際該縣一般市場(chǎng)日需求約為40-50頭，最高峰也不過(guò)是150頭左右。
(三)部分建設(shè)項(xiàng)目工程款超前支付。
目前工程管理均已實(shí)行監(jiān)理制，但監(jiān)理水平參差不齊、責(zé)任心不強(qiáng)、工作不到位、職業(yè)操守等，加上建設(shè)單位缺少專(zhuān)業(yè)人員，在工程發(fā)生變更時(shí)，無(wú)法對(duì)工程造價(jià)準(zhǔn)確把關(guān)，致使部分項(xiàng)目工程款嚴(yán)重超支，甚至有個(gè)別工程進(jìn)度款超過(guò)最后的工程審定結(jié)算價(jià)。施工單位在取得較多工程款時(shí)，對(duì)工程結(jié)算辦理極不配合，追回多付工程款更是困難。如某學(xué)校遷建工程主體部分合同價(jià)1066萬(wàn)元，施工單位上報(bào)結(jié)算價(jià)2198.6萬(wàn)元，經(jīng)審查初步結(jié)果為1846.4萬(wàn)元，指揮部已支付該主體工程預(yù)付款1927萬(wàn)元，超初步審核價(jià)80萬(wàn)元，超合同價(jià)近860萬(wàn)元。施工單位對(duì)工程結(jié)算辦理極不配合，對(duì)提出的結(jié)算不核對(duì)不簽證，一拖再拖，拖了整整5年經(jīng)多方努力才予以簽證。
(四)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目絕大多數(shù)結(jié)算不及時(shí)，忽視工程竣工決算的辦理。
一項(xiàng)工程結(jié)算辦理的時(shí)間往往需要業(yè)主、施工單位、監(jiān)理及中介機(jī)構(gòu)多方共同配合來(lái)控制，目前還沒(méi)有有效的手段來(lái)控制結(jié)算時(shí)間，致使一些工程結(jié)算辦理一拖再拖。這種現(xiàn)象在國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目中及為普遍，有的工程建好并已投入使用，而工程結(jié)算就辦了好幾年，超過(guò)了保修期，容易引起糾紛，也給工程竣工決算的辦理帶來(lái)很大難度。此外，目前的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)工程驗(yàn)收未遵循“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，而業(yè)主往往以工程交付使用驗(yàn)收直接代替竣工驗(yàn)收，忽視了竣工決算這個(gè)環(huán)節(jié)，使各指揮部忽視了對(duì)工程相關(guān)資料的管理。
(五)施工單位高估冒算情況比較普遍。
工程管理不到位，資料保存不完整或不規(guī)范，簽證單上簽證不明確，使施工單位鉆了空子，采用工程量減少項(xiàng)目、單價(jià)高換成單價(jià)低的項(xiàng)目不報(bào)聯(lián)系單，或重復(fù)計(jì)算定額中已考慮的施工損耗量，或重復(fù)上報(bào)工程項(xiàng)目，甚至利用抽掉不利簽證單、以綜合單價(jià)代替材料單價(jià)、篡改工程聯(lián)系單等手段多報(bào)工程造價(jià)。在上述的綜合辦公大樓工程財(cái)務(wù)賬上列支一套甲供工程電氣設(shè)備3.68萬(wàn)元，但施工單位沒(méi)有出具聯(lián)系單反映該內(nèi)容，結(jié)算時(shí)上報(bào)該批設(shè)備結(jié)算價(jià)5，32萬(wàn)元。
某劇院工程舞臺(tái)跟排練廳的地面木地板價(jià)格單獨(dú)簽證分別為740元／m2和198元／m2，施工單位就抽調(diào)了排練廳的單價(jià)簽證單，按舞臺(tái)木地板單價(jià)上報(bào)工程結(jié)算價(jià)。同時(shí)簽證單上沒(méi)有明確舞臺(tái)木地板單價(jià)是綜合單價(jià)，結(jié)算時(shí)又另計(jì)了人工費(fèi)、機(jī)械費(fèi)、其它材料費(fèi)及損耗每平米一百多元。又如某工程的施工單位在聯(lián)系單上將不同規(guī)格的地磚、瓷磚價(jià)格分別由7元／塊改為27元／塊、3.8元／塊改為8.8元／塊、70元／塊改為97元／塊、40元／塊改為54元／塊，加氣砼砌塊由295元／m2改為345元／m2，并在工程聯(lián)系單空白處虛填增加屋面采用擠塑板泡沫隔熱板項(xiàng)目，使報(bào)送的工程造價(jià)虛增30萬(wàn)元。
二、促進(jìn)投資監(jiān)督管理的意見(jiàn)及建議
(一)加強(qiáng)投資決策管理，建立科學(xué)規(guī)范的投資決策機(jī)制。
要統(tǒng)籌兼顧，全面規(guī)劃，合理布局，編制國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目中長(zhǎng)期規(guī)劃和短期投資計(jì)劃。在制訂國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)劃時(shí)。要注重區(qū)域布局、關(guān)聯(lián)效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展，克服
目前各種規(guī)劃之間、規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展之間、規(guī)劃與人口流動(dòng)布局之間等等的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。設(shè)立國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)劃專(zhuān)家決策咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)各部門(mén)編制的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)研，并提出可行性研究方案。要嚴(yán)格按照基建程序執(zhí)行，項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)要達(dá)到一定的深度，方案一經(jīng)確定，不得隨意更改。要把項(xiàng)目的前期工作要做深做細(xì)，才能更有效控制國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目投資，才能更有效防止重復(fù)投資、減少損失工程浪費(fèi)。
(二)加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目管理，建立創(chuàng)新的管理機(jī)制。
建設(shè)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，建設(shè)過(guò)程中的決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等任一管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，都可能導(dǎo)致無(wú)法挽回的損失浪費(fèi)，影響投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。唯有各相關(guān)職能部門(mén)在各個(gè)環(huán)節(jié)把好關(guān)，將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，貫穿于可行性研究、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工、竣工決算等建設(shè)全過(guò)程。才有可能做到及時(shí)堵塞漏洞，減少損失浪費(fèi)，提高審計(jì)質(zhì)量和效果。
為充分發(fā)揮各職能作用，維護(hù)好國(guó)家利益，從源頭遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。一是要進(jìn)一步接合有部門(mén)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督的職能，建立更有效的監(jiān)督機(jī)制。二是按照建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，建立建設(shè)項(xiàng)目從事前、事中、事后控制工程造價(jià)的跟蹤機(jī)制。三是健全相關(guān)法律法規(guī)，營(yíng)造良好的法律環(huán)境，加大執(zhí)法力度，完善執(zhí)法環(huán)境。四是加強(qiáng)工程技術(shù)人員的培養(yǎng)。特別是工程管理和工程造價(jià)人員的培養(yǎng)，提高國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的管理水平。
(三)進(jìn)一步規(guī)范建筑市場(chǎng)，加大對(duì)建筑市場(chǎng)管理和監(jiān)檢力度。
日前的建筑市場(chǎng)還處于計(jì)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各項(xiàng)法規(guī)、制度等管理規(guī)定還很不規(guī)范，建筑市場(chǎng)中的各項(xiàng)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、投標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等機(jī)構(gòu)資質(zhì)掛靠、非法轉(zhuǎn)包、違法分包的現(xiàn)象較為普遍，從業(yè)機(jī)構(gòu)管理水平參差不起，擾亂了整個(gè)建筑市場(chǎng)。一是要進(jìn)一步規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制，加強(qiáng)監(jiān)檢和管理力度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)的建筑違法行為，要切實(shí)加大懲處力度。二是要加強(qiáng)從業(yè)人員的管理，進(jìn)一步增強(qiáng)從業(yè)人員的責(zé)任感意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)未按規(guī)定履行職責(zé)和義務(wù)，要加大處法力度。三是進(jìn)一步完善建筑市場(chǎng)監(jiān)管體系·要依據(jù)《建筑法》和《招投標(biāo)法》等有關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮建設(shè)行政主管部門(mén)監(jiān)督作用，針對(duì)建筑市場(chǎng)各方主體不規(guī)范的行為，制定相應(yīng)的管理辦法，采取有效手段及時(shí)進(jìn)行監(jiān)管。進(jìn)一步建立起比較完善的建筑市場(chǎng)監(jiān)管體系，運(yùn)用信用機(jī)制、約束機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，規(guī)范建筑領(lǐng)域各方主體的市場(chǎng)行為。