社會(huì)政策相關(guān)的論文(2)
社會(huì)政策相關(guān)的論文篇二
《社會(huì)政策與社會(huì)和諧》
【作者簡(jiǎn)介】李迎生，社會(huì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)教授。(北京100872)
【內(nèi)容提要】在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的弱勢(shì)群體問(wèn)題，對(duì)社會(huì)和諧的實(shí)現(xiàn)有著明顯不利的影響。社會(huì)政策作為支持弱勢(shì)群體、解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公正的制度化模式，在幫助黨和政府構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。鑒于我國(guó)目前的社會(huì)政策存在著從屬性、不完整性、不平衡性、不穩(wěn)定性以及低效性的特點(diǎn)，從建設(shè)和諧社會(huì)的需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)加快我國(guó)社會(huì)政策體系的改革。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)政策;社會(huì)和諧;現(xiàn)狀/改革
當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期，亦是社會(huì)問(wèn)題的集中、多發(fā)時(shí)期，特別是社會(huì)弱勢(shì)群體的大量出現(xiàn)，對(duì)社會(huì)的和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展有著明顯不利的影響。社會(huì)政策作為國(guó)家和社會(huì)支持弱勢(shì)群體、解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公正的原則和方針，在幫助黨和政府構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過(guò)程中發(fā)揮著重要的、直接的作用。
一、社會(huì)政策在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用
社會(huì)政策是國(guó)家或政府為實(shí)現(xiàn)公正、福利等特定的社會(huì)目標(biāo)而制定的，是各種法律、條例、措施和辦法的總稱。它主要以弱勢(shì)群體為對(duì)象，以再分配為基本手段。
社會(huì)政策最初出現(xiàn)時(shí)，是基于當(dāng)時(shí)勞資關(guān)系緊張、對(duì)資本主義制度的存在構(gòu)成嚴(yán)重威脅的現(xiàn)實(shí)，西方學(xué)者們特別關(guān)注勞資沖突的解決與緩和，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)政策的重要性。第二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)政策研究在歐美各國(guó)普遍受到重視，其時(shí)的社會(huì)政策不再局限于勞動(dòng)領(lǐng)域。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，歐美學(xué)術(shù)界興起的關(guān)于“社會(huì)排斥”的研究，對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)識(shí)和理解有了深化乃至突破。西方學(xué)者關(guān)于社會(huì)排斥的研究得出的結(jié)論是，傳統(tǒng)的社會(huì)政策單純通過(guò)政府控制的經(jīng)濟(jì)或收入再分配的手段來(lái)解決貧困問(wèn)題已經(jīng)不足，應(yīng)當(dāng)和其他各種社會(huì)機(jī)制與手段合并使用。中國(guó)學(xué)者提出社會(huì)政策是為“解決社會(huì)問(wèn)題”而制定的。這里的“社會(huì)問(wèn)題”并非廣義上的，主要是和公正、福利、再分配有關(guān)的問(wèn)題，這和西方學(xué)者是基本一致的。但中國(guó)學(xué)者關(guān)于社會(huì)政策對(duì)象的認(rèn)識(shí)和當(dāng)代西方學(xué)者的認(rèn)識(shí)不同，前者只將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“較低競(jìng)爭(zhēng)能力者”或弱勢(shì)群體作為社會(huì)政策的對(duì)象，而后者則明確指出了社會(huì)政策對(duì)象的全民性。這種差別是和我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情相適應(yīng)的。
構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為現(xiàn)階段我國(guó)人民的神圣職責(zé)和奮斗目標(biāo)，面臨著各種難以想像的困難和異常艱巨的任務(wù)。其中，弱勢(shì)群體問(wèn)題就是這樣一個(gè)十分復(fù)雜又迫切需要解決的問(wèn)題。胡錦濤同志指出，我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)”。在這里，以關(guān)注并幫助弱勢(shì)群體為己任、以再分配為主要手段、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與和諧為基本理念和奮斗目標(biāo)的社會(huì)政策學(xué)科，能為構(gòu)建和諧社會(huì)做出自己獨(dú)特的貢獻(xiàn)。
第一，社會(huì)政策是促進(jìn)社會(huì)公正的橋梁或中介?，F(xiàn)代公正理念是建立在自由、平等、社會(huì)合作等理論依據(jù)的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)給每個(gè)人以所應(yīng)得。[1]真正意義上的公正社會(huì)是建立在社會(huì)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)基礎(chǔ)之上的。在生產(chǎn)力落后的社會(huì)條件下，社會(huì)物質(zhì)資源比較匱乏，公正也就無(wú)從談起。如果要刻意地制造一個(gè)公正社會(huì)的話，充其量只能制造出一個(gè)貌似公正而實(shí)質(zhì)上是平均主義的社會(huì)。平均主義如果實(shí)現(xiàn)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重的損害。因?yàn)?，平均主義的理念和公正理念的根本區(qū)別在于，后者強(qiáng)調(diào)起點(diǎn)的平等、機(jī)會(huì)的平等，而承認(rèn)由于個(gè)體差異的存在必然會(huì)出現(xiàn)結(jié)果的不平等(但通過(guò)適當(dāng)?shù)恼{(diào)劑可使之控制在合理的范圍內(nèi));平均主義則強(qiáng)調(diào)結(jié)果的平等，忽視乃至無(wú)視個(gè)體之間實(shí)際存在的各種差異。在這方面，新中國(guó)有著深刻的教訓(xùn)。經(jīng)過(guò)20多年的改革，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，在這種情況下提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正才初步具備了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。公正作為一種基本理念或理想，要使其成為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要通過(guò)特定的制度或政策體系等中間環(huán)節(jié)。社會(huì)政策以促進(jìn)社會(huì)的公平與正義作為理念基礎(chǔ)和奮斗目標(biāo)，其在使公正理想變成公正現(xiàn)實(shí)方面發(fā)揮著橋梁或中介的作用。
第二，社會(huì)政策以維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的基本人權(quán)為己任。人權(quán)即人的基本權(quán)利包括生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。每個(gè)人的基本權(quán)利都能得到國(guó)家的尊重和保障，從而能夠體面地工作與生活，這是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。
尊重和保障人權(quán)不僅僅是社會(huì)政策的職責(zé)，但社會(huì)政策從中發(fā)揮著不可或缺的作用。著名社會(huì)政策學(xué)者馬歇爾在1950年發(fā)表的《公民身份與社會(huì)階級(jí)》一文中系統(tǒng)地論述了公民身份與公民權(quán)利理論。在他看來(lái)，具有完全公民身份的公民都應(yīng)當(dāng)享有三種基本權(quán)利，即自由權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。而公民的社會(huì)權(quán)利是與福利國(guó)家和公共教育系統(tǒng)相聯(lián)系的——換句話說(shuō)，公民的社會(huì)權(quán)利的制度化是通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)、教育和健康服務(wù)等的提供即社會(huì)政策體現(xiàn)的。按照馬歇爾的理論，社會(huì)政策即在保障公民的社會(huì)權(quán)利方面發(fā)揮作用。
馬歇爾的這一理論也帶來(lái)了對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體成因的新的理解，即此類社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生于社會(huì)福利制度的不完備和不健全，使弱勢(shì)群體的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重和保障。在福利能夠充分滿足人們需求的情況下，社會(huì)弱者是不存在的。[2]正是基于這種理解，社會(huì)政策及其相關(guān)學(xué)科將關(guān)注弱勢(shì)群體、健全福利制度視為自己應(yīng)盡的責(zé)任。
第三，社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配、縮小收入水平差距方面發(fā)揮著特殊的調(diào)節(jié)作用。鄧小平早就明確指出：“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”[3](P373)社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配、縮小收入水平差距方面發(fā)揮著特殊重要的調(diào)節(jié)作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)財(cái)富的初次分配體現(xiàn)效率原則，按每個(gè)成員貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行分配，以打破平均主義。其結(jié)果是社會(huì)成員相互之間收入(財(cái)富)分配的差距擴(kuò)大，乃至出現(xiàn)兩極分化，對(duì)社會(huì)安全運(yùn)行產(chǎn)生不利的影響。在這種情況下，國(guó)家運(yùn)用再分配的手段，通過(guò)社會(huì)政策對(duì)初次分配后的利益格局進(jìn)行調(diào)整，使社會(huì)財(cái)富在不同社會(huì)階層之間的分配變得相對(duì)公平合理，就非常必要。目前世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)人收入分配的基尼系數(shù)總的來(lái)說(shuō)都在比較合理的范圍內(nèi)(例如，據(jù)計(jì)算，上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，法國(guó)的基尼系數(shù)為0.327，英國(guó)為0.36，德國(guó)為0.382，西班牙為0.325，荷蘭為0.326，意大利為0.36，加拿大為0.315，日本為0.249;只是美國(guó)稍高一些，為0.408，尚在比較合理的范圍內(nèi))，[4](P194)這與這些國(guó)家戰(zhàn)后開(kāi)始實(shí)施比較完善的社會(huì)政策是密不可分的。我國(guó)目前個(gè)人收入分配的基尼系數(shù)比較高，據(jù)有的學(xué)者計(jì)算，達(dá)0.458，已超出合理范圍(0.40)的上限，[5]這對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)不利。應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，注重運(yùn)用社會(huì)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和調(diào)節(jié)，將社會(huì)成員收入(財(cái)富)的差距控制在適度的范圍內(nèi)。
第四，社會(huì)政策在化解社會(huì)矛盾、減少乃至避免社會(huì)沖突、維持社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。西方學(xué)者對(duì)西方福利制度的社會(huì)功能的論述給我們以一定的啟示。沙維爾指出，19世紀(jì)英國(guó)有產(chǎn)階級(jí)之所以關(guān)心福利改革，乃是為了經(jīng)濟(jì)上的效率和政治上的穩(wěn)定。[6]俾斯麥推行的一系列社會(huì)政策，實(shí)際目標(biāo)在于粉碎當(dāng)時(shí)在德國(guó)日益成長(zhǎng)的政治勢(shì)力，即革命的社會(huì)主義。為了對(duì)抗激進(jìn)的社會(huì)主義，統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)社會(huì)政策設(shè)法將勞工階級(jí)納入有產(chǎn)階級(jí)的社會(huì)秩序中。20世紀(jì)中葉出現(xiàn)的福利國(guó)家，其主要功能也是維持社會(huì)秩序，減少社會(huì)沖突和緊張。對(duì)統(tǒng)治階級(jí)來(lái)說(shuō)，降低工人對(duì)資本政體的不滿，爭(zhēng)取勞工的國(guó)家認(rèn)同，而使階級(jí)的沖突得以消除，這才是他們所最關(guān)心的。在我國(guó)，執(zhí)政黨和人民群眾之間以及人民群眾的不同階層、群體之間的根本利益是一致的;但由于各種復(fù)雜的原因而導(dǎo)致的社會(huì)不同階層、人群之間的具體利益矛盾、摩擦也是屢有發(fā)生的，對(duì)社會(huì)秩序造成不利的影響。因此，國(guó)家應(yīng)通過(guò)完善社會(huì)政策化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
第五，社會(huì)政策在保持與促進(jìn)社會(huì)活力方面有獨(dú)特的貢獻(xiàn)。首先，社會(huì)政策促進(jìn)社會(huì)開(kāi)放。貧弱群體往往由于民族、等級(jí)地位、地理位置、性別以及無(wú)能力等原因而遭到社會(huì)排斥。[7]社會(huì)排斥將使貧弱群體陷于與主流社會(huì)隔絕的境地，難以最終擺脫貧困，這對(duì)社會(huì)融合顯然是不利的。社會(huì)政策明確地反對(duì)社會(huì)排斥，致力于社會(huì)融合，有利于形成一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)。
其次，社會(huì)政策推動(dòng)政治參與。社會(huì)政策以反對(duì)社會(huì)排斥為職責(zé)，關(guān)鍵在于引導(dǎo)和幫助貧弱群體實(shí)現(xiàn)制度化、組織化的政治參與。中國(guó)目前的弱勢(shì)群體，不少是由改革開(kāi)放以前的政權(quán)依靠力量即工人和農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來(lái)。他們的困難處境是與他們?cè)谡紊系匚坏南陆得芮邢嚓P(guān)的，“在影響到他們命運(yùn)的決策之處，根本聽(tīng)不到他們的聲音”。[7](P52)要改變貧弱群體的弱勢(shì)地位，社會(huì)政策應(yīng)在促進(jìn)政治資源的合理分配和政治參與的均等性上做出努力。
最后，適度的社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將產(chǎn)生積極的作用。“在全球化環(huán)境下，國(guó)際社會(huì)的一個(gè)普遍共識(shí)是，社會(huì)政策應(yīng)被看作是對(duì)人力資本與社會(huì)資本的投資，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高有重要的作用。以投資為導(dǎo)向的社會(huì)政策是資產(chǎn)而不是負(fù)擔(dān)”。[8]
二、中國(guó)社會(huì)政策現(xiàn)狀的特點(diǎn)
改革前，我國(guó)雖然制定了不少屬于社會(huì)政策范疇的措施或制度，但當(dāng)時(shí)不叫“社會(huì)政策”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)都由政府安排、政府主管。在這種制度下，政府所面臨的最基本問(wèn)題是如何建立一套經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制，而不是像在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下如何確定政府行動(dòng)的界限與范圍。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域中一直比較強(qiáng)調(diào)“制度”和“體制”的概念，而不太強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)政策”、“社會(huì)政策”一類的概念。[9](前言)
隨著市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會(huì)政策的重要性變得越來(lái)越明顯。第一，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌使社會(huì)福利的供給模式發(fā)生了變化。國(guó)家不再也無(wú)力對(duì)社會(huì)福利統(tǒng)包統(tǒng)攬。在這種情況下，國(guó)家通過(guò)社會(huì)政策協(xié)調(diào)社會(huì)力量對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施幫助就變得非常重要。第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公平和公正問(wèn)題變得十分突出。十六屆五中全會(huì)公報(bào)指出要“更加注重社會(huì)公平”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，對(duì)公平的訴求將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平離不開(kāi)社會(huì)政策。
基于上述背景，改革以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政策的地位、內(nèi)容及主體都發(fā)生了重要的變化。從地位而言，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會(huì)政策已日益從經(jīng)濟(jì)體制中剝離出來(lái)，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，并開(kāi)始受到關(guān)注和重視。從內(nèi)容而言，社會(huì)政策的內(nèi)容體系趨向完善，原先缺乏的失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目得到了補(bǔ)充，各個(gè)項(xiàng)目(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、社會(huì)救助、教育、扶貧、福利等)的制度化、規(guī)范化建設(shè)都取得了一定的進(jìn)展。從主體而言，社會(huì)政策的實(shí)施主體雖然仍主要是政府，但開(kāi)始強(qiáng)調(diào)社區(qū)、民間團(tuán)體乃至個(gè)人的責(zé)任。
改革以來(lái)我國(guó)的社會(huì)政策建設(shè)雖然取得了一定的進(jìn)展，對(duì)保護(hù)弱勢(shì)人群、維持社會(huì)穩(wěn)定與促進(jìn)社會(huì)公正發(fā)揮了積極的作用;但由于各種原因，這種進(jìn)展還是初步的，距離構(gòu)建和諧社會(huì)的要求尚存在著不小的差距。筆者以下總結(jié)的我國(guó)社會(huì)政策現(xiàn)狀的幾個(gè)特點(diǎn)，實(shí)際上也可看作我國(guó)社會(huì)政策存在的幾大缺陷。
其一，從屬性。雖然在目前我國(guó)社會(huì)政策已開(kāi)始受到關(guān)注和重視，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策而言，社會(huì)政策依然處于從屬的地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)是全方位的，特別是針對(duì)城市職工實(shí)行的福利制度雖然內(nèi)容幾乎無(wú)所不包，但在“先發(fā)展、后福利”，“先生產(chǎn)、后生活”的思想支配下，總體而言，給予每個(gè)人的福利待遇基本保持在較低的水平上。市場(chǎng)轉(zhuǎn)型以來(lái)，特別是伴隨建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，社會(huì)政策開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)體制中剝離出來(lái)，但由于對(duì)“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則的片面理解，使社會(huì)政策始終處于從屬的地位。由于對(duì)社會(huì)政策未能給予應(yīng)有的重視，使我國(guó)目前社會(huì)公平問(wèn)題變得比較突出。據(jù)研究，改革以來(lái)我國(guó)居民的收入分配差距出現(xiàn)了不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。全國(guó)居民個(gè)人可支配收入的基尼系數(shù)，由1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458，[5]已經(jīng)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的0.40的警戒線。
其二，不完整性。從保護(hù)社會(huì)弱者基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的需要出發(fā)，我國(guó)針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償性社會(huì)政策和發(fā)展性社會(huì)政策。前者旨在維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體成員的基本生存的權(quán)利，主要包括社會(huì)保障政策、社會(huì)救助政策、住房補(bǔ)貼政策以及其他各種基本權(quán)利的保護(hù)政策。后者旨在增進(jìn)弱勢(shì)群體的社會(huì)參與機(jī)會(huì)與能力以消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，如就業(yè)促進(jìn)政策、教育公平政策、扶貧政策。和補(bǔ)償性社會(huì)政策相比，發(fā)展性社會(huì)政策對(duì)弱勢(shì)群體問(wèn)題的解決更具有根本性的意義。但在現(xiàn)實(shí)中，補(bǔ)償性政策往往更受到重視，而發(fā)展性政策，如教育公平政策，往往由于這樣那樣的原因或困難，未能給予足夠的關(guān)注。在上述兩類社會(huì)政策內(nèi)部，也都存在著各種缺陷，需要加以補(bǔ)充、充實(shí)、改革和完善。
其三，不平衡性。我國(guó)目前的社會(huì)政策仍然存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)不平衡的問(wèn)題。無(wú)論是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)政策，還是社會(huì)救助、社會(huì)福利、住房、教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生政策，對(duì)農(nóng)村戶口的居民仍實(shí)行和城市居民差別很大的處理方式。20世紀(jì)60年代，社會(huì)學(xué)家沃倫斯基等人根據(jù)國(guó)家在社會(huì)福利供給中的職能，將社會(huì)福利制度區(qū)分為“補(bǔ)缺型”和“制度型”兩種類型。前者是指國(guó)家的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)只有在其他通常的渠道如家庭和市場(chǎng)不能維持時(shí)，才應(yīng)為遇到困難的人提供幫助。后者則將提供社會(huì)福利服務(wù)當(dāng)作了工業(yè)社會(huì)一種正常的功能，它以提供制度化的、針對(duì)全體人民的普遍福利為職志。沃倫斯基的這一劃分，旨在說(shuō)明西方社會(huì)福利制度是由“補(bǔ)缺型”向“制度型”演變的。這樣的過(guò)程在我國(guó)迄今并未發(fā)生。就我國(guó)城鄉(xiāng)福利制度的類型看，實(shí)際上是制度型(針對(duì)城市居民)與剩余型(針對(duì)農(nóng)村居民)并存。
其四，不穩(wěn)定性。我國(guó)目前的社會(huì)政策尚存在法制化程度低、不穩(wěn)定的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就存在，但在當(dāng)時(shí)，由于政府強(qiáng)有力的干預(yù)，且由于當(dāng)時(shí)屬于社會(huì)政策的內(nèi)容實(shí)際上和經(jīng)濟(jì)體制混為一體，其推行的阻力并不大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政策不能通過(guò)立法的途徑加以明確，由于政府權(quán)力的弱化，其推行的阻力大大增加了，難以保持相對(duì)的穩(wěn)定性?？陀^來(lái)說(shuō)，我國(guó)處在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊體制迅速瓦解，新問(wèn)題層出不窮，又受到人口城市化、經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，這些都對(duì)社會(huì)政策的決策者形成巨大的壓力。為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，出臺(tái)的一些社會(huì)政策就具有明顯的應(yīng)急性特點(diǎn)。這些應(yīng)急性政策往往由于和其他政策不配套而難以保持穩(wěn)定。
其五，低效性。我國(guó)目前不少社會(huì)政策在執(zhí)行過(guò)程中針對(duì)性不強(qiáng)。如低保對(duì)象的選擇，就存在該接受政策支持的人不能得到實(shí)際的支持、不該接受支持的人卻獲得了支持的情形。這既表明相關(guān)政策的目標(biāo)團(tuán)體或受益群體不明確，也表明政策執(zhí)行過(guò)程的欠合理。再就是我國(guó)目前的社會(huì)政策分屬于不同的政府部門、社會(huì)團(tuán)體管理和執(zhí)行，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在政策執(zhí)行過(guò)程中就可能出現(xiàn)有的目標(biāo)人群獲得了重復(fù)支持，有的卻得不到應(yīng)有的支持的狀況。這些都會(huì)導(dǎo)致政策的執(zhí)行難以取得應(yīng)有的效果。我國(guó)目前針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)政策種類并不算少，但如何將這些政策有針對(duì)性地、配套又有重點(diǎn)地運(yùn)用于特定的弱勢(shì)人群，使之發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要采取有針對(duì)性的措施。具體的弱勢(shì)人群如果不能通過(guò)相關(guān)的社會(huì)政策維護(hù)自己的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，社會(huì)政策的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。
三、社會(huì)政策改革的方向
第一，明確地將幫助弱勢(shì)群體、完善社會(huì)政策作為國(guó)家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任。
西方國(guó)家早期對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施幫助是出于同情和憐憫，其幫助行為基本上被視為是統(tǒng)治階級(jí)或富人對(duì)貧弱群體的施舍。其背后的理念是個(gè)人應(yīng)對(duì)自己的貧弱處境負(fù)責(zé)，某些人的懶惰、不良習(xí)慣等道德因素是造成他們?nèi)鮿?shì)處境的基本原因。在這種“個(gè)人責(zé)任觀”的支配下，支持弱勢(shì)群體就很難形成一種經(jīng)?；?、制度化的行為。20世紀(jì)50年代以后上述理念開(kāi)始為社會(huì)結(jié)構(gòu)論所代替。在社會(huì)分層研究中，學(xué)者們?cè)絹?lái)越把失業(yè)、貧困、疾病、不發(fā)展等現(xiàn)象同社會(huì)制度的不公平聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為由于社會(huì)制度方面的原因，由于某些社會(huì)成員缺乏權(quán)力和競(jìng)爭(zhēng)能力而使他們陷入困境。[2]這一改變成為福利國(guó)家建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)。
在我國(guó)盡管扶貧濟(jì)弱的思想和實(shí)踐自古就有，但其出發(fā)點(diǎn)主要是基于統(tǒng)治秩序的維持，換言之，只是當(dāng)貧弱人群的存在對(duì)現(xiàn)存的統(tǒng)治秩序或社會(huì)秩序構(gòu)成危害時(shí)才不得已而為之。民間對(duì)貧弱人群雖不乏憐憫、施舍之舉，但對(duì)他們的處境無(wú)動(dòng)于衷乃至鄙視、侮辱弱勢(shì)群體的行為也不鮮見(jiàn)。這些都體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的看法占主導(dǎo)地位的是“個(gè)人責(zé)任觀”而非“社會(huì)責(zé)任觀”。這種情況至今并未發(fā)生根本的改變。
其實(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論是社會(huì)性弱勢(shì)群體(如失業(yè)者、農(nóng)民工)，還是生理性弱勢(shì)群體(如老人、殘疾人)，他們之所以陷于困境，固然有著這樣那樣的原因，但社會(huì)都負(fù)有不可推卸的主要責(zé)任。只有從“社會(huì)責(zé)任觀”出發(fā)，才能真正地將幫助弱勢(shì)群體視為國(guó)家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任，自覺(jué)地出臺(tái)并實(shí)施適宜的社會(huì)政策，逐步推進(jìn)弱勢(shì)群體問(wèn)題的解決或緩解其嚴(yán)重性，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。
第二，以當(dāng)前問(wèn)題較多且對(duì)社會(huì)和諧影響較大的一些領(lǐng)域的政策建設(shè)作為突破口。
社會(huì)政策的改革和建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，短期內(nèi)我們只能就一些對(duì)社會(huì)和諧構(gòu)成嚴(yán)重沖擊的、比較緊迫的問(wèn)題構(gòu)建相應(yīng)的、符合時(shí)代要求的社會(huì)政策框架。
很明顯，貧富分化、流動(dòng)人口、勞動(dòng)就業(yè)、教育機(jī)會(huì)、“三農(nóng)”問(wèn)題等，就是這樣一類的問(wèn)題或領(lǐng)域。當(dāng)然，這些問(wèn)題并非僅僅依靠社會(huì)政策就能完全解決的，但通過(guò)社會(huì)政策建設(shè)可以在不同程度上減輕其嚴(yán)重性。如：通過(guò)完善再分配政策，可以縮小貧富差距;通過(guò)建立最低工資制度與擴(kuò)大城市社會(huì)保障的覆蓋面，可以使流動(dòng)人口逐漸轉(zhuǎn)化為常住人口;通過(guò)完善失業(yè)保險(xiǎn)和實(shí)行再就業(yè)培訓(xùn)，可以緩解失業(yè)壓力;通過(guò)實(shí)行弱勢(shì)人群的教育救助，可以增進(jìn)教育公平;通過(guò)政府適度的財(cái)政傾斜建立農(nóng)村社會(huì)保障制度并推進(jìn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)銜接，可以在一定程度上緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的嚴(yán)重性;如此等等。應(yīng)當(dāng)以上述當(dāng)前對(duì)社會(huì)和諧影響較大的問(wèn)題作為我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)政策改革和建設(shè)的重點(diǎn)或突破口，力求盡快取得明顯的成效，然后以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)整個(gè)社會(huì)政策體系的健全與完善。
第三，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)政策體系建設(shè)。
我國(guó)的社會(huì)政策建設(shè)固然要立足當(dāng)前，突出重點(diǎn)，但從構(gòu)建和諧社會(huì)的根本需要出發(fā)，更應(yīng)當(dāng)放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)政策體系的建設(shè)。這里僅針對(duì)我國(guó)社會(huì)政策建設(shè)的實(shí)際，提出一些原則性建議。
其一，堅(jiān)持生存權(quán)維護(hù)與發(fā)展權(quán)維護(hù)相兼顧，補(bǔ)救與預(yù)防相兼顧。在健全、完善社會(huì)政策體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)弱勢(shì)群體基本生存的政策(補(bǔ)償性政策)與維護(hù)其平等地參與社會(huì)發(fā)展的政策(發(fā)展性政策)之間求得平衡。鑒于后一類政策的重要性和薄弱性，今后對(duì)這類政策的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注和重視。
其二，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在完善社會(huì)政策時(shí)，不僅要考慮城市，更要考慮農(nóng)村，做到城鄉(xiāng)兼顧。固然，根據(jù)目前城鄉(xiāng)的不同特點(diǎn)，有些政策在一定時(shí)期內(nèi)可以繼續(xù)“城鄉(xiāng)有別”，但應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接或整合作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
其三，體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。對(duì)弱勢(shì)群體問(wèn)題的解決，國(guó)家和政府負(fù)有不可推卸的主要責(zé)任，但市場(chǎng)、社區(qū)、民間組織、第三部門、家庭等也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，個(gè)人也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在這方面西方近年興起的“福利多元主義”(welfarepluralism)給我們以啟示。
其四，注重實(shí)效?；谖覈?guó)基本國(guó)情而制定的社會(huì)政策，其目標(biāo)群體主要是一些特殊的困難群體，受益的標(biāo)準(zhǔn)也是比較低的。要使真正需要幫助的人得到及時(shí)的、有效的、合乎規(guī)定的幫助，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作，使有限的資源真正為有實(shí)際困難的人所用，避免造成資源分配新的不公。
其五，依法推進(jìn)。為了保持政策的穩(wěn)定性，使之相對(duì)持久地發(fā)揮作用，以利于社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題的解決，任何社會(huì)政策的提出和改革，都應(yīng)盡可能通過(guò)立法的途徑，通過(guò)法制化的渠道來(lái)推進(jìn)，以避免“朝令夕改”。
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來(lái)源：《教學(xué)與研究》(京)2005年12期第13～18頁(yè) 作者：李迎生
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