BOT投融資項(xiàng)目中的擔(dān)保問題研究
在我國(guó)BOT項(xiàng)目談判中，擔(dān)保不僅是熱點(diǎn)問題，也是個(gè)難點(diǎn)問題。其原因不僅在于我國(guó)的BOT項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，理論研究不夠，而且由于存在著明顯的法律制度及法律觀念上的差異造成的隔閡，不僅各方當(dāng)事人很難取得一致意見，還存在著我方當(dāng)事人面對(duì)擔(dān)保問題手足無措的現(xiàn)象。如何認(rèn)識(shí)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施BOT投融資項(xiàng)目中的擔(dān)保需求和實(shí)現(xiàn)形式，如何既考慮外國(guó)投融資者的應(yīng)得利益，又避免我國(guó)政府承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)，這是我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)BOT投融資模式方面需要解決的一個(gè)刻不容緩的課題。學(xué)習(xí)啦小編為您分享的此文主要從法律角度對(duì)BOT項(xiàng)目的擔(dān)保關(guān)系進(jìn)行分析和探討。
BOT投融資項(xiàng)目中的擔(dān)保問題研究
一、BOT項(xiàng)目中的擔(dān)保類型及其實(shí)現(xiàn)形式
(一)BOT項(xiàng)目中擔(dān)保的類型及其特征
擔(dān)保產(chǎn)生于風(fēng)險(xiǎn)管理需要。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來看，任何項(xiàng)目投融資都是一個(gè)存在著風(fēng)險(xiǎn)、需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配和化解的決策活動(dòng)。BOT項(xiàng)目談判中利益和風(fēng)險(xiǎn)的一攬子安排，正反映了BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的密切關(guān)聯(lián)性與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)化解對(duì)于項(xiàng)目成功的重要性。因此，BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的合理分配是談判中的一個(gè)關(guān)鍵因素，而成功融資方式的標(biāo)志之一正是在各參與方之間實(shí)現(xiàn)了合理和有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配。
BOT項(xiàng)目投融資既有一般投融資的風(fēng)險(xiǎn)管理問題，又有其特殊的風(fēng)險(xiǎn)管理問題。BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理特殊性的原因在于其適用對(duì)象——基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)的特殊性?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、整體系統(tǒng)性、服務(wù)公益性和效益社會(huì)性等特殊性，決定了BOT項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)大、互相關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、不確定因素多、經(jīng)濟(jì)核算難等特點(diǎn)，由此也產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任確定及其分擔(dān)方式的復(fù)雜性和特殊性。因而比其他投資項(xiàng)目更需要一種合理、有效、全面、周密的風(fēng)險(xiǎn)分散和化解機(jī)制。
1.BOT項(xiàng)目中擔(dān)保的層次性分類
從主體在風(fēng)險(xiǎn)分配中作用和項(xiàng)目公司在風(fēng)險(xiǎn)安排中的承轉(zhuǎn)作用看，BOT投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的特殊性是通過兩個(gè)層次來確定和分配的：第一層次是在項(xiàng)目投資人、項(xiàng)目貸款人、項(xiàng)目所在地政府之間進(jìn)行的;第二層次是在項(xiàng)目公司與其他建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)事人之問進(jìn)行的。從BOT項(xiàng)目的利益和風(fēng)險(xiǎn)一攬子安排的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)看，第一層次風(fēng)險(xiǎn)安排在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理中居于更重要的地位，是第二層次風(fēng)險(xiǎn)確定和分配活動(dòng)能夠進(jìn)行的基礎(chǔ)和前提;而且在第一層次風(fēng)險(xiǎn)確定和分配的同時(shí)，項(xiàng)目主辦人、貸款人、政府三方也對(duì)第二層次風(fēng)險(xiǎn)的確定和分配作出了原則安排。兩個(gè)不同層次風(fēng)險(xiǎn)的差別主要在于：風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)的影響程度不同、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體不同、所涉及風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的深度不同。
從風(fēng)險(xiǎn)分散和化解角度看，擔(dān)保是BOT項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，在一定程度上可以說是項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的生命線。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐也已表明，擔(dān)保是BOT投融資風(fēng)險(xiǎn)分散和化解的一種最重要方式，擔(dān)保就是由擔(dān)保人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。BOT項(xiàng)目中擔(dān)保問題談判，就是按照控制風(fēng)險(xiǎn)能力最適宜者或相對(duì)成本較低者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，通過協(xié)商在當(dāng)事人間確定和分配擔(dān)保責(zé)任。與兩層次風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)應(yīng)，BOT的擔(dān)保也分為兩層次進(jìn)行，第一層次的擔(dān)保在整個(gè)BOT項(xiàng)目擔(dān)保結(jié)構(gòu)中居于更重要的地位。需要指出的是，政府、投資人和貸款人在第一層次擔(dān)保責(zé)任的確定和分配的同時(shí)，也在一攬子談判中對(duì)第二層次擔(dān)保的確定和分配作了總體的安排。雖然在法律文件簽訂上，兩層次的擔(dān)保行為是有先后順序的，但在具體擔(dān)保權(quán)利義務(wù)確定和分配上，是經(jīng)過兩個(gè)層次當(dāng)事人間不斷地互相反饋和溝通磋商而逐步形成的。因?yàn)榈谝粚哟蔚膿?dān)保責(zé)任分配不僅需要第一層次當(dāng)事人間協(xié)商確定，而且需要通過第二層次當(dāng)事人間的擔(dān)保責(zé)任再分配確定而完善的。同樣，第二層次的擔(dān)保責(zé)任分配不僅需要第二層次當(dāng)事人間協(xié)商確定，而且需要第一層次擔(dān)保模式的指導(dǎo)，并影響第一層次擔(dān)保形式的確定和在當(dāng)事人間的分配。例如，政府是否能提供法律政策變更風(fēng)險(xiǎn)保證，就會(huì)影響投資人、貸款人對(duì)其他擔(dān)保需求的決心及程度;而項(xiàng)目工程建筑承包商能否提供工程完工擔(dān)保，必然影響到項(xiàng)目投資人完工擔(dān)保責(zé)任的承擔(dān)方式和責(zé)任的大小。因?yàn)?，前述基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)決定了BOT項(xiàng)目中各類風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)聯(lián)性比其他投資項(xiàng)目更緊密，其風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)比其他項(xiàng)目更復(fù)雜，確實(shí)需要一種周密的一攬子安排。理清BOT項(xiàng)目擔(dān)保的結(jié)構(gòu)層次及其相互關(guān)系，有助于更好地把握BOT項(xiàng)目擔(dān)保的特點(diǎn)，更合理地分配和承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目的成功。
2.BOT項(xiàng)目中擔(dān)保的功能性分類
目前，關(guān)于國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尤其是國(guó)際融資活動(dòng)中擔(dān)保的功能分類，標(biāo)準(zhǔn)不一，敘說較多。即使在法理著作中也存在著模糊含混的現(xiàn)象，缺乏法律上的清晰性。張極井先生的《項(xiàng)目融資》一書將擔(dān)保分為“直接擔(dān)保”、“間接擔(dān)保”、“或有擔(dān)保”、“意向性擔(dān)保”四大類。直接擔(dān)保主要包括“資金缺額擔(dān)保”和“項(xiàng)目完工擔(dān)保”等項(xiàng)目主辦人承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有限經(jīng)濟(jì)責(zé)任的擔(dān)保種類;間接擔(dān)保主要包括“提貨與否均需付款協(xié)議”、“政府特許權(quán)協(xié)議”等以非財(cái)務(wù)形式為項(xiàng)目提供的一種財(cái)務(wù)支持;或有擔(dān)保則根據(jù)可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的不同分為“或有風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保”、“政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保”、“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保”三種基本類型;意向性擔(dān)保則是指“安慰信”之類的不具有法律約束力的擔(dān)保。張磊先生在《涉外擔(dān)保法律與實(shí)務(wù)》一書中將涉外擔(dān)保分為“法律意義上的擔(dān)保”和“非法律意義上的擔(dān)保”兩大類。前者包括“人的擔(dān)保”和“物的擔(dān)保”兩類，后者包括“安慰信”、“具有擔(dān)保效果的規(guī)約條款”、“準(zhǔn)物權(quán)擔(dān)保”、“后受償債權(quán)協(xié)議”四類。筆者雖然無意改變實(shí)踐中的約定俗成，但認(rèn)為有必要從法律關(guān)系上予以理清。上述兩種具有代表性分類，第一種顯然不是以法律為劃分標(biāo)準(zhǔn)的，后一種雖以法律為劃分標(biāo)準(zhǔn)的，其關(guān)于“非法律意義上擔(dān)保”的結(jié)論有待商榷。從現(xiàn)實(shí)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來看，無論是漢語、英語，還是其他語種，“擔(dān)保”在法律上有廣義和狹義兩種含義：按行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容分析，狹義的擔(dān)保僅指民事?lián)Ｖ贫戎械姆尚袨?廣義的擔(dān)保則是一種既包括民法上擔(dān)保法律行為，也包括具有類似功能的其他民事法律行為、行政法律行為甚至刑事法律行為，有時(shí)也指一種道德上的行為。與此相應(yīng)，BOT項(xiàng)目中的“擔(dān)保”這一詞語也有廣義和狹義兩種含義：廣義包括民法上擔(dān)保和擔(dān)保性承諾;狹義則僅指民法上擔(dān)保。筆者認(rèn)為要理清BOT項(xiàng)目中擔(dān)保問題的法律關(guān)系，首先有必要從法律上理清廣義擔(dān)保與狹義擔(dān)保兩者的特點(diǎn)及差別。從法律行為的基本性質(zhì)差別看，筆者認(rèn)為，BOT項(xiàng)目中的擔(dān)保首先可以分為兩大類：
第一類是民法上擔(dān)保，即民法制度中的擔(dān)保;民法上擔(dān)保是指由債務(wù)人或者第三人為債務(wù)償還所提供的信用擔(dān)保、物權(quán)擔(dān)保和其他擔(dān)保。這類擔(dān)保以債務(wù)人負(fù)有特定的民法上的合同義務(wù)(債務(wù)履行)為前提，如原材料供應(yīng)合同中供應(yīng)人的供應(yīng)義務(wù)、項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同中買方的購(gòu)買義務(wù)、貸款合同中借款方的還款義務(wù)等。正是這類合同義務(wù)(債務(wù))可能發(fā)生履行不能的風(fēng)險(xiǎn)，而導(dǎo)致了民法上擔(dān)保需求。對(duì)于這類擔(dān)保，有學(xué)者稱之為“直接擔(dān)保”。
第二類是擔(dān)保性承諾º，并非民事?lián)Ｖ贫戎械膿?dān)保，而是以“擔(dān)保”、“保證”等用語出現(xiàn)、具有一般意義上擔(dān)保功能的另一類法律行為。例如，政府和項(xiàng)目主辦人就某些處于其管理或控制下的風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)經(jīng)營(yíng)外部條件，所作出的免除或減輕投資人費(fèi)收、提供建設(shè)經(jīng)營(yíng)配套條件保證、外匯匯出保證、投資及時(shí)到位保證、投資總額控制保證、完工擔(dān)保等承諾。與民法上擔(dān)保的不同在于，這些擔(dān)保性承諾并無一個(gè)特定的民法上義務(wù)(債務(wù)履行)為前提，而是對(duì)經(jīng)營(yíng)者可能遭遇的某些風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任(例如投資資本不到位、建設(shè)規(guī)模超預(yù)算、外匯兌換困難、外匯匯率變動(dòng)等)轉(zhuǎn)由他人承擔(dān)或予以排除的承諾。與第一類民法上擔(dān)保的主要差別在于，由于不存在特定的合同義務(wù)(債務(wù))前提，盡管使用了“擔(dān)保”、“保證”之類詞語，并不可能形成民事法津意義上的擔(dān)保，其所產(chǎn)生的爭(zhēng)議也不可能適用擔(dān)保法律處理。這類擔(dān)保性承諾的法律基礎(chǔ)是當(dāng)事人的信用，涉及兩類法律關(guān)系：政府基于國(guó)家信用所作出的行政性保證承諾，項(xiàng)目主辦人基于民事信用作出的合同法上的保證承諾。
(二)BOT項(xiàng)目擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)形式
就擔(dān)保的具體需要及其實(shí)現(xiàn)形式而言，BOT項(xiàng)目與一般項(xiàng)目融資基本沒有區(qū)別，僅僅由于多了一層項(xiàng)目主辦人與東道國(guó)政府間的投資與回報(bào)法律關(guān)系而產(chǎn)生了相應(yīng)的擔(dān)保行為。但BOT項(xiàng)目融資(包括項(xiàng)目融資)與非項(xiàng)目性傳統(tǒng)融資則有較大區(qū)別，其表現(xiàn)之一是作為擔(dān)保物的項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)，與項(xiàng)目主辦人的其他財(cái)產(chǎn)分離，具有相對(duì)獨(dú)立性，既是項(xiàng)目主辦人項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)物，也是貸款人謀求貸款償還安全的主要擔(dān)保物;其表現(xiàn)之二是項(xiàng)目貸款的有限追償權(quán)，即項(xiàng)目主辦人的有限責(zé)任，除了投入于項(xiàng)目的資本外，僅體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目完工的保證上。以下主要根據(jù)前面已經(jīng)論述的BOT項(xiàng)目中廣義擔(dān)保和狹義擔(dān)保為基礎(chǔ)作進(jìn)一步的深入分析。
1.BOT項(xiàng)目實(shí)踐中民法上擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)形式
根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)踐，我們將BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)的民法上擔(dān)保的具體形式歸納為以下幾種：保證、備用信用證、抵押、所有權(quán)擔(dān)保(或謂所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保)、浮動(dòng)擔(dān)保或財(cái)團(tuán)擔(dān)保、債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保、擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)移。
(1)保證：又稱人的擔(dān)保、信用擔(dān)保。這是國(guó)際貸款融資包括BOT項(xiàng)目融資中使用較多的一種擔(dān)保方式，即保證人和貸款人(債權(quán)人)約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，由保證人按照約定承擔(dān)債務(wù)履行責(zé)任的行為。
保證是一種可以適用于從投資建設(shè)至經(jīng)營(yíng)回報(bào)的項(xiàng)目過程中各項(xiàng)活動(dòng)的擔(dān)保形式。在一般國(guó)際貸款中，貸款人往往要求借款人的所在國(guó)政府或母公司提供擔(dān)保。然而，BOT項(xiàng)目融資正是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)而產(chǎn)生的一種分散風(fēng)險(xiǎn)的投融資模式，因此，貸款人并不要求主辦項(xiàng)目的母公司承擔(dān)貸款償還的擔(dān)保責(zé)任，而僅僅要求承擔(dān)“完工保證”的有限擔(dān)保責(zé)任(我們將“完工保證”視為擔(dān)保性承諾，詳見后述)。東道國(guó)政府也不愿或不能承擔(dān)國(guó)際商業(yè)貸款的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)際慣例，項(xiàng)目融資借款不納入所在國(guó)政府的外匯收支表，因而不構(gòu)成所在國(guó)債務(wù);如作出貸款償還保證，則將構(gòu)成該國(guó)政府外債負(fù)擔(dān)。我國(guó)擔(dān)保法律則明確禁止政府為商業(yè)貸款擔(dān)保。一般國(guó)際貸款融資中，銀行以備用信用證形式為項(xiàng)目主辦人提供貸款償還保證是一種常見現(xiàn)象，我國(guó)深圳的沙角電廠B廠的BOT項(xiàng)目貸款就是由廣東省信托投資公司提供信用保證作為償還擔(dān)保的。但隨著我國(guó)外債行政管理的強(qiáng)化，銀行商業(yè)化改革的深化，以銀行信用為項(xiàng)目貸款擔(dān)?，F(xiàn)象越來越少。因此，在我國(guó)的BOT實(shí)踐中，第一層次擔(dān)保的安排中已很少使用信用性保證。但在第二層次擔(dān)保中得到了較為普遍的使用，如原材料供應(yīng)保證、產(chǎn)品購(gòu)買保證、現(xiàn)金支付保證等，其中引起較大爭(zhēng)議的是“現(xiàn)金支付擔(dān)保”。支付擔(dān)保是在產(chǎn)品購(gòu)買保證基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展的擔(dān)保形式，是項(xiàng)目主辦人為保證其項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入及時(shí)變現(xiàn)，針對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)品購(gòu)買者可能發(fā)生的支付不能情況，由第三方向項(xiàng)目公司作出的現(xiàn)金支付信用保證。一般而言，項(xiàng)目主辦人并不擔(dān)心收購(gòu)其產(chǎn)品的政府所屬企業(yè)破產(chǎn)倒閉，其要求擔(dān)保的直接目的是防止政府所屬企業(yè)因現(xiàn)金流量不足而影響項(xiàng)目公司收入的及時(shí)變現(xiàn)，間接目的則是及時(shí)充分滿足貸款償還和投資回報(bào)的資金需要。例如，外商獨(dú)資的上海大場(chǎng)水廠與上海自來水公司簽訂的供水合同中約定，由上海城市投資建設(shè)總公司為上海自來水公司供水水價(jià)支付的保證人(我們稱之為“支付擔(dān)保”)。
(2)抵押：抵押是物權(quán)擔(dān)保形式之一。抵押是BOT項(xiàng)目中最重要的擔(dān)保形式，主要發(fā)生在項(xiàng)目公司與貸款人之間。以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益為還款的基本來源甚至唯一來源，這是項(xiàng)目融資的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是BOT項(xiàng)目投融資得以廣泛適用的一個(gè)重要原因。以項(xiàng)目投資形成的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)等項(xiàng)目主要財(cái)產(chǎn)及其相關(guān)權(quán)益作擔(dān)保，是對(duì)其“唯一來源”所產(chǎn)生缺陷的一種必要補(bǔ)救，是避免和減少項(xiàng)目融資貸款人風(fēng)險(xiǎn)的一種重要法律措施。抵押是我國(guó)《擔(dān)保法》明確肯定的一種物權(quán)擔(dān)保形式，其適用的客體對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大的重要?jiǎng)赢a(chǎn)(包括立法明確的飛機(jī)、車輛、船舶、機(jī)械設(shè)備和可由雙方約定的其他動(dòng)產(chǎn))。這一物權(quán)擔(dān)保形式的可靠性和可操作性較強(qiáng)。由于我國(guó)擔(dān)保法律尚未肯定“浮動(dòng)擔(dān)保、財(cái)團(tuán)擔(dān)保、所有權(quán)擔(dān)保”等擔(dān)保形式，盡管“項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)抵押”在BOT項(xiàng)目前期操作中存在著法律上的不確定性，但在滿足我國(guó)BOT項(xiàng)目的擔(dān)保需要方面，抵押是最主要的擔(dān)保形式。因此，在我國(guó)BOT項(xiàng)目特許授權(quán)立法性文件和協(xié)議性文件中都有關(guān)于抵押?jiǎn)栴}的明確而具體的條款。
(3)浮動(dòng)擔(dān)保(或財(cái)團(tuán)擔(dān)保)：固定抵押適用于項(xiàng)目設(shè)施已經(jīng)形成的貸款的擔(dān)保需求。由于BOT項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的形成是以專營(yíng)權(quán)獲得為前提，以項(xiàng)目專營(yíng)權(quán)及其收益權(quán)為法律基礎(chǔ)，而項(xiàng)目專營(yíng)權(quán)則須在項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)形成基礎(chǔ)上才能顯現(xiàn)，因而項(xiàng)目專營(yíng)權(quán)與項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)是互為依存、難以分離的，具有集合性特點(diǎn)。同時(shí)，項(xiàng)目設(shè)施財(cái)產(chǎn)是在取得專營(yíng)權(quán)后的建設(shè)過程中逐步形成的，項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)過程中的債權(quán)債務(wù)關(guān)系始終處于不斷地變動(dòng)中，項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)本身不斷地處于增減狀態(tài)中，因而具有浮動(dòng)性特點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行擔(dān)保法律規(guī)定新增財(cái)產(chǎn)不構(gòu)成抵押物，因此，在BOT項(xiàng)目前期融資中并不能通過抵押來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的擔(dān)保功能。但在實(shí)踐中已出現(xiàn)了允許BOT項(xiàng)目專營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)例。由于項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)是以專營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，并包括項(xiàng)目設(shè)施及其運(yùn)營(yíng)收益的一種公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，專營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)質(zhì)是包含著項(xiàng)目全部設(shè)施及其運(yùn)營(yíng)收益的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押。這種抵押只能以“浮動(dòng)抵押”的形式來操作。
浮動(dòng)擔(dān)保與傳統(tǒng)抵押的差別就在于標(biāo)的物不限于已形成的固定財(cái)產(chǎn)，而可適用于未形成的、處于變動(dòng)中的財(cái)產(chǎn)。BOT項(xiàng)目中浮動(dòng)擔(dān)保的標(biāo)的物既可包括項(xiàng)目公司已形成的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、各種債權(quán)、各種無形資產(chǎn)等，也包括尚未形成的上述各類財(cái)產(chǎn)，直至政府特許的項(xiàng)目專營(yíng)權(quán)等。浮動(dòng)擔(dān)保雖要求上述各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的范圍相對(duì)固定，但又允許上述各類財(cái)產(chǎn)處于變動(dòng)狀態(tài)中，特別適宜于滿足項(xiàng)目融資的擔(dān)保需要。
浮動(dòng)擔(dān)保對(duì)于BOT項(xiàng)目的適應(yīng)性與項(xiàng)目融資特點(diǎn)密切相關(guān)，其一，由于BOT模式以項(xiàng)目收益為貸款償還的基本來源或唯一來源，項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)及其相關(guān)權(quán)益是BOT項(xiàng)目貸款償還的基本擔(dān)保物或唯一擔(dān)保物，控制項(xiàng)目全部財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，對(duì)于保障貸款銀行的利益是十分必要和重要的。浮動(dòng)擔(dān)保能滿足這一需要，而固定抵押則不能達(dá)到這一目的。其二，由于BOT項(xiàng)目貸款合同簽訂和貸款的使用，總是先于項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的形成，貸款合同開始履行時(shí)項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)尚處于貨幣狀態(tài)而未實(shí)物化。因此，傳統(tǒng)抵押或固定抵押所適用的標(biāo)的物尚不存在，不能滿足貸款償還的擔(dān)保需求。如待財(cái)產(chǎn)形成后再設(shè)定抵押，不僅手續(xù)繁瑣，而且安全性、可靠性差。其三，浮動(dòng)擔(dān)保是一種非轉(zhuǎn)移占有型擔(dān)保，而且允許擔(dān)保標(biāo)的物流動(dòng)，不僅不影響擔(dān)保標(biāo)的物使用價(jià)值的發(fā)揮，而且能夠更好地發(fā)揮其價(jià)值作用。其四，與其他企業(yè)相比，項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容具特定性和相對(duì)穩(wěn)定性，貨物和現(xiàn)金流動(dòng)的變動(dòng)范圍相對(duì)固定，易于擔(dān)保權(quán)人(貸款人)對(duì)項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的識(shí)別和控制，浮動(dòng)擔(dān)保的可操作性較強(qiáng)。
由于浮動(dòng)擔(dān)保的特點(diǎn)適應(yīng)了當(dāng)代工商企業(yè)的融資需要，因此在國(guó)際信貸業(yè)務(wù)中被廣泛應(yīng)用。BOT項(xiàng)目貸款中采用浮動(dòng)擔(dān)保已是一種國(guó)際通例。1983年5月，合和電力(Hopewell)與深圳電力公司(SPC)簽訂的10期電廠投資建設(shè)合作合同約定，以電廠全部資產(chǎn)對(duì)貸款銀行作浮動(dòng)抵押，且適用香港法律，這是中國(guó)第一個(gè)浮動(dòng)擔(dān)保。
至于財(cái)團(tuán)擔(dān)保，不過是浮動(dòng)擔(dān)保的另一種表現(xiàn)形式，在滿足擔(dān)保需要方面與浮動(dòng)擔(dān)保相類似，是大陸法系國(guó)家所采用的、與固定擔(dān)保相對(duì)的非固定性擔(dān)保形式。兩者在擔(dān)保作用的發(fā)揮上具異曲同工效果。其與浮動(dòng)擔(dān)保在適用上的差別主要產(chǎn)生于來我國(guó)投資的外商所在國(guó)法律的特點(diǎn)，一般英美法系采用浮動(dòng)擔(dān)保，大陸法系采用財(cái)團(tuán)擔(dān)保。從這一意義上說，深圳沙角電廠B廠的所作的項(xiàng)目全部財(cái)產(chǎn)擔(dān)保也是中國(guó)第一個(gè)財(cái)團(tuán)擔(dān)保。
需要注意的是，浮動(dòng)擔(dān)保(或財(cái)團(tuán)擔(dān)保)既可以以抵押的形式設(shè)定，也可以以權(quán)利(所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán))轉(zhuǎn)移的形式設(shè)定，兩者的選擇決定于雙方當(dāng)事人所選擇適用的法律。
(4)所有權(quán)擔(dān)保(或稱所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保)：所有權(quán)擔(dān)保即以向債權(quán)人轉(zhuǎn)移項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、由項(xiàng)目公司保留擔(dān)保物所有權(quán)的贖回權(quán)的形式，以項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)來擔(dān)保債權(quán)實(shí)現(xiàn)的物權(quán)擔(dān)保制度。因其擔(dān)保所涉及標(biāo)的物的法律權(quán)屬特點(diǎn)是完全物權(quán)的所有權(quán)，而不是限制物權(quán)，因而稱之為所有權(quán)擔(dān)保。因其在擔(dān)保關(guān)系形成中有轉(zhuǎn)移所有權(quán)這一形式，又可稱之為所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保。所有權(quán)擔(dān)保是一種物之權(quán)屬轉(zhuǎn)移控制型擔(dān)保，物之實(shí)態(tài)并不轉(zhuǎn)移;與之相反，限制物權(quán)擔(dān)保是物之實(shí)態(tài)控制型擔(dān)保，物之權(quán)屬并不轉(zhuǎn)移。對(duì)于BOT項(xiàng)目的擔(dān)保需求而言，非占有型的所有權(quán)擔(dān)保具有更強(qiáng)的適應(yīng)性，當(dāng)傳統(tǒng)抵押制度不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資金順暢流通的需要時(shí)，尤為明顯。例如，BOT項(xiàng)目的專營(yíng)權(quán)，當(dāng)其與項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)結(jié)合在一起(也必須結(jié)合在一起)時(shí)，可以“抵押”或“浮動(dòng)抵押”的形式滿足項(xiàng)目貸款的擔(dān)保需要;而當(dāng)其獨(dú)立存在(如在項(xiàng)目設(shè)施尚未形成的前期建設(shè)過程中)時(shí)，并不具有實(shí)物性形態(tài)，按照目前我國(guó)的擔(dān)保法律，難以通過抵押形式滿足項(xiàng)目貸款的擔(dān)保需要，而權(quán)利轉(zhuǎn)移形式擔(dān)保可滿足這一需要。
在BOT項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過程中的貸款，有時(shí)并不需要將全部財(cái)產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保，可以部分股權(quán)設(shè)定擔(dān)保。這一擔(dān)保既無法適用抵押，也不能采用質(zhì)押。股權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保(Share Morgage)是所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的另一種形式，即通過附條件的項(xiàng)目主辦人向貸款人轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司中母公司部分股權(quán)的形式，作為項(xiàng)目公司償還借款的擔(dān)保。上海大場(chǎng)水廠的融資貸款操作中就出現(xiàn)了這種擔(dān)保形式：項(xiàng)目公司的母公司與貸款銀團(tuán)簽訂的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議”約定，如果發(fā)生約定的違約事項(xiàng)(主要是指項(xiàng)目公司擅自處分項(xiàng)目收益而不先行償還借款)，貸款人的資金代理人(facility agent)可以按照協(xié)議將母公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給貸款人，貸款人將憑借其所取得的母公司的股東權(quán)參與撤換并重新任命母公司的經(jīng)營(yíng)管理人員從而控制項(xiàng)目公司。鑒于母公司顯然不愿意出現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)移而受制于他人的情況，貸款人就可以間接獲得貸款償還的保證，并進(jìn)而獲得項(xiàng)目公司自來水承購(gòu)協(xié)議之部分支付權(quán)益及支付擔(dān)保權(quán)益。這一股權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的法律作用就是督促項(xiàng)目公司將其經(jīng)營(yíng)收益先行償還借款。
對(duì)于擔(dān)保權(quán)人而言，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的優(yōu)點(diǎn)是：一旦發(fā)生項(xiàng)目公司不能償還貸款的違約事件，貸款銀行可直接作為財(cái)產(chǎn)所有人行使權(quán)利。但對(duì)處于建設(shè)期的BOT項(xiàng)目，由于設(shè)施和其他財(cái)產(chǎn)尚未形成，較難采用所有權(quán)擔(dān)保，即使采用，那么擔(dān)保物只能局限于已經(jīng)形成的財(cái)產(chǎn)，擔(dān)保價(jià)值不大。股權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保則可彌補(bǔ)這一缺陷。
(5)債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保：這是國(guó)際商業(yè)融資以及BOT項(xiàng)目中使用的又一種擔(dān)保形式，源自于英美法系，現(xiàn)已為世界各國(guó)所普遍采用。與所有權(quán)擔(dān)保的差異是，以借款人或第三人擁有的某一債權(quán)性權(quán)利附條件地先行轉(zhuǎn)讓給貸款人的形式，作為借款人履行到期債務(wù)的擔(dān)保。借款人或第三人保留該財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)行支配權(quán)和贖回權(quán)，但如出現(xiàn)雙方約定的違約行為，貸款人就可取得該債權(quán)的支配權(quán)利，而借款人或第三人則將喪失贖回權(quán)。
該形式可以通過債權(quán)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓達(dá)到擔(dān)保的目的和效力。獲得這一擔(dān)保權(quán)的貸款人的目的并非是為了獲得這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是控制標(biāo)的物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以獲得還款的經(jīng)濟(jì)保障。債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的適用對(duì)象較廣，可包括項(xiàng)目公司在建設(shè)經(jīng)營(yíng)期間獲得的各種債權(quán)性權(quán)利——建筑承包合同中的項(xiàng)目設(shè)施取得權(quán)、項(xiàng)目產(chǎn)品收購(gòu)合同中收益權(quán)、項(xiàng)目賬戶進(jìn)款的收益權(quán)、保險(xiǎn)受益權(quán)等。
與抵押、質(zhì)押等擔(dān)保不同，當(dāng)發(fā)生借款人違約或其他對(duì)貸款人不利的情況時(shí)，貸款人可直接以債權(quán)人的身份采取有效的法律措施，排除不利障礙，取得支配權(quán)而處分標(biāo)的物。并可憑此轉(zhuǎn)讓所獲得的權(quán)利直接與各方當(dāng)事人包括政府發(fā)生法律聯(lián)系。一旦發(fā)生爭(zhēng)端，可以直接與有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行法律上的交涉和救濟(jì)。例如，轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司銀行帳戶表現(xiàn)為，貸款人通常要求項(xiàng)目公司將購(gòu)買人支付的現(xiàn)金直接匯付到一個(gè)委托帳戶上，由受托人將收入款項(xiàng)作為貸款償還直接支付給貸款人。
(6)擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)移：從嚴(yán)格的法律意義看，這不是一種擔(dān)保行為，但又與擔(dān)保行為密切相關(guān)，并具有類似擔(dān)保的功能，因而在此對(duì)其作一分析討論。目前，在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)的主要是保證權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，如上海大場(chǎng)水廠的貸款人要求項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓上海城投公司承諾的購(gòu)水價(jià)款支付擔(dān)保權(quán)。盡管這一轉(zhuǎn)讓是否允許存在著較大爭(zhēng)議，但這一要求已經(jīng)在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)。這一行為與上述其他擔(dān)保行為的不同在于：
其一，前述各項(xiàng)擔(dān)保權(quán)的標(biāo)的是一種物權(quán)或獨(dú)立的債權(quán)，一般可以由權(quán)利人作轉(zhuǎn)讓處分;而擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的則是一種從屬于主債權(quán)的從屬性債權(quán)，按我國(guó)民法規(guī)定不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。
其二，前述各項(xiàng)擔(dān)保的設(shè)定行為，是以在權(quán)利上設(shè)定負(fù)擔(dān)或以權(quán)利轉(zhuǎn)讓形式行擔(dān)保之實(shí)，從而形成擔(dān)保關(guān)系;擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓則不改變擔(dān)保法律關(guān)系內(nèi)容，而只是改變擔(dān)保法律關(guān)系的主體;擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓并未構(gòu)成新的擔(dān)保，而只是改變了擔(dān)保權(quán)的控制人。
其三，法律關(guān)系的層次不同。前述各項(xiàng)擔(dān)保權(quán)所形成的法律關(guān)系分為兩層：在主債權(quán)人與主債務(wù)人之間形成第一層次主債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系;從債權(quán)人與從債務(wù)人之間形成第二層次擔(dān)保法律關(guān)系，并依從于第一層次的法律關(guān)系。擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律關(guān)系為三層次：除了上述兩層法律關(guān)系外，又形成了從債權(quán)的受讓人(在BOT項(xiàng)目中一般為項(xiàng)目投資人或貸款人)、從債權(quán)的保證人與項(xiàng)目貸款人之間的法律關(guān)系，即由三方合意所形成的擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。
其四，權(quán)利轉(zhuǎn)讓擔(dān)保中的行為主體一般為三方：A一主債權(quán)人(擔(dān)保權(quán)人)、B一主債務(wù)人、C一擔(dān)保人(從債務(wù)人或第三人);擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓行為則有了四個(gè)行為主體：a一主債權(quán)人(原擔(dān)保權(quán)人)、b—主債務(wù)人、c一擔(dān)保人(從債務(wù)人)、d一擔(dān)保權(quán)(受讓)人，因原來三方主體中A擁有的d擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生了新的擔(dān)保權(quán)(受讓)人。
(三)BOT項(xiàng)目中的擔(dān)保性承諾
擔(dān)保性承諾是項(xiàng)目融資(包括BOT項(xiàng)目)中比較特殊的一種法律行為。從行為主體及所形成的法律關(guān)系看，擔(dān)保性承諾又可以分為兩類：以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的民事性承諾和以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的行政性承諾。其中，行政性承諾在擔(dān)保性承諾中具有更為重要的作用。下面試分別就這兩類承諾性擔(dān)保分別論述。
1.以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的民事性承諾
目前，在我國(guó)BOT項(xiàng)目中，在項(xiàng)目公司與政府簽訂的特許協(xié)議、項(xiàng)目公司與銀行簽訂的貸款合同中，項(xiàng)目主辦人通常以自己的信用和資產(chǎn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)作完工擔(dān)保，以往的論述均認(rèn)為是一種民法上的擔(dān)保。我們認(rèn)為，完工擔(dān)保并不是一般民法上的擔(dān)保，而是一種擔(dān)保性承諾。
完工擔(dān)保所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括工程總投資控制、工程工期控制、工程停建控制和工程質(zhì)量控制四大問題。完工風(fēng)險(xiǎn)控制是經(jīng)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)得以控制的前提條件。在BOT項(xiàng)目特許授權(quán)法律文件和貸款合同中，一般都要求項(xiàng)目投資人承諾：當(dāng)發(fā)生項(xiàng)目工程實(shí)際建設(shè)費(fèi)用突破概算、工期延遲、工程質(zhì)量不合格、項(xiàng)目停工時(shí)所增加的費(fèi)用或造成的損失不計(jì)入項(xiàng)目投資，而由項(xiàng)目主辦人在項(xiàng)目投資外直接承擔(dān)，或由項(xiàng)目主辦人另行通過追加貸款而間接承擔(dān)。由項(xiàng)目投資人在項(xiàng)目投資所形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之外承擔(dān)的這一風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，正是項(xiàng)目融資也是BOT項(xiàng)目投融資的有限追索權(quán)的法律意義所在。
無論在特許授權(quán)文件還是貸款協(xié)議中，對(duì)于項(xiàng)目主辦人來說，所提供的完工保證實(shí)際上都是一個(gè)獨(dú)立的法律行為，并無一個(gè)以確定的主債務(wù)存在為前提條件。就貸款償還而言，雖然完工擔(dān)保起著重要的保障作用，但這一保證行為的作用并不是向貸款償還提供直接的信用擔(dān)保，而只是保證項(xiàng)目設(shè)施按雙方所認(rèn)可的投資額、工期、質(zhì)量等預(yù)算目標(biāo)建成。如果出現(xiàn)超預(yù)算情況，項(xiàng)目主辦人承擔(dān)的是補(bǔ)償所造成的損失，而不是擔(dān)保所要求的代為償還貸款。如果項(xiàng)目建設(shè)失敗，主辦人也不承擔(dān)貸款償還的全部義務(wù)，其所承擔(dān)的責(zé)任不會(huì)超出超預(yù)算的損失范圍。這是一種一般合同行為中的違約責(zé)任，也是項(xiàng)目融資有限追索權(quán)的法律界限。就政府特許行為而言，完工擔(dān)保更不是民法意義上的擔(dān)保，而只是取得特許專營(yíng)權(quán)同時(shí)所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。因?yàn)檫@一保證的作用是促使主辦人對(duì)項(xiàng)目的投資控制和設(shè)施順利建成恪盡履行義務(wù)，否則就要承擔(dān)追加投資和被取消專營(yíng)權(quán)的違約后果。
2.以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的行政性承諾
行政性承諾不涉及物權(quán)性擔(dān)保，其具體形式與行政行為有密切關(guān)系，并無民法上擔(dān)保所要求的特定形式，一般表現(xiàn)在立法性文件、特許協(xié)議、安慰函或其他特定事項(xiàng)的行政文件中。其內(nèi)容涉及政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、部分經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政府控制下的某些事項(xiàng)，如與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)有關(guān)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的承諾，或者關(guān)于不再進(jìn)行與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)具競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的承諾等。實(shí)際上，不論立法性文件還是合同性文件，關(guān)于BOT項(xiàng)目專營(yíng)權(quán)的特許權(quán)授予本身就是BOT項(xiàng)目最重要的行政性承諾行為。
對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)BOT項(xiàng)目談判實(shí)踐中一般不直接作出行政性保證，而是在不可抗力條款中承諾：當(dāng)出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂等現(xiàn)象時(shí)給予項(xiàng)目投資損失以一定的補(bǔ)償或免除一定的責(zé)任。
對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)，早期的涉外談判中，為了有利于吸引外資，政府都承諾合同條款中給予外商的優(yōu)惠不因新法律規(guī)范文件的發(fā)布而變更。隨著我國(guó)法律制度的完善和外商對(duì)我國(guó)法律制度的信心增強(qiáng)，這一保證承諾已越來越?jīng)]有必要，將逐步消失。但是對(duì)于BOT項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)而言，這類法律變更風(fēng)險(xiǎn)還是應(yīng)當(dāng)予以考慮的。因?yàn)锽OT項(xiàng)目的整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的投入產(chǎn)出具有相對(duì)的確定性，并在其整個(gè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)期的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行了一攬子并一次性的分配安排。其中，最初的可行性研究報(bào)告中所涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)，只能限于就當(dāng)時(shí)的法律制度進(jìn)行分析而不可能對(duì)未來的法律變更作出預(yù)測(cè)。因此，這類風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目主辦人和貸款人所無法控制和避免的，完全由他們承擔(dān)是不公平的，甚至可能使項(xiàng)目談判無法進(jìn)行下去。對(duì)此由政府作出必要程度的保證是一種合理的選擇。
對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問題，主要涉及原材料供應(yīng)保證、最低量產(chǎn)品收購(gòu)保證、外匯匯兌和匯出保證等。這是由于在我國(guó)目前情況下，這些事項(xiàng)在相當(dāng)程度上受政府權(quán)力控制或在政府權(quán)力影響范圍內(nèi)，需要政府作出一定程度的保證，以使外商投資經(jīng)營(yíng)決策中的不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)因素減少。當(dāng)然，上述保證中的部分風(fēng)險(xiǎn)，如原材料供應(yīng)、產(chǎn)品收購(gòu)等，也可通過民法上擔(dān)保來分擔(dān)化解。至于外匯匯率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等，也有外商提出政府作一定程度保證的要求，這是不能接受的。因?yàn)檫@是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中投資經(jīng)營(yíng)決策者應(yīng)當(dāng)承受的風(fēng)險(xiǎn)，不能一切風(fēng)險(xiǎn)都由東道國(guó)政府承擔(dān)。如果確有行政承諾的必要也應(yīng)是對(duì)等的行為，如上海三林苑住宅建設(shè)項(xiàng)目中，外商提出人民幣對(duì)新加坡元的匯率如果下降4%所造成的損失，要求中方承擔(dān);與此相應(yīng)，中方提出如果人民幣對(duì)新加坡元的匯率上升4%的收益應(yīng)歸我方所有。亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，新加坡元受累貶值，中方這一對(duì)等性權(quán)利獲得了實(shí)際利益。
對(duì)于行政權(quán)力控制下的其他事項(xiàng)，是指上述三類風(fēng)險(xiǎn)外與項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的事項(xiàng)，包括項(xiàng)目工程相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)保證、與項(xiàng)目專營(yíng)具競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)的排除、出入境方便條件的提供等。在合理的范圍內(nèi)，這類事項(xiàng)原則上應(yīng)予保證承諾。
作出這類保證承諾的法律效力，既與表述這類保證的法律文件形式有關(guān)，更與其所表述內(nèi)容的確定性程度有關(guān)。一般而言，立法性文件、特許協(xié)議中的保證承諾對(duì)行政機(jī)關(guān)都具有法律約束力，必須履行;否則將可能承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。然而，其中有些僅給予道義上支持的承諾如《上海市大場(chǎng)自來水處理廠專營(yíng)管理辦法》第六條明確：“上海市人民政府支持專營(yíng)公司按其對(duì)外匯的實(shí)際需求，向國(guó)家外匯管理部門申請(qǐng)獲得優(yōu)先、及時(shí)兌換外匯的權(quán)利”，一般不具有法律上的約束力。不過，完全不盡政府力所能及的努力，也會(huì)影響政府的信用和形象。至于安慰函，一般不具有法律約束力，僅具道義上效力。但如在承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任方面用語過于明確、具體而成為確定性的意思表示，則有可能被視為具法律約束力的保證。
這類承諾的內(nèi)容表現(xiàn)為，原材料供應(yīng)承諾、外匯匯率政策承諾、價(jià)格政策承諾等，另外，在完工風(fēng)險(xiǎn)方面也會(huì)產(chǎn)生所在地政府作出一定的擔(dān)保性承諾要求，即由于政治、法律制度變化或政府配套建設(shè)義務(wù)未履行而導(dǎo)致這一后果(如：工程延期、工程停工)的，其項(xiàng)目投資人、貸款人的相應(yīng)損失由政府承擔(dān)。值得一提的是，在我國(guó)目前實(shí)踐中，遇有工程收益不足以償還債務(wù)時(shí)具有政府背景的公共事業(yè)企業(yè)常在承購(gòu)協(xié)議中作出承擔(dān)債務(wù)支付的保證，雖然這種保證的性質(zhì)屬于第一類擔(dān)保，但究其功能還是等同于政府的擔(dān)保性承諾。
(四)BOT項(xiàng)目的擔(dān)保需求產(chǎn)生和擔(dān)保關(guān)系形成中的角色差別
BOT項(xiàng)目談判是確認(rèn)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而達(dá)成擔(dān)保和一系列合同安排的復(fù)雜過程。作為項(xiàng)目最主要當(dāng)事人——政府、項(xiàng)目投資人、項(xiàng)目貸款人三者在擔(dān)保中的角色差別，是項(xiàng)目談判中導(dǎo)致?lián)Ｐ枰蛯?shí)現(xiàn)方式爭(zhēng)議的主要原因。三者的角色差別構(gòu)成了一個(gè)三足鼎立的三角形關(guān)系，各自有不同的利益追求，承擔(dān)著各自不同的風(fēng)險(xiǎn)。處理好這三角關(guān)系是整個(gè)BOT項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。在擔(dān)保的需求與分擔(dān)問題上，這一角色差別的最基本表現(xiàn)為：從項(xiàng)目產(chǎn)生角度分析，政府主要是為了滿足社會(huì)生活、生產(chǎn)活動(dòng)所必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資需要，以及對(duì)項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)的期待權(quán)利，前期主要著眼于社會(huì)效益，后期轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。投資人是出于經(jīng)濟(jì)利益目的，產(chǎn)生資本增值的投資沖動(dòng)，但這一投資增值目的需在貸款債務(wù)償還后才能實(shí)現(xiàn);貸款人雖然同樣是出于資金融通中的增值利益需要，但其所關(guān)注的是貸款償還期間項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入的可償還性。從擔(dān)保需求和承擔(dān)的角度來看，貸款人只有單方面的擔(dān)保權(quán)利要求，而沒有擔(dān)保承諾的義務(wù);政府和投資人則既有提出擔(dān)保的要求，又有承諾擔(dān)保的義務(wù)，僅在所涉及的擔(dān)保內(nèi)容及其程度上有差別。
1.政府對(duì)擔(dān)保的需要和所應(yīng)作出的擔(dān)保承諾
作為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府是傳統(tǒng)投資者，承擔(dān)著向公眾提供能滿足其服務(wù)需求的基礎(chǔ)設(shè)施的職能。從項(xiàng)目的規(guī)劃、審批到籌資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)的各個(gè)階段，基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營(yíng)離不開政府的決策干預(yù)和管理，政府行為始終影響著項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，在BOT項(xiàng)目中，政府作出適度的擔(dān)保是必要的。目前，由于我國(guó)法律制度不允許政府對(duì)商業(yè)貸款作出民事性擔(dān)保，因此主要表現(xiàn)為保證性承諾。這一承諾的直接受益者是項(xiàng)目公司，間接受益者是貸款人、投資人，遠(yuǎn)期受益者則包括項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的最終所有者——東道國(guó)政府自身。同時(shí)，政府擔(dān)保也有利于控制投資經(jīng)營(yíng)成本以及投資回報(bào)要求。因?yàn)?，投融資成本必然包括因東道國(guó)政治、法律、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)所引起投保支付的保險(xiǎn)費(fèi)和其他預(yù)防性費(fèi)用的增加，進(jìn)而導(dǎo)致投融資回報(bào)要求的提高。適度的政府擔(dān)保能使投資人無需或減少風(fēng)險(xiǎn)投保費(fèi)用和其他風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施費(fèi)用，從而相應(yīng)降低投資成本以及投資回報(bào)要求。
東道國(guó)政府可以通過直接或間接方式作出承諾，前者如單方面作出行政性保證承諾，后者如政府所屬企業(yè)，項(xiàng)目公司中中方合作者與項(xiàng)目公司簽訂產(chǎn)品或服務(wù)的銷售合同，并作出支付保證等。需要明確的是政府絕不能承擔(dān)項(xiàng)目投資或貸款的回報(bào)保證，這不僅明顯增加國(guó)家的外債償還風(fēng)險(xiǎn)，不符合以項(xiàng)目收益為還款來源的項(xiàng)目融資的基本特點(diǎn)，也與我國(guó)引進(jìn)BOT這一投融資模式的基本目的相悖。
政府在擔(dān)保方面的需求，主要是從項(xiàng)目滿足社會(huì)需要出發(fā)而對(duì)項(xiàng)目投資人的完工擔(dān)保。在完工風(fēng)險(xiǎn)問題上，政府和貸款銀行兩方的利益較為一致，觀點(diǎn)較為相似，均會(huì)要求項(xiàng)目主辦人承擔(dān)實(shí)際建設(shè)投資超概算部分的費(fèi)用、超工期對(duì)貸款利息增加的損失、工程停建造成的損失以及工程質(zhì)量不合格所造成的損失。兩者的差別僅存在于法律形式。
2.項(xiàng)目投資人對(duì)擔(dān)保的需要和所應(yīng)承諾的擔(dān)保
在項(xiàng)目建設(shè)期間，擔(dān)保的需求者是貸款人和東道國(guó)政府，擔(dān)保的承擔(dān)者為投資人。顯然，當(dāng)出現(xiàn)工程不能順利完工的情況時(shí)，受損失最大的將是貸款人;其次是政府，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)，一旦不能按時(shí)完工，必將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。投資人自然也會(huì)蒙受損失，因此，作為項(xiàng)目發(fā)起人應(yīng)當(dāng)具有項(xiàng)目投資建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和能力，做好項(xiàng)目可行性論證;否則就應(yīng)承擔(dān)失敗所造成損失的主要責(zé)任。
進(jìn)入經(jīng)營(yíng)期，投資人具有擔(dān)保提供和擔(dān)保需要的兩重性特點(diǎn)：一方面由于貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的需要，項(xiàng)目公司需以其項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)和有關(guān)權(quán)益擔(dān)保方式對(duì)貸款償還作出承諾保障責(zé)任;另一方面投資人也會(huì)要求政府以支付擔(dān)保、原材料供應(yīng)保證、產(chǎn)品或服務(wù)收購(gòu)保證等方式降低或轉(zhuǎn)移其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其經(jīng)營(yíng)收入的安全性。
3.項(xiàng)目貨款人對(duì)擔(dān)保的需要及其權(quán)利
在BOT項(xiàng)目擔(dān)保中，項(xiàng)目貸款人是一個(gè)純粹的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保需求者而非承擔(dān)者，是擔(dān)保權(quán)利享有者而非擔(dān)保義務(wù)承擔(dān)者。所有的擔(dān)保首先是為貸款人利益而存在的，其次才為主辦人的利益而存在，再次為政府利益而存在。項(xiàng)目的可融資性與項(xiàng)目的可行性是既有因果聯(lián)系，又有明顯區(qū)別的兩個(gè)概念。對(duì)于銀行來說，其所真正關(guān)心的是項(xiàng)目的償債能力，而不是項(xiàng)目的可行性?？扇谫Y性是建筑在償債能力上的。“可行性是以項(xiàng)目整個(gè)經(jīng)營(yíng)期間的狀況為計(jì)算基準(zhǔn)的，而項(xiàng)目的償債能力只需以貸款償還期間的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入為基準(zhǔn)，貸款償還期后的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況及其經(jīng)營(yíng)收入對(duì)貸款銀行來說是沒有意義的”。
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。但從銀行的角度來看，對(duì)BOT項(xiàng)目的貸款決策往往是以不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)為基本前提的，至少必須尋求一種最低程度的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和化解安排。因此，銀行一方面必然要求項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)的可行性論證有充分的科學(xué)依據(jù)，必然會(huì)參與項(xiàng)目的可行性論證活動(dòng);另一方面必然會(huì)在此基礎(chǔ)上要求相關(guān)的利益關(guān)系人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保責(zé)任。因?yàn)樵陧?xiàng)目貸款償還前，項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)過程中的任何重大決策失誤，首先受影響的是貸款本息的償還，受損失最大的是貸款人。如果說項(xiàng)目的可行性是其貸款決策第一層風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的保障，各種擔(dān)保則是其項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和化解的第二層保障。貸款人風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和化解的第二層保障的方式包括，首先，要求投資人和東道國(guó)政府作出各種民事性擔(dān)保和擔(dān)保性承諾;其次，要求轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目主辦人在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中從有關(guān)當(dāng)事人處獲得的各類權(quán)益(包括購(gòu)買各類保險(xiǎn))，或者將這類權(quán)益置于其控制之下。
值得注意的是，貸款人要求對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資產(chǎn)采取法律的或有效的擔(dān)保，主要目的不是取得資產(chǎn)的附屬利益，而是出于防衛(wèi)的考慮。因?yàn)閷?duì)于貸款人而言，其主要的經(jīng)濟(jì)利益是從項(xiàng)目建成后的收益中取得貸款償還，一個(gè)經(jīng)營(yíng)不成功的項(xiàng)目設(shè)施的附屬利益對(duì)于貸款人來說是沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的。因?yàn)轫?xiàng)目專營(yíng)范圍的特定性和不可變更特點(diǎn)，使項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的單純轉(zhuǎn)讓沒有或難以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。擔(dān)保權(quán)確能使貸款人享有控制項(xiàng)目的優(yōu)先權(quán)：對(duì)抗其他債權(quán)人或第三人對(duì)項(xiàng)目公司的干涉，對(duì)抗借款人的其他債權(quán)人在項(xiàng)目資產(chǎn)上取得對(duì)其不利的利益;在項(xiàng)目失敗或借款人難以支付項(xiàng)目貸款時(shí)，憑借擔(dān)保文件實(shí)現(xiàn)其優(yōu)先受償權(quán)。