公路監(jiān)理中存在的問題及對策
一、工程監(jiān)理僅限制于施工階段
業(yè)主為了招投標保密及其他原因，一般不讓監(jiān)理單位參與施工招投標工作，從而限制了監(jiān)理工程師的權利及對本項目的了解。由于監(jiān)理單位未能參與施工招標，施工監(jiān)理對承包人的能力及素質(zhì)缺乏了解，也不能向業(yè)主提出相應的建議，當遇到素質(zhì)差的承包或分包隊伍時便難以處理。
二、工程監(jiān)理的取費和人員素質(zhì)都嚴重偏低
工程監(jiān)理制度自實施以來。取費一直呈下降趨勢。低價競標更加壓低了工程監(jiān)理取費。有的工程監(jiān)理費還未達到標準取費的三分之一。過低的監(jiān)理費對工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)理人員素質(zhì)的提高造成了極為不良的影響。很少有高學歷高職稱、高水平、復合型人才愿意加入工程監(jiān)理行業(yè)。即使愿意從事監(jiān)理工作的專業(yè)人員。監(jiān)理單位也無力常年聘用。只能按照“鐘點工”式。有項目時才招聘來工作。沒項目時只有解聘。監(jiān)理人員的職責寬泛模糊且報酬偏低。具有較高的責任心、業(yè)務水平、協(xié)調(diào)能力以及管理經(jīng)驗的人員十分匱乏。導致專業(yè)監(jiān)理人員的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足監(jiān)理工作需要。由于合格的監(jiān)理人員嚴重不足。各監(jiān)理單位只有大量聘用非工程專業(yè)人員充當監(jiān)理人員，業(yè)主單位則不斷地降低工程監(jiān)理費。整個監(jiān)理行業(yè)也進入了監(jiān)理單位取費低、監(jiān)理人員素質(zhì)差“的惡性循環(huán)。
三、監(jiān)理工程師權利小，地位不高
FIDIC條款規(guī)定監(jiān)理工程師的工作內(nèi)容是“三控制”，即進度、質(zhì)量、費用的控制。目前我們實施的監(jiān)理制度主要側(cè)重于質(zhì)量監(jiān)理，業(yè)主在合同管理中往往會設置專用條件對監(jiān)理工程師的權利進行限制，特別是進度和費用控制，監(jiān)理工程師在這兩方面的權利十分小，甚至沒有，這大大削弱了監(jiān)理工程師的職能和積極性，同時也增加了業(yè)主本身管理難度，造成業(yè)主管理人員龐大，管理費用嚴重超概算。當然，在當前公路大發(fā)展，而一些施工隊伍素質(zhì)較低的情況之下強化管理是必要的。但是，進度、質(zhì)量和費用三項控制是相輔相成的整體措施，只強調(diào)或完全偏重質(zhì)量控制，必然削弱質(zhì)量控制的本身，達不到預期效果。
四、施工監(jiān)理機構層次多，基層監(jiān)理人員權利小
目前，在實際施工中，監(jiān)理機構一般分為二級管理，即設置總監(jiān)辦和高級駐地監(jiān)理辦公室（駐地辦），總監(jiān)辦和駐地辦均設置有比較完善的機構（工程部、計劃合同部、測量組等）。由于公路工程的特殊性，總監(jiān)辦一般設置在交通、通訊較發(fā)達的地區(qū)，駐地辦則靠近工地現(xiàn)場，交通、通訊較為不便，日常的信息交流速度較緩慢，而且基層監(jiān)理人員的權限比較小，事事需要上報、請示，嚴重影響了工程進度。
針對上述問題，通過從事監(jiān)理工作十多年的經(jīng)驗總結(jié)，作者認為主要應在以下幾個方面加強對監(jiān)理工作的建設和引導，從而提高監(jiān)理行業(yè)的整體水平：
五、保證建設工程監(jiān)理企業(yè)按國家標準規(guī)定合理取費
首先，這是建設工程監(jiān)理企業(yè)生存和發(fā)展的前提。為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，政府相關主管部門建立健全建設工程監(jiān)理與咨詢服務收費實行政府指導價體系。建設工程監(jiān)理收費標準要體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，有利于提高工程監(jiān)理與咨詢服務的質(zhì)量水平。充分考慮監(jiān)理與咨詢服務市場供求和競爭狀況，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，賦予雙方在價格形成方面相應的決策權。從法規(guī)要求為規(guī)范建設監(jiān)理企業(yè)的運作，建設單位選擇監(jiān)理單位的重點應放在監(jiān)理單位的監(jiān)理能力、服務質(zhì)量和信譽上，而不應放在工程監(jiān)理費的高低上。工程監(jiān)理費僅是工程投資微小的一部分，它對整個建設項目造價的影響是微不足道的，而監(jiān)理的能力、服務質(zhì)量和信譽卻是至關重要的方面，它會直接影響工程項目建設的好壞。所以，建設單位應滿足合理工程監(jiān)理費，此前提下工程監(jiān)理企業(yè)自身強化監(jiān)理能力、服務質(zhì)量和信譽，以保證工程項目建設達到業(yè)主滿意，這是根本。
其次，建設項目投資增加，工程監(jiān)理內(nèi)容增加，建設工程監(jiān)理費用應做相應調(diào)整。工程監(jiān)理合同一經(jīng)簽訂，監(jiān)理費再往上調(diào)時很困難，然而，簽訂工程監(jiān)理合同時，往往是暫估，最終工程結(jié)算，都突破暫估數(shù)，最少在20％以上。而且工程監(jiān)理的內(nèi)容也比委托時增加，但監(jiān)理費卻調(diào)不上去，工程監(jiān)理單位付出了有償技術服務，卻沒有得到相應的有償回報。建議工程監(jiān)理企業(yè)在簽訂工程監(jiān)理合同時加強自我法律保護意識，對涉及工程監(jiān)理范圍、監(jiān)理取費計算方法、監(jiān)理費用調(diào)整辦法等條款要予以明確約定，從而避免不必要的爭議。工程監(jiān)理范圍增加，投資突破合同簽訂的暫估數(shù)，監(jiān)理費應當依據(jù)監(jiān)理合同專用條款的約定按實際情況做適時調(diào)整。
六、正確處理監(jiān)理與業(yè)主的關系
由于涉及的單位較多，監(jiān)理法規(guī)不健全，行政干預，施工等單位對監(jiān)理認識的膚淺，監(jiān)理隊伍參差不齊等原因，在監(jiān)理工作中總會出現(xiàn)監(jiān)理與業(yè)主，監(jiān)理與設計和施工單位之間的矛盾。這些矛盾尤以監(jiān)理與業(yè)主的矛盾最為突出，影響更大。如解決不好，必然影響工程建設的順利進行。監(jiān)理工程師與業(yè)主的關系本質(zhì)上是平等主體之間的關系，在工程建設項目中是合同關系，是委托與被委托、授權與被授權的關系。監(jiān)理委托合同一旦簽訂，其監(jiān)理工程師的權利、義務和責任就確定了。監(jiān)理合同一經(jīng)確定，就不能隨意的解除和撤銷。在行使合同賦予的權利時，應具有其獨立性，業(yè)主或施工單位均無權干預。但是在實際工作中，由于種種原因，這種合同關系很難實現(xiàn)，監(jiān)理必須在以下幾方面正確處理好與業(yè)主的關系：
1.正確處理業(yè)主的行政干預。監(jiān)理的權利被業(yè)主委托，且通過施工承包合同予以確定。監(jiān)理在履行自身職責的過程中，應獨立公正地工作。‘其行為受合同保護，就不再受業(yè)主的干擾和影響。但是在實際工作中，業(yè)主習慣于把監(jiān)理工程師只看成是自己聘用的專家或顧問，而自己往往以上級領導的身份出現(xiàn)，對監(jiān)理工作或施工單位的工作習慣于發(fā)號施令，進行行政干預。一旦發(fā)現(xiàn)此類問題，監(jiān)理工程師應冷靜地分析對待。如業(yè)主行為得當，監(jiān)理工程師和施工單位可以執(zhí)行，監(jiān)理可按業(yè)主的意見執(zhí)行；如業(yè)主干預是錯誤的，甚至干預工作或影響計劃的順利實現(xiàn)，作為監(jiān)理工程師有權指出其錯誤，同時向施工單位發(fā)出按原計劃執(zhí)行的指令。
2.正確維護監(jiān)理工程師的付款控制權。在我國監(jiān)理工作職責是“三控”（質(zhì)量、投資、進度控制）“二管”（合同管理、信息管理）一協(xié)調(diào)。在監(jiān)理工作中業(yè)主有時不通過監(jiān)理工程師，直接給施工單位撥付工程款；因而與監(jiān)理工程師發(fā)生矛盾。無論何種原因，施工方從業(yè)主處撥付工程合同款不經(jīng)過監(jiān)理工程師都是違反原則的。削弱了監(jiān)理工程師的付款控制權，因為工程款的撥付是監(jiān)理工程師控制施工單位履行合同的一個重要手段。對于此類情況我們應分別對待。若施工單位謊報監(jiān)理已同意，則用文字向業(yè)主澄清，要求業(yè)主收回撥付資金，并通報批評施工單位。第二種情況要求施工單位立即報報表給監(jiān)理工程師，監(jiān)理工程師審核補辦手續(xù)。第三種情況只要業(yè)主不要求監(jiān)理工程師補辦手續(xù)，不進入工程款，監(jiān)理工程師視為施工單位向業(yè)主借款不予理會，如要監(jiān)理辦手續(xù)，監(jiān)理應拒絕。
3.現(xiàn)場記錄避免事后糾紛，重大問題必須作書面報告。業(yè)主對監(jiān)理或施工單位作過口頭指示，但事后否認，而與監(jiān)理發(fā)生矛盾。這類事情發(fā)生在業(yè)主與監(jiān)理或施工單位一起視察工地時，根據(jù)工地情況發(fā)出指令指揮監(jiān)理或施工單位執(zhí)行，而事后又害怕其他領導不同意或執(zhí)行后又認為投資太大，害怕承擔責任。對于此類事，一般采取作好當天的監(jiān)理日記，如有施工單位的同志參加，應共同做好記錄，雙方簽字備案。監(jiān)理認為較重大的問題依據(jù)合同必須請示業(yè)主。請示一定要用書面報告，并且要業(yè)主簽字留存。其目的是使業(yè)主重視，更重要的是作為此后備查。處理監(jiān)理與業(yè)主的關系，解決監(jiān)理與業(yè)主間的矛盾是監(jiān)理工作中的重要內(nèi)容，不容忽視。
七、建設工程監(jiān)理不應當僅僅定位在建設工程施工階段
我國是在1988年開始實行建設監(jiān)理制的。建設監(jiān)理制作為工程建設領域的一項改革舉措，旨在改變陳舊的工程管理模式，建立專業(yè)化、社會化的建設監(jiān)理機構，協(xié)助建設單位做好項目管理工作，以提高建設水平和投資效益。按照當初的定位，工程監(jiān)理可適用于工程建設投資決策階段和實施階段。然而監(jiān)理制實施十多年來一直徘徊在實施階段的施工階段，定位有失偏頗。筆者認為，在這兩個階段中，監(jiān)理的重點應放在投資決策階段和實施階段中的設計階段。因為只有保證建設工程項目決策正確即對項目建設做出科學的決斷，才會優(yōu)選出最佳投資建設方案，才能達到資源的合理配置。
若項目決策失誤，對不該建設的項目進行投資建設、或建設地點選擇錯誤、或投資方案確定不合理等，不僅會直接帶來不必要的資金投入和人力、物力及財力的浪費，甚至造成不可彌補的損失。因此，在項目決策階段監(jiān)理的重點應該放在對可行性研究報告的嚴格審核上。工程設計是具體實現(xiàn)技術與經(jīng)濟對立統(tǒng)一的過程。擬建項目一經(jīng)決策確定后，設計就成了工程建設和控制造價的關鍵。比如，鄭州一位土木工程學博士在任該市建委副主任期間，對某國際大師的設計方案提出疑問，修改后為國家節(jié)省建設投資一個多億人民幣。因此，在設計階段監(jiān)理的重點應該放在如何控制設計概算不超項目估算，如何使設計方案更具先進性和合理性，確定最佳設計方案以及對整個設計進行全過程跟蹤檢查，達到控制設計圖紙質(zhì)量的目的。然而在實際執(zhí)行中，由于種種原因，業(yè)主卻把監(jiān)理的重點放在了建設工程施工階段（實物形成階段）。
由于業(yè)主認識上存在錯誤，致使監(jiān)理的階段范圍單一，監(jiān)理水平得不到有效的發(fā)揮，監(jiān)理效果不明顯。特別是對重、大型工程項目，在監(jiān)理單位接受業(yè)主委托后，工程馬上開工，造成監(jiān)理人員來不及熟悉設計文件、地質(zhì)勘探報告以及業(yè)主的意圖，給監(jiān)理工作帶來不利。造成業(yè)主對監(jiān)理認識上的不足和實施中的困惑，與政府的相關政策出臺不及時不無干系。如建設部2001年才出臺施行的《建設工程監(jiān)理規(guī)范》僅就施工階段如何做好監(jiān)理工作做了相應的規(guī)定，對決策階段和設階段卻只字未提。給建設單位和監(jiān)理企業(yè)實際操作帶來極大的不便，造成決策階段和設計階段監(jiān)理無“規(guī)”可依，工作開展較困難。
即使直接關系到業(yè)主能否選擇到優(yōu)秀的承包商、能否得到先進的施工技術和施工方案、對施工質(zhì)量至關重要的施工招標階段，大多數(shù)業(yè)主均沒有請監(jiān)理單位參與的意識，在注重最低價中標能帶來一點實惠的思想支配下，會因?qū)Τ邪踢x擇的失誤，給工程建設帶來諸如質(zhì)量低劣、工期拖延、發(fā)生重大安全事故等而給業(yè)主造成不應有的經(jīng)濟損失。作為我國為建設單位服務的建設監(jiān)理企業(yè)，其實質(zhì)是按照基建程序，在業(yè)主的授權范圍內(nèi)協(xié)助業(yè)主做好工程項目管理。從管理理論和方法的角度看，建設工程監(jiān)理等同于國外的建設項目管理。故《建設監(jiān)理》雜志將原英文名 constructionsupervision改為projectmanagement.在市場經(jīng)濟條件下，建設單位對建設工程監(jiān)理的需求是多種多樣的，工程監(jiān)理企業(yè)所能提供的服務也應當是多種多樣的。合理的監(jiān)理企業(yè)結(jié)構應當是：既有能承擔全過程、全方位監(jiān)理任務的綜合性監(jiān)理企業(yè)，又有能承擔某一專業(yè)監(jiān)理任務（含招標代理、工程造價咨詢）的監(jiān)理企業(yè)，還有只提供旁站監(jiān)理勞務的小型監(jiān)理企業(yè)。從發(fā)展趨勢看，代表建設單位進行全方位、全過程的工程項目管理，將是我國工程監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的趨向。
八、大力推進監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構調(diào)整
監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構調(diào)整的目的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構合理化。目前監(jiān)理企業(yè)層次不分明大的不強。小的不活。中間層次則需提高質(zhì)量和水平。監(jiān)理企業(yè)規(guī)模和結(jié)構應與建設工程規(guī)模和結(jié)構相協(xié)調(diào)。因此。監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構調(diào)整的關鍵是解決綜合類大型和專業(yè)化小型企業(yè)的兩極“發(fā)展。即是向代表行業(yè)水平和實力的企業(yè)集團或大企業(yè)方句發(fā)展，使其成為能夠與國際咨詢顧問公司相抗衡的中國大型骨干監(jiān)理企業(yè)。另一極是按照專業(yè)化、小型化的發(fā)展方向，通過采取多樣化資產(chǎn)組織形式和管理體制。形成獨具特色規(guī)模適度、專業(yè)性強、機制靈活的小而專、小而精，小而活的充滿生機及活力的新型監(jiān)理企業(yè)。多數(shù)監(jiān)理企業(yè)可以加大改制改組力度努力搞好施工階段的工程質(zhì)量、進度和投資控制逐步發(fā)展成為專業(yè)類監(jiān)理企業(yè)。通過資質(zhì)引導、市場準入和政策扶持。鼓勵這類企業(yè)按照社會化大生產(chǎn)和專業(yè)分工要求。加快內(nèi)部組織結(jié)構調(diào)整優(yōu)化資源配置，逐步向?qū)I(yè)類企業(yè)發(fā)展。