城鎮(zhèn)新增人口住房問題

城鎮(zhèn)新增人口住房問題

　　城鎮(zhèn)化是打破我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)全面均衡發(fā)展的重要途徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國(guó)城鎮(zhèn)新增人口的主要來源。住房問題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)定居面臨的眾多重要而現(xiàn)實(shí)的重大問題之一，特別是在當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格偏高、住房?jī)r(jià)格快速上漲趨勢(shì)仍未徹底扭轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入整體偏低、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人儲(chǔ)蓄和家庭財(cái)產(chǎn)偏少等大背景下，要妥善解決新增人口的住房問題，預(yù)防其對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化可能帶來的負(fù)面影響。采取積極措施，解決新增城鎮(zhèn)人口、特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化過程中的住房問題，為我國(guó)穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)小康具有重要意義。

　　一、我國(guó)城鎮(zhèn)人口的住房現(xiàn)狀

　　(一)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

　　改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)過多個(gè)階段，城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增加，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年末，我國(guó)內(nèi)地城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%，首次超過50%。2013年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到53.73%，比2012年提高1.16%。我國(guó)成為近30年來世界上城鎮(zhèn)化速度最快的國(guó)家。

　　根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2014年世界城鎮(zhèn)化展望報(bào)告》，2014年全球54%的人口居住在城市。其中2014年發(fā)達(dá)國(guó)家有82%的人口居住在城市，比2011年的78%提高四個(gè)百分點(diǎn)。而最不發(fā)達(dá)國(guó)家2014年僅有49.5%居住在城市，比2011年提高兩個(gè)百分點(diǎn)。非洲和亞洲是城鎮(zhèn)化水平最低的大陸，2014年分別僅有40%和48%的人口居住在城市。中國(guó)是世界上農(nóng)村人口第二多的國(guó)家，僅次于印度。該報(bào)告預(yù)測(cè)到2050年，發(fā)達(dá)國(guó)家將有85.4%的人口居住在城市，而欠發(fā)達(dá)國(guó)家將有63.4%的人口居住在城市，全球城鎮(zhèn)化率將提高到66.4%。該報(bào)告還預(yù)測(cè)我國(guó)將在2030年左右達(dá)到人口高峰14.53億人，之后逐漸回落，到2050年降為13.84億。2050年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為75.8%，將有10.50億人口居住在城市，仍有3.35億人口居住在農(nóng)村。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2012年末，全國(guó)居住地和戶口登記地不在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地半年以上的人口(即人戶分離人口)2.79億人，比上年末增加789萬人;其中流動(dòng)人口為2.36億人，比上年末增加669萬人。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局前副局長(zhǎng)賀鏗和現(xiàn)任總經(jīng)濟(jì)師姚景源都表示，按戶籍人口計(jì)算，2011年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，遠(yuǎn)低于世界47%的平均水平，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%-80%的水平。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果，以2010年11月1日0時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)非農(nóng)業(yè)戶口人口為384339361，僅占全國(guó)的29.14。我國(guó)城鎮(zhèn)化的過程將是已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工和尚在農(nóng)村的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，定居城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民的過程。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2014年世界城市化展望報(bào)告》，2011年至2030年間，我國(guó)城鎮(zhèn)人口將增加3.29億，2030年至2050年間，我國(guó)城鎮(zhèn)人口將增加5100萬。我國(guó)城鎮(zhèn)人口的增加主要來自農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，并且城鎮(zhèn)人口的增加主要集中于2010-2030這一階段，其中2010-2015和2016-2020年間城鎮(zhèn)人口各增加約1億人，2020-2025年期間增加約7000萬，2025-2030年期間增加約5000萬，之后逐步放緩。

　　這些數(shù)據(jù)表面，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與世界發(fā)達(dá)國(guó)家水平還有較大差距，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化速度將處于世界前列，每年將有數(shù)千萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。大規(guī)模的人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移給城市帶來大量勞動(dòng)力，也給城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)管理水平、城鎮(zhèn)承載能力都提出了巨大的挑戰(zhàn)。

　　(二)我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口住房現(xiàn)狀

　　據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所“完善我國(guó)住房保障體系的制度與政策研究”課題組根據(jù)我國(guó)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》房地產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算得，到2010年，全國(guó)積累住房存量179億平方米，2.2億套的住房，按2010年常住人口的家庭戶來算，戶均1.02套;2012年全國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶的住房套數(shù)為2.31億套，戶均0.98套;“十二五”末全國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶的住房套數(shù)是275683997套，戶均套數(shù)為1.08套/戶。從結(jié)構(gòu)上看，一線城市存在缺房問題，部分三四線城市甚至省會(huì)城市存在產(chǎn)能過剩問題。

　　2006年8月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在全國(guó)范圍內(nèi)開展了一次城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況的調(diào)查，調(diào)查范圍為全國(guó)各級(jí)城市(含直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市)中固定崗位就業(yè)的農(nóng)民工和靈活就業(yè)的農(nóng)民工。調(diào)查對(duì)象是年齡在16～65周歲的跨地區(qū)外出進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員，包括被企業(yè)(單位)招用的在固定崗位就業(yè)的農(nóng)民工和社區(qū)街道上自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的靈活就業(yè)農(nóng)民工。本次共調(diào)查各類農(nóng)民工29245人，年齡分布為16～25歲區(qū)間的為8954人，25～35歲區(qū)間的為10553人，35～45歲區(qū)間的為7516人，45歲以上的為2402人。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有29.19%的農(nóng)民工居住在集體宿舍里，有20.14%的人居住在缺乏廚衛(wèi)設(shè)施的房間里，有7.88%的居住在工作地點(diǎn)，6.45%的人居住在臨時(shí)搭建的工棚里，還有12.54%的農(nóng)民工在城里沒有住所，只能往返于城郊之間，或回農(nóng)家居住。

　　國(guó)內(nèi)部分部門和學(xué)者也開展了調(diào)查。2011年，河南地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)課題組就新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化問題開展了調(diào)查。對(duì)457名新生代農(nóng)民工的調(diào)查顯示，受訪者中收入在1000元以下的有83人，1001～1500元的有130人，1501～2000元的有118人，2001～2500元的有70人，2500元以上的有56人，分別占調(diào)查總?cè)藬?shù)的18.2%、28.4%、25.8%、15.3%和12.3%。受訪者中有127人在城市購(gòu)買有住房，136人居住的是單位提供的住房，194人自己租房，分別占受訪對(duì)象的27.7%、29.8%和42.5%。人均住房面積在5m2以下的有100人，5～10m2的有118人，10～15m2的有63人，15～20m2的有58人，20m2以上的有118人，分別占受訪對(duì)象的21.9%、25.8%、13.8%、12.7%和25.8%。

　　數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口戶均擁有1套房左右。根據(jù)很多城市常住人口中有很大一部分是農(nóng)民工、外地務(wù)工人員的現(xiàn)狀，可以進(jìn)一步推測(cè)具有本地城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口戶均擁有1套以上的住房。隨著近年廉租房、經(jīng)適房等保障性住房的建設(shè)和分配，城鎮(zhèn)戶籍低收入群體的住房問題也逐步得到解決?；究梢哉J(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)具有本地城鎮(zhèn)戶籍的城市常住人口的住房問題基本已經(jīng)得到解決。而與此相對(duì)的是，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的農(nóng)村居民擁有自有住房的家庭較少，租住帶有廚房和衛(wèi)生間的獨(dú)立套房屋的比例也不高，多數(shù)仍然與他人合租，或者住在不具備獨(dú)立廚房或衛(wèi)生間的房屋，人均居住面積較小、居住條件較差。

　　二、新增城鎮(zhèn)人口住房難的原因分析

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷加快，在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)居住和生活，產(chǎn)生巨大的住房需求。我國(guó)房地產(chǎn)在過去十多年間增長(zhǎng)迅速，價(jià)格遠(yuǎn)超出普通居民承受能力，新進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民住房面臨巨大的困難。

　　第一，農(nóng)村居民收入低。大量農(nóng)村人口和農(nóng)民工的收入較低，普遍低于城鎮(zhèn)居民的收入水平。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民家庭人均年純收入較城鎮(zhèn)居民家庭人均年可支配收入小的多。2010年、2011年和2012年，城鎮(zhèn)居民家庭人均年可支配收入分別為農(nóng)村居民家庭人均年純收入的3.2倍、3.1倍和3.1倍。與此同時(shí)，農(nóng)村居民家庭的居住支出占人均年純收入的比重上升，與城鎮(zhèn)居民在居住支出上的差距逐漸縮小。

　　第二，農(nóng)村居民家庭財(cái)富普遍較少。我國(guó)多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入較少，與此同時(shí)，農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的支出負(fù)擔(dān)較重，因病致貧、因病返貧情況時(shí)有發(fā)生，家庭儲(chǔ)蓄較少。另一方面，受過農(nóng)村土地位置偏僻、經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度限制等因素制約，農(nóng)村土地、宅基地等農(nóng)民主要財(cái)長(zhǎng)價(jià)值不高，隨著大量農(nóng)村人口移居城鎮(zhèn)，這些財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)一步下降，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)收益比較有限。

　　第三，城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格漲幅過快，價(jià)格高。2003年以來，全國(guó)住房?jī)r(jià)格大幅快速上漲的影響，房間收入比快速提高，農(nóng)民收入增速不及住房?jī)r(jià)格增速，絕對(duì)差距不斷拉大，購(gòu)房壓力加大。朱仁友等分析了2002年至2010年間西部地區(qū)12個(gè)省區(qū)市的房?jī)r(jià)收入比，分析表明西部地區(qū)房?jī)r(jià)收入比整體低于同期全國(guó)平均水平，但空間非均衡性突出、區(qū)域差異明顯，特別是部分省會(huì)城市房?jī)r(jià)收入比相對(duì)偏高。戴靜采用按不同收入水平的房?jī)r(jià)收入比加權(quán)平均的計(jì)算方法，得出2009年北京市城鎮(zhèn)居民的房?jī)r(jià)收入比。計(jì)算表明，對(duì)低收入戶20%而言，房?jī)r(jià)收入比最高為28.1，高收入戶20%的房?jī)r(jià)收入比也高達(dá)8.2，全是平均為13.3。同時(shí)，我國(guó)住房租賃價(jià)格漲幅也較快，房屋租賃支出占收入的比重偏大。鏈家地產(chǎn)研究中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年至2012年，北京房租絕對(duì)水平漲幅分別為18%、15%和14%。據(jù)估算，北京、上海等一線城市部分城區(qū)房租與收入比高達(dá)40%，而南京等二線城市局部地區(qū)的房租收入比也已高達(dá)30%以上。

　　綜上，移居城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口是我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中對(duì)住房需求最大的群體。然而，由于農(nóng)村居民家庭儲(chǔ)蓄少，家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值較低，移居城鎮(zhèn)后，通常缺乏足夠的資金在較短的時(shí)期內(nèi)購(gòu)置自有住房或者租賃具備獨(dú)立廚房和衛(wèi)生間的房屋。

　　三、應(yīng)對(duì)新增人口住房問題的政策建議

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，將有大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居。而這個(gè)群體目前缺乏足夠的資金購(gòu)置或租住設(shè)施較為齊備的房屋，住房問題是其在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)必須解決的重大問題。解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住條件，平穩(wěn)推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，防范拉丁美洲等地區(qū)在城市化過程中出現(xiàn)的貧民窟、貧民階層固化等問題，是擺在我國(guó)各級(jí)政府面前的一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。為此，各級(jí)政府需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

　　一是做好頂層制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)區(qū)域全面均衡發(fā)展。促進(jìn)公共服務(wù)均等化，改革戶籍制度及依附于戶籍制度的城鎮(zhèn)保障體系，提高教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)資源的均衡分布;為中小型城鎮(zhèn)發(fā)展設(shè)置優(yōu)惠條件，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)發(fā)展，加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中小城鎮(zhèn)勞動(dòng)力吸納能力;政策向中西部地區(qū)、集中成片貧困區(qū)等相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，加大這些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的投入力度，提高這些地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力;吸引勞動(dòng)力就近就業(yè)，移居到原居住地附近的中小城鎮(zhèn)，使其可以較為順利的融入城鎮(zhèn)。

　　二是加大保障房、廉租房建設(shè)力度。政府可以建設(shè)新的保障房、廉租房，也可以購(gòu)買或租賃存量住房，擴(kuò)大房源，解決部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房需求。為農(nóng)村人口在移居城鎮(zhèn)的最初時(shí)期提供過渡性住所，降低困難群體住房支出等經(jīng)濟(jì)壓力，節(jié)省初期生活開支、增加儲(chǔ)蓄，幫助其渡過暫時(shí)性困難，有利于其開展生活，為在城市長(zhǎng)期立足奠定基礎(chǔ)。

　　三是盤活存量住房。城鎮(zhèn)原有戶籍居民通常擁有多余的住房，通過稅收、行政、法律法規(guī)等手段，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民將多余的空置住宅在市場(chǎng)流通或進(jìn)入出租市場(chǎng)。研究和探索向擁有多套住房的家庭征收房產(chǎn)稅，向空置住房征收稅費(fèi)，以及強(qiáng)制空置一定時(shí)間以上的住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)。開放商

　　四是規(guī)范和限制房屋租賃價(jià)格。學(xué)習(xí)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障經(jīng)驗(yàn)，對(duì)房屋租賃價(jià)格進(jìn)行評(píng)估并制定房屋租賃指導(dǎo)價(jià)格，規(guī)范租賃價(jià)格，抑制租賃價(jià)格過快增長(zhǎng)。鼓勵(lì)較長(zhǎng)的租賃期限，保護(hù)租戶的權(quán)益。規(guī)范房產(chǎn)中介的行為，努力形成透明、統(tǒng)一、穩(wěn)定的房屋租賃市場(chǎng)。

　　五是堅(jiān)決制止強(qiáng)制城鎮(zhèn)化。要防止強(qiáng)制農(nóng)民離開農(nóng)村移居城鎮(zhèn)的錯(cuò)誤做法，尊重農(nóng)民的意愿，使其能夠進(jìn)得來，留得下，也能回得去。要保留農(nóng)民的土地、宅基地，使其可以按照自己的意愿自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。