淺議創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制
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論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村 公共品供給 建議
論文摘要:文章分析了目前農(nóng)村公共品供給的困境及其原因,對完善農(nóng)村公共品供給體制建設(shè)給出建議。
一、 農(nóng)村公共品供給的理論內(nèi)涵
公共產(chǎn)品,亦稱公共物品或公共品,是相對于私人產(chǎn)品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受
益的非排他性的社會產(chǎn)品。在我國農(nóng)村,公共產(chǎn)品是指本農(nóng)村社區(qū)居民共同享有的“社會產(chǎn)品”。它既包含農(nóng)村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎(chǔ)性的“硬產(chǎn)品”,也包括農(nóng)村治安、農(nóng)村政策、信息提供、技術(shù)服務、技能培訓等所謂的“軟產(chǎn)品”。由于農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最低層,地域廣大而生產(chǎn)規(guī)模較小,農(nóng)民的生產(chǎn)方式落后和文化素質(zhì)較低,因此對公共產(chǎn)品的需求更強烈。然而,農(nóng)村的邊緣性則使農(nóng)民很難享受到全國性和區(qū)域性的公共產(chǎn)品;而地方政府由于財力有限,所能為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品也十分有限,因此創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制具有重要意義。
二、 目前農(nóng)村公共品供給的困境及其原因
(一)基層政府財權(quán)與事權(quán)不對稱,公共品供給主體缺位
根據(jù)公共財政理論,全國性的公共品,如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收于公共產(chǎn)品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權(quán)實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫(yī)療衛(wèi)生等到公共產(chǎn)品職責不清,缺乏具體劃分,其結(jié)果必然是相互推諉,并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農(nóng)村公共品的提供者是村級政權(quán)組織和廣大農(nóng)民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產(chǎn)品的供給和服務嚴重匱乏。
(二)農(nóng)村稅費改革和轉(zhuǎn)移支付明顯不足,公共品供給財力不足
村級政權(quán)擔負提供農(nóng)村公共品的義務,而農(nóng)村稅費改革后,取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品特產(chǎn)稅等等,農(nóng)民的負擔減輕的同時,鄉(xiāng)村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經(jīng)濟、社會事業(yè)的投資與發(fā)展方面,出現(xiàn)了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付辦法不夠規(guī)范透明,盡管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共品供給的財力明顯不足。
(三)供給決策機制不合理,農(nóng)村公共品提供結(jié)構(gòu)失衡。
盡管基層政府的財力匱乏,在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給方面并沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎(chǔ)設(shè)施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉(xiāng)村級行政組織的偏好決定著農(nóng)村公共品的供給的數(shù)量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產(chǎn)品,比如,如農(nóng)村道路、自來水、電網(wǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施等,而對于“軟”的公共產(chǎn)品,比如義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)技推廣、職業(yè)培訓、信息服務和相應的制度、政策安排,往往不愿提供。由于沒有建立公共產(chǎn)品農(nóng)民需求的表達機制,不能有效反映農(nóng)村社區(qū)多數(shù)的需求意愿。因而,農(nóng)村公共品提供的結(jié)構(gòu)失衡,公共產(chǎn)品的服務職能相對缺乏。
三、 完善農(nóng)村公共品供給體制建設(shè)的建議
(一)合理劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán),加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付,增強農(nóng)村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內(nèi)財權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是,資金層層向上集中,事權(quán)層層下移,大部分的農(nóng)村事務和公共品提供都集中在縣鄉(xiāng)兩級;在自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付跟不上的情況下,縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工并建立科學有效的轉(zhuǎn)移支持制度,使基層政府的事權(quán)、財權(quán)能在合理化、法治化的框架下得以協(xié)調(diào),在法律上建立縣鄉(xiāng)政府職責與財權(quán)相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結(jié)算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉(xiāng)財政持續(xù)、健康、穩(wěn)定運轉(zhuǎn),確保城鄉(xiāng)公共服務供給的公平化。
(二)積極發(fā)揮市場和社區(qū)的作用,推進農(nóng)村公共品供給主體多元化
政府代表社會的公共利益,政府有責任提供那些市場供給失靈的農(nóng)村公共物品,對于純公共品如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由于地方財力和單一政府供給的效率所限,還可根據(jù)農(nóng)村公共品的層次和性質(zhì)充分發(fā)揮市場和社區(qū)的作用,構(gòu)建農(nóng)村公共品供給的多元主體。對于準公共品,政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大于市場,效率也沒有私人提供的高,那么就應由私人、企業(yè)和社區(qū)提供。特別是一些私營經(jīng)濟發(fā)展較為迅速的地區(qū),完全可以引導、鼓勵私人企業(yè)提供農(nóng)村公共物品。政府要制定一些相關(guān)的政策鼓勵私人或企業(yè)投資于農(nóng)村公共品的建設(shè)。比如稅收優(yōu)惠、政府補貼、賦予冠名權(quán)等,鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農(nóng)村職業(yè)培訓和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣就可以利用各種經(jīng)濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業(yè)等供給主體的既得利益,提高他們供給農(nóng)村公共品的積極性。
(三)建立有效的公共決策權(quán)配置機制,保證農(nóng)村公共品供給有效性。
農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾反映出公共決策不合理而導致的社會資源分配的扭曲。因此, 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重新建立,必須解決決策權(quán)的配置問題。公共產(chǎn)品的供給決策總體上應采取“自下而上”的需求表達過程和“自上而下”的主體選擇過程相結(jié)合。一方面我們要充分尊重廣大農(nóng)民的意愿,保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。但鑒于農(nóng)民對公共產(chǎn)品偏好的非全面顯示和我國農(nóng)民的非理性特點,我們還必須強調(diào)政府的“自上而下”的主體選擇過程。應該是由原來的“政府決策---農(nóng)民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意愿---政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”的相結(jié)合的決策機制。
論文摘要:文章分析了目前農(nóng)村公共品供給的困境及其原因,對完善農(nóng)村公共品供給體制建設(shè)給出建議。
一、 農(nóng)村公共品供給的理論內(nèi)涵
公共產(chǎn)品,亦稱公共物品或公共品,是相對于私人產(chǎn)品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受
益的非排他性的社會產(chǎn)品。在我國農(nóng)村,公共產(chǎn)品是指本農(nóng)村社區(qū)居民共同享有的“社會產(chǎn)品”。它既包含農(nóng)村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎(chǔ)性的“硬產(chǎn)品”,也包括農(nóng)村治安、農(nóng)村政策、信息提供、技術(shù)服務、技能培訓等所謂的“軟產(chǎn)品”。由于農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最低層,地域廣大而生產(chǎn)規(guī)模較小,農(nóng)民的生產(chǎn)方式落后和文化素質(zhì)較低,因此對公共產(chǎn)品的需求更強烈。然而,農(nóng)村的邊緣性則使農(nóng)民很難享受到全國性和區(qū)域性的公共產(chǎn)品;而地方政府由于財力有限,所能為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品也十分有限,因此創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制具有重要意義。
二、 目前農(nóng)村公共品供給的困境及其原因
(一)基層政府財權(quán)與事權(quán)不對稱,公共品供給主體缺位
根據(jù)公共財政理論,全國性的公共品,如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收于公共產(chǎn)品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權(quán)實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫(yī)療衛(wèi)生等到公共產(chǎn)品職責不清,缺乏具體劃分,其結(jié)果必然是相互推諉,并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農(nóng)村公共品的提供者是村級政權(quán)組織和廣大農(nóng)民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產(chǎn)品的供給和服務嚴重匱乏。
(二)農(nóng)村稅費改革和轉(zhuǎn)移支付明顯不足,公共品供給財力不足
村級政權(quán)擔負提供農(nóng)村公共品的義務,而農(nóng)村稅費改革后,取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品特產(chǎn)稅等等,農(nóng)民的負擔減輕的同時,鄉(xiāng)村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經(jīng)濟、社會事業(yè)的投資與發(fā)展方面,出現(xiàn)了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付辦法不夠規(guī)范透明,盡管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共品供給的財力明顯不足。
(三)供給決策機制不合理,農(nóng)村公共品提供結(jié)構(gòu)失衡。
盡管基層政府的財力匱乏,在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給方面并沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎(chǔ)設(shè)施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉(xiāng)村級行政組織的偏好決定著農(nóng)村公共品的供給的數(shù)量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產(chǎn)品,比如,如農(nóng)村道路、自來水、電網(wǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施等,而對于“軟”的公共產(chǎn)品,比如義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)技推廣、職業(yè)培訓、信息服務和相應的制度、政策安排,往往不愿提供。由于沒有建立公共產(chǎn)品農(nóng)民需求的表達機制,不能有效反映農(nóng)村社區(qū)多數(shù)的需求意愿。因而,農(nóng)村公共品提供的結(jié)構(gòu)失衡,公共產(chǎn)品的服務職能相對缺乏。
三、 完善農(nóng)村公共品供給體制建設(shè)的建議
(一)合理劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán),加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付,增強農(nóng)村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內(nèi)財權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是,資金層層向上集中,事權(quán)層層下移,大部分的農(nóng)村事務和公共品提供都集中在縣鄉(xiāng)兩級;在自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付跟不上的情況下,縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工并建立科學有效的轉(zhuǎn)移支持制度,使基層政府的事權(quán)、財權(quán)能在合理化、法治化的框架下得以協(xié)調(diào),在法律上建立縣鄉(xiāng)政府職責與財權(quán)相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結(jié)算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉(xiāng)財政持續(xù)、健康、穩(wěn)定運轉(zhuǎn),確保城鄉(xiāng)公共服務供給的公平化。
(二)積極發(fā)揮市場和社區(qū)的作用,推進農(nóng)村公共品供給主體多元化
政府代表社會的公共利益,政府有責任提供那些市場供給失靈的農(nóng)村公共物品,對于純公共品如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由于地方財力和單一政府供給的效率所限,還可根據(jù)農(nóng)村公共品的層次和性質(zhì)充分發(fā)揮市場和社區(qū)的作用,構(gòu)建農(nóng)村公共品供給的多元主體。對于準公共品,政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大于市場,效率也沒有私人提供的高,那么就應由私人、企業(yè)和社區(qū)提供。特別是一些私營經(jīng)濟發(fā)展較為迅速的地區(qū),完全可以引導、鼓勵私人企業(yè)提供農(nóng)村公共物品。政府要制定一些相關(guān)的政策鼓勵私人或企業(yè)投資于農(nóng)村公共品的建設(shè)。比如稅收優(yōu)惠、政府補貼、賦予冠名權(quán)等,鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農(nóng)村職業(yè)培訓和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣就可以利用各種經(jīng)濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業(yè)等供給主體的既得利益,提高他們供給農(nóng)村公共品的積極性。
(三)建立有效的公共決策權(quán)配置機制,保證農(nóng)村公共品供給有效性。
農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾反映出公共決策不合理而導致的社會資源分配的扭曲。因此, 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重新建立,必須解決決策權(quán)的配置問題。公共產(chǎn)品的供給決策總體上應采取“自下而上”的需求表達過程和“自上而下”的主體選擇過程相結(jié)合。一方面我們要充分尊重廣大農(nóng)民的意愿,保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。但鑒于農(nóng)民對公共產(chǎn)品偏好的非全面顯示和我國農(nóng)民的非理性特點,我們還必須強調(diào)政府的“自上而下”的主體選擇過程。應該是由原來的“政府決策---農(nóng)民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意愿---政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”的相結(jié)合的決策機制。