淺談農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的問題與對策
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楊錦琦 楊晨雨 1由 分享
論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村 社會保障制度 問題 原則 對策
論文摘要:現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度存在覆蓋面窄、發(fā)展不平衡、社會保障制度不健全、社會保障法律制度不完善、缺乏穩(wěn)定的資金來源等不足。政府應(yīng)加大政策扶持力度，建立農(nóng)村杜會保障資金支撐，健全農(nóng)村社會保障的內(nèi)容，推進(jìn)農(nóng)村社會保障相關(guān)法律制度建設(shè)。
社會保障制度是以國家為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收人的再分配，對公民在暫時或者永久性失去勞動能力及由于各種原因生活發(fā)生困難時給予的物質(zhì)幫助，保障居民最基本生活需要的社會制度。構(gòu)建和諧社會需要建立健全的社會保障體系，而我國社會保障制度的建設(shè)，不能缺少農(nóng)村社會保障制度的內(nèi)容.解決占全國人口80%農(nóng)民群眾的社會保障問題，建立與完善農(nóng)村社會保障制度，是我國應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展，保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求.
1我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題
由于歷史、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的原因，我國農(nóng)村社會保障制度還很落后，覆蓋面小，保障制度水平低，沒有形成一個完整的體系和制度，目前還處于非規(guī)范化、非系統(tǒng)化階段，仍然主要依賴于傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女撫養(yǎng)與農(nóng)民個人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主，沒有建立現(xiàn)代意義上的社會保障制度。
1 .1農(nóng)村社會保障層次低、覆蓋面窄、發(fā)展不平衡
據(jù)統(tǒng)計，享有養(yǎng)老金的農(nóng)民、五保戶和定期救濟(jì)撫恤的人數(shù)只占農(nóng)村勞動者的1.9%、尚有4.1億農(nóng)村勞動者未納人社會保障體系，加上縣以下城鎮(zhèn)集體單位的1000多萬職工和4600多萬城鎮(zhèn)個人經(jīng)營者，全國鄉(xiāng)村有4.7億勞動者基本上沒有享受社會保障。截至2007年底，享受社會保障的農(nóng)村人口僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%.從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出占全國保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費(fèi)支出占總支出的89%?？梢姡r(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡.從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%,另外，社會保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。
1.2農(nóng)村社會保障資金缺乏資金保障
充足的社會保障基金是社會保障制度存在和運(yùn)行的物質(zhì)保證。資金嚴(yán)重不足，是農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。國家雖然加大投人力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價上漲速度.社保資金來源單一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這一原則過分強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，不僅使社會保障資金來源不足，而且也影響了農(nóng)民參加社會保障的積極性，加大了農(nóng)村社會保障工作的難度。農(nóng)民收人水平較低，國家又缺乏必要的約束手段，資金的籌措十分困難，從而難以形成穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障資金數(shù)量，影響了社會保障功能的正常發(fā)揮。
1.3農(nóng)村社會保障缺乏法律依據(jù)、保障體系不健全
從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂。我國迄今還沒有一部專門涉及農(nóng)村社會保障工作的基本法律，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中也極少涉及規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)。從縱向結(jié)構(gòu)看，除了中央國家機(jī)關(guān)制定的少數(shù)法律、行政法規(guī)以外，大部分是一些地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范性文件，地方各級人大及其會制定的法律規(guī)范卻十分少見;從橫向結(jié)構(gòu)看，它包含社會保險法(例如基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助)與社會救助法(五保供養(yǎng)與最低生活保障)的部分法律規(guī)范，缺少農(nóng)村失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、社會優(yōu)撫與社會福利方面的法律規(guī)范。
已有的農(nóng)村社會保障法律規(guī)范，還存在著一系列明顯的缺陷。由于立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，散亂而又不統(tǒng)一，法律規(guī)范中規(guī)定的保障項目不齊全，保障的對象、保障的標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)的程序等問題，也缺乏明確的規(guī)定.另外，立法層次低，權(quán)威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。根據(jù)我國立法體制與行政管理體制，各級地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范，法律地位低于地方性法規(guī)，適用范圍十分有限。再加上政出多門，立法的隨意性很大，而農(nóng)村社會保障中所涉及的社會關(guān)系又十分廣泛而復(fù)雜，立法的權(quán)威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性就難以滿足實際的需要。
1.4農(nóng)村社會保障制度不健全
管理體制不順主要表現(xiàn)為政出多門，管理多頭無序。首先，資金管理缺乏有效監(jiān)督。國際上通行的做法是社會保障基金的征收、管理和使用彼此分離、相互制衡，從而保證基金的安全性、流動性與收益性。而我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方的征收、管理與使用三個權(quán)利集中于某一個部門，缺乏有效的監(jiān)督，致使擠占、挪用甚至貪污、揮霍社會保障基金的現(xiàn)象時有發(fā)生.其次，條塊分割、管理混亂。農(nóng)村社會保障呈現(xiàn)出管理多頭、各自為政的分散局面，既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法。各部門所處地位和利益關(guān)系不同，使得他們在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，最終使得農(nóng)民的利益受到損失。再次，農(nóng)村社會保障的建立缺乏科學(xué)性。大多數(shù)地區(qū)不是從農(nóng)村的長遠(yuǎn)利益出發(fā)科學(xué)地建立社會保障制度，而是一哄而上，在無立法的情況下，基層部門采取行政手段強(qiáng)行推進(jìn)養(yǎng)老保險，對不參保者給予處罰，其目的是為了完成上級部門下達(dá)的硬指標(biāo)。
2建立和完善農(nóng)村社會保障制度應(yīng)遵循的原則
從當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點來看，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的社會保障總的來說還只能是低水平的保障，或者維持基本生活的保障。在總體框架上，我國農(nóng)村社會保障應(yīng)當(dāng)是建立一種家庭自我保障、國家集體保障和社會互助保障三者相結(jié)合的保障模式。因此建立農(nóng)村社會保障體系應(yīng)遵循以下原則:
2.1因地制宜的原則
我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地區(qū)差距很大，，各地農(nóng)民參加社會保障的支付能力也相差很大.在這種情況下，應(yīng)當(dāng)因地制宜地實現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠接受、又承擔(dān)得起的社會保障形式，形式和標(biāo)準(zhǔn)都不能搞“一刀切”。要立足實踐從農(nóng)民的需要出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，多形式、多渠道地發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)。
2.2城鄉(xiāng)銜接的原則
農(nóng)村社會保障制度的建立，一定要從實際出發(fā)，循序漸進(jìn)，逐步展開。農(nóng)民的收人水平普遍低于城鎮(zhèn)居民，繳費(fèi)水平不能超出農(nóng)民的承受能力;加之農(nóng)村消費(fèi)也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，相應(yīng)地農(nóng)村社會保障的待遇水平也應(yīng)當(dāng)?shù)陀诔擎?zhèn)社會保障標(biāo)準(zhǔn)。在總的管理原則上，目前農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障有所區(qū)別，不能一步到位，不能互相攀比.但是，社會保障理論體系應(yīng)一脈相承，社會保障項目應(yīng)基本相同，資金管理原則應(yīng)基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。按照全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。
2.3兼顧公平與效率優(yōu)先的原則
效率優(yōu)先，兼顧公平，兩者不可偏廢。在制定農(nóng)民社會保障制度的過程中，要處理好兩者的關(guān)系，把握好兩者的統(tǒng)一，并把各方面的關(guān)系調(diào)整到適當(dāng)?shù)奈恢?。因此，必須在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加大對農(nóng)民最低生活保障的投人，使更多的弱勢農(nóng)民群體能獲得救災(zāi)救濟(jì)以及最低生活保障，以便在維護(hù)公平的同時，促進(jìn)效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展;在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)社會保障的物質(zhì)實力，逐步幫助農(nóng)民建立既保大病又保小病的醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險.
2.4分類實施、量力而行
分類實施就是抓緊建立影響力大、需求迫切的社會養(yǎng)老基金、大病統(tǒng)籌基金和最低生活保險基金等制度，并針對基金的不同種類，確定規(guī)劃，制定有關(guān)條件。量力而行，就是制定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與保障標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，其額度應(yīng)根據(jù)農(nóng)民收人、中央及地方各級財政的支持力度和農(nóng)民實際所需保障費(fèi)用等方面綜合確定。
3建立和完善農(nóng)村社會保障制度的對策
建立和完善農(nóng)村社會保障制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。完善農(nóng)村社會保障事業(yè)，不僅需要政府積極引導(dǎo)和正確決策，同時也需要擴(kuò)大農(nóng)村居民的積極響應(yīng)，還要根據(jù)我國的國情和農(nóng)村的特點，創(chuàng)建具有我國特色的農(nóng)村社會保障制度。
3.1大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收人
加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收人，增強(qiáng)農(nóng)民的社保能力，為建立和完善農(nóng)村社會保障制度奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)要以發(fā)展生產(chǎn)為基礎(chǔ)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)承受力為保證。首先，加大國家對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的力度。增加農(nóng)業(yè)投人，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高農(nóng)民的自我保障能力。其次，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會。將農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勞動密集的中小企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，加大農(nóng)民的技能培訓(xùn)，使他們有一技之長，提高他們服務(wù)社會的能力，在競爭社會中處于不敗之地。再次，重視農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用與推廣，政府可以通過自身，同時發(fā)動企業(yè)、社會團(tuán)體和個人力量建立多元的投人機(jī)制，重點放在應(yīng)用型技術(shù)開發(fā)等方面，逐步完善我國農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。最后，努力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，還能增加農(nóng)民收人，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
3.2提高政府行政能力，規(guī)范農(nóng)村社會保障運(yùn)行
推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度必須要加強(qiáng)政府的行政能力建設(shè)。目前，應(yīng)提高政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的行政能力。首先，行政決策能力，即科學(xué)制定各種保障標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，把握合適的保障范圍和保障制度，做出最優(yōu)的財政支出安排，確保各項農(nóng)村社會保障制度、政策、措施制定的科學(xué)化、合理化，符合農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)實與未來趨勢.其次，行政貫徹能力，即針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點，并使其管理程序規(guī)范化，確保各項制度、政策貫徹落實到位，不走型。再次，行政監(jiān)督能力，即強(qiáng)化國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)對農(nóng)村社會保障執(zhí)行情況的監(jiān)督;強(qiáng)化政府的自身監(jiān)督，發(fā)揮審計等部門對本地農(nóng)村社保職能部門的監(jiān)督;強(qiáng)化行政職能部門對相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金營運(yùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督;動員農(nóng)村自治組織和利用新聞媒體發(fā)揮群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用.各級政府應(yīng)圍繞提高三種能力，突出重點，中央和省級政府側(cè)重于提高決策的監(jiān)督能力，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府側(cè)重于提高貫徹能力。
3.3建立健全法律法規(guī)，為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)提供法律依據(jù)
農(nóng)村社會保障需要一個良好的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正的保障。國家應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的法律，應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法盡快制定社會保障立法體系，有了法律和政策的保駕護(hù)航，農(nóng)村社會保障才能順利進(jìn)行。首先，加強(qiáng)立法工作，不斷完善法律體系。堅持科學(xué)立法的原則，遵循實事求是、因地制宜的原則以及社會保障的發(fā)展規(guī)律，從我國的實際情況與廣大農(nóng)民的基本生活需要出發(fā)，以全民社保體系的建立為目標(biāo)，堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，合理規(guī)定農(nóng)村社會保障的保障項目、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，逐步擴(kuò)大社會保障的覆蓋范圍，提高社會保障的水平.不斷提高立法的層次，加強(qiáng)立法的統(tǒng)籌規(guī)劃.修改、完善有關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容。注意農(nóng)村社會保障法律規(guī)范及其他法律規(guī)范的協(xié)調(diào)，對農(nóng)村社會保障的籌資機(jī)制、保障機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制、相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)的程序等相關(guān)問題，做出合理而明確的規(guī)定。另外，不斷進(jìn)行規(guī)范性文件的整理。對地方各級國家機(jī)構(gòu)頒發(fā)的，影響社會保障法律體系的完整性和適用便利性的通知、答復(fù)、意見、解釋等規(guī)范性文件，及時進(jìn)行徹底的清理，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的基本框架。其次，大力宣傳農(nóng)村社會保障法律制度，加強(qiáng)對現(xiàn)有農(nóng)村社會保障法律制度的宣傳，公共媒體、有關(guān)國家機(jī)關(guān)和農(nóng)村基層組織都要通過各種手段對廣大農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)性的宣傳和指導(dǎo)，使農(nóng)民充分認(rèn)識到社會保障的重要性，幫助農(nóng)民認(rèn)識到自身的老年風(fēng)險，培養(yǎng)農(nóng)民自我保障意識和樹立養(yǎng)老保險的預(yù)期消費(fèi)習(xí)慣，鼓勵農(nóng)民積極參加，從而為建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度創(chuàng)造條件。再次，創(chuàng)新法律監(jiān)督制度，強(qiáng)化社會保障的法律監(jiān)督。要把國家監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合，建立對社會保障的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、其他服務(wù)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督制度，拓寬當(dāng)事人以及人民群眾監(jiān)督的途徑和渠道，采取簡便易行、靈活多樣的信息溝通方式。建立縣、鄉(xiāng)、村分級定期公示的制度，把社會保障的實施情況作為政務(wù)、財務(wù)公開的重要內(nèi)容，建立農(nóng)民參與監(jiān)督和民主管理的長效機(jī)制，保證農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);建立社會保障糾紛的首問責(zé)任制與責(zé)任追究制.最后，改革現(xiàn)行的法律服務(wù)體系和司法救濟(jì)制度，強(qiáng)化農(nóng)村社會保障糾紛的救濟(jì)制度。加強(qiáng)對農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)，適當(dāng)提高司法所工作人員的待遇，鼓勵并督促他們?yōu)檗r(nóng)民提供更多的法律服務(wù)。擴(kuò)大法律援助的范圍，將農(nóng)村社會保障爭議納人其中，增加相應(yīng)的必要投人。同時適當(dāng)調(diào)整基層人民法院的人員安排，充實民事法庭的法官隊伍，提高勞動和社會保障案件的審理速度與質(zhì)量，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不法傷害時能夠及時獲得有力的司法保護(hù).第五，增加農(nóng)民社會保障的法律意識。農(nóng)村社會保障的立法工作是重點，但是農(nóng)村社會保障法律法規(guī)出臺后，農(nóng)民是否接受、是否滿意將影響著法律法規(guī)的執(zhí)行效果.要通過廣泛的宣傳教育，使農(nóng)民充分認(rèn)識到社會保障的重要性，積極參加，從而為農(nóng)村社會保障的推進(jìn)，為建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度創(chuàng)造條件。
3.4建立新型農(nóng)村社會保障資金支撐體系
完善我國農(nóng)村社會保障制度關(guān)鍵在于資金，建立由國家、集體、個人共同籌資承擔(dān)的具有社會互濟(jì)性的農(nóng)村社會保障模式是符合我國國情的農(nóng)村社會保障最現(xiàn)實的選擇。首先，建立國家、地方和個人三位一體的籌資體系。中央財政、地方財政都要適當(dāng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例。加大對農(nóng)村社保資金的投人。其次，借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗，發(fā)行社會保障彩票，廣泛募集社會資金.還可建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將三種彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)合并，縮小管理成本。再次，開征社會保障稅。稅制法定，一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟(jì)貧“的作用，有利于促進(jìn)社會公平。征收社會保障稅是發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，且這種稅已成為僅次于所得稅的第二大稅類，在籌集社會保障基金方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。從我國實際看，開征社會保障稅也是必要的和可行的。最后，整合部門資源。目前，在農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，民政、勞動、衛(wèi)生、計生、扶貧等部門多頭管理，各自為政.可以考慮整合現(xiàn)有各部門社保資源，成立一個統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一管理，提高社保資源使用效率，使農(nóng)村社保工作規(guī)范化、系統(tǒng)化。
3.5堅持以人為本的原則，優(yōu)先建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度
以人為本是構(gòu)建和諧社會的基本要求。以人為本就必須關(guān)懷人、尊重人，保障人們生存的基本權(quán)益，最低生活保障制度是以保障公民基本生存權(quán)利為目的的社會救助制度，是社會保障體系中最后一道“安全網(wǎng)”。建立農(nóng)村最低生活保障制度不僅是改革與完善農(nóng)村社會救濟(jì)制度的重大舉措，而且也是盡快建立和完善農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。首先，合理確定低保對象和保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村最低生活保障對象大體包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭;因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭;無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等.科學(xué)確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。需要考慮的主要因素是維持農(nóng)民基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值和農(nóng)民人均收人、地方財政和鄉(xiāng)村集體的承受能力以及物價上漲指數(shù)。各地應(yīng)在綜合考慮上述主要因素的基礎(chǔ)上，確定一個較為科學(xué)、可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn).其次，完善配套措施，建立和完善銜接機(jī)制。搞好農(nóng)村社會保障體系內(nèi)的銜接。加強(qiáng)農(nóng)村低保與教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助及其他社會救助的配套銜接，搞好農(nóng)村各項經(jīng)濟(jì)政策的銜接。再次，要積極探索農(nóng)村最低生活保障資金籌集以及發(fā)放機(jī)制。應(yīng)以政府財政籌集為主，可以在省、市、縣三級財政中合理地劃分出資比例，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以籌集一部分資金。同時，也可以鼓勵和引導(dǎo)社會組織和個人尤其是農(nóng)村企業(yè)和首先富裕起來的個人捐款籌集一部分資金。最低生活保障資金可以實行縣級政府統(tǒng)一管理，設(shè)立專項帳戶，劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行發(fā)放和管理。對于由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集的資金也可以由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理和發(fā)放。最后，要不斷提高保障和補(bǔ)助水平。從各地的實踐看，大多數(shù)地區(qū)都采用我國農(nóng)村絕對貧困線作為農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)，政策指向清晰，操作簡便易行，群眾反應(yīng)良好。但是隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財力的不斷增強(qiáng)，必須不斷提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活的保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以便使更多的生活困難群眾較多地享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。第五，實行多元化的監(jiān)督方式。通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。還可以通過上級的行政監(jiān)督、平級及上級的審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等多種方式防止濫用職權(quán)、截留挪占、弄虛作假的行為發(fā)生。
3.6逐步建立靈活多樣的養(yǎng)老保險制度，加快完善農(nóng)村養(yǎng)老保險
堅持多種形式建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，包括家庭養(yǎng)老保險、儲蓄養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險等.要根據(jù)實際，探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的具體形式。首先，加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的隊伍建設(shè)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的隊伍中有不少人員社會保險業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，未經(jīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和正規(guī)訓(xùn)練即開始從事業(yè)務(wù)活動，要對現(xiàn)有的農(nóng)村社會保險工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高其理論水平和實務(wù)操作能力，實行統(tǒng)一考核，做到持證上崗制度。其次，建立以個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制.為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠有效運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，參保農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在自愿的基礎(chǔ)上繳納一定的保費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)赜袟l件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實力，為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費(fèi)補(bǔ)助，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)地方財政實力狀況，為農(nóng)民參保提供一定的資金補(bǔ)貼。再次，要探索建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接制度。各地政府以探索建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險資金跨區(qū)域自由轉(zhuǎn)移為突破口，創(chuàng)造條件探索實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系.最后，切實做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作?？梢钥紤]設(shè)置事業(yè)性質(zhì)的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))養(yǎng)老保險基金管理中心”，專門從事農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的存儲和管理。同時，應(yīng)當(dāng)建立、健全養(yǎng)老保險基金管理制度，如財務(wù)核算制度、審計監(jiān)督制度等。養(yǎng)老保險基金的保值增值，應(yīng)主要通過存人金融機(jī)構(gòu)或購買國家債券及金融債券的途徑來實現(xiàn)。
3.7大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系
要堅持農(nóng)民自愿參加的原則，嚴(yán)禁硬性規(guī)定農(nóng)民參加合作醫(yī)療。正確選擇合作醫(yī)療的形式及內(nèi)容。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾意愿，選擇鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管、村辦鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)村聯(lián)辦、村辦村管等多種農(nóng)村合作醫(yī)療形式，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作醫(yī)療組織為重點，一定范圍(如大病及康復(fù)醫(yī)療合作)的縣(市)聯(lián)合的多級合作醫(yī)療組織體系。首先，加大對農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宣傳力度，讓農(nóng)民真正了解合作醫(yī)療的好處，使他們積極主動去參保。其次，合作醫(yī)療基金的籌集，原則上堅持“個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔”.對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，應(yīng)強(qiáng)化個人繳費(fèi)，而對那些經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)村，國家應(yīng)加大扶持力度，減輕農(nóng)民因此項開支所造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再次，合作醫(yī)療基金應(yīng)保值增值，這可以讓農(nóng)民感覺到參與合作醫(yī)療后，即使不生病不使用也有收益。最后，要加強(qiáng)對合作醫(yī)療基金的財務(wù)核算，嚴(yán)格審計，并定時定點向村民張榜公布，由群眾監(jiān)督，以防止其被貪污、挪用或浪費(fèi).第五，強(qiáng)化基層管理隊伍建設(shè)，改善和提高基層隊伍的待遇，建設(shè)一支服務(wù)意識強(qiáng)、服務(wù)水平高、貼近農(nóng)民、方便農(nóng)民的管理隊伍，真正使新型農(nóng)村合作醫(yī)療成為農(nóng)民自己的服務(wù)組織，真正解決好農(nóng)民看病難、看病貴的問題，真正為農(nóng)民構(gòu)筑起一道醫(yī)療衛(wèi)生的安全網(wǎng)。
3.8要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的傳統(tǒng)保障功能和作用
在農(nóng)村建立社會保障體系，并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反，土地保障和家庭保障符合我國國情和文化傳統(tǒng)，是農(nóng)村社會保障體系的有益補(bǔ)充，要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的功能和作用，就必須提升其“造血”功能。首先，提升土地保障的優(yōu)勢。進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技撫貧力度，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化與現(xiàn)代化，提高土地產(chǎn)出效益，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，發(fā)揮土地對農(nóng)村居民的保障作用。其次，對現(xiàn)行土地征用制度進(jìn)行改革，再造土地的保障能力?，F(xiàn)行的土地征用制度是過去沿襲下來的。是以政府的名義征地，不分公益性項目還是經(jīng)營性項目，因此，必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵，嚴(yán)格限制政府運(yùn)用征地權(quán)的項目范圍，切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。再次，強(qiáng)化家庭保障的力度，家庭保障是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式，在新的形勢下，需要繼承和發(fā)揚(yáng)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢，敬老愛幼、互相關(guān)愛是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)和家庭美德，公民自覺地對家庭成員履行保障責(zé)任和義務(wù)，不僅是倫理道德的要求，也是國家法律的要求。最后，搞好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換過程中的養(yǎng)老制度銜接。經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型，加快了農(nóng)村的城市化進(jìn)程。相當(dāng)一部分農(nóng)村居民的身份開始向兩個方向轉(zhuǎn)變:一部分農(nóng)村勞動力成為城鎮(zhèn)務(wù)工人員;一部分原來擁有土地的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。應(yīng)當(dāng)分層次、分類別的保護(hù)農(nóng)民工。第五，營造尊老扶幼的良好社會氛圍。作為中華民族幾千年優(yōu)良傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，已受到越來越大的沖擊與挑戰(zhàn)，僅靠《老年人權(quán)益保護(hù)法》來處理這類問題還存在很大的局限性?，F(xiàn)在，有些地區(qū)推出了農(nóng)村基層組織與村民簽訂嫁庭贍養(yǎng)協(xié)議書》的辦法，反映良好，值得推廣。我們可以依靠社會輿論的力量，積極倡導(dǎo)文明的家庭倫理道德觀念，譴責(zé)不孝行為，斯金納的激勵理論認(rèn)為，人的行為受到行為結(jié)果的反作用，當(dāng)人們采取某種行為而受到鼓勵時，那么他們最有可能重復(fù)這種行為。因此政策的制定對于家庭保障來講是一種極其重要的引導(dǎo)力量。
總之，在我國范圍內(nèi)建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、完整的具有我國特色的農(nóng)村社會保障體系，使廣大農(nóng)村居民享有老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失業(yè)有救濟(jì)、困難有補(bǔ)助的生活保障.不僅僅是廣大農(nóng)村居民的強(qiáng)烈愿望，而且也是我國建設(shè)社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。
論文摘要:現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度存在覆蓋面窄、發(fā)展不平衡、社會保障制度不健全、社會保障法律制度不完善、缺乏穩(wěn)定的資金來源等不足。政府應(yīng)加大政策扶持力度，建立農(nóng)村杜會保障資金支撐，健全農(nóng)村社會保障的內(nèi)容，推進(jìn)農(nóng)村社會保障相關(guān)法律制度建設(shè)。
社會保障制度是以國家為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收人的再分配，對公民在暫時或者永久性失去勞動能力及由于各種原因生活發(fā)生困難時給予的物質(zhì)幫助，保障居民最基本生活需要的社會制度。構(gòu)建和諧社會需要建立健全的社會保障體系，而我國社會保障制度的建設(shè)，不能缺少農(nóng)村社會保障制度的內(nèi)容.解決占全國人口80%農(nóng)民群眾的社會保障問題，建立與完善農(nóng)村社會保障制度，是我國應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展，保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求.
1我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題
由于歷史、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的原因，我國農(nóng)村社會保障制度還很落后，覆蓋面小，保障制度水平低，沒有形成一個完整的體系和制度，目前還處于非規(guī)范化、非系統(tǒng)化階段，仍然主要依賴于傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女撫養(yǎng)與農(nóng)民個人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主，沒有建立現(xiàn)代意義上的社會保障制度。
1 .1農(nóng)村社會保障層次低、覆蓋面窄、發(fā)展不平衡
據(jù)統(tǒng)計，享有養(yǎng)老金的農(nóng)民、五保戶和定期救濟(jì)撫恤的人數(shù)只占農(nóng)村勞動者的1.9%、尚有4.1億農(nóng)村勞動者未納人社會保障體系，加上縣以下城鎮(zhèn)集體單位的1000多萬職工和4600多萬城鎮(zhèn)個人經(jīng)營者，全國鄉(xiāng)村有4.7億勞動者基本上沒有享受社會保障。截至2007年底，享受社會保障的農(nóng)村人口僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%.從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出占全國保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費(fèi)支出占總支出的89%?？梢姡r(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡.從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%,另外，社會保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。
1.2農(nóng)村社會保障資金缺乏資金保障
充足的社會保障基金是社會保障制度存在和運(yùn)行的物質(zhì)保證。資金嚴(yán)重不足，是農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。國家雖然加大投人力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價上漲速度.社保資金來源單一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這一原則過分強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，不僅使社會保障資金來源不足，而且也影響了農(nóng)民參加社會保障的積極性，加大了農(nóng)村社會保障工作的難度。農(nóng)民收人水平較低，國家又缺乏必要的約束手段，資金的籌措十分困難，從而難以形成穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障資金數(shù)量，影響了社會保障功能的正常發(fā)揮。
1.3農(nóng)村社會保障缺乏法律依據(jù)、保障體系不健全
從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂。我國迄今還沒有一部專門涉及農(nóng)村社會保障工作的基本法律，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中也極少涉及規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)。從縱向結(jié)構(gòu)看，除了中央國家機(jī)關(guān)制定的少數(shù)法律、行政法規(guī)以外，大部分是一些地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范性文件，地方各級人大及其會制定的法律規(guī)范卻十分少見;從橫向結(jié)構(gòu)看，它包含社會保險法(例如基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助)與社會救助法(五保供養(yǎng)與最低生活保障)的部分法律規(guī)范，缺少農(nóng)村失業(yè)保險、生育保險、工傷保險、社會優(yōu)撫與社會福利方面的法律規(guī)范。
已有的農(nóng)村社會保障法律規(guī)范，還存在著一系列明顯的缺陷。由于立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，散亂而又不統(tǒng)一，法律規(guī)范中規(guī)定的保障項目不齊全，保障的對象、保障的標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)的程序等問題，也缺乏明確的規(guī)定.另外，立法層次低，權(quán)威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。根據(jù)我國立法體制與行政管理體制，各級地方政府及其職能部門頒發(fā)的辦法、決定、意見、通知、規(guī)定等規(guī)范，法律地位低于地方性法規(guī)，適用范圍十分有限。再加上政出多門，立法的隨意性很大，而農(nóng)村社會保障中所涉及的社會關(guān)系又十分廣泛而復(fù)雜，立法的權(quán)威性、連續(xù)性與穩(wěn)定性就難以滿足實際的需要。
1.4農(nóng)村社會保障制度不健全
管理體制不順主要表現(xiàn)為政出多門，管理多頭無序。首先，資金管理缺乏有效監(jiān)督。國際上通行的做法是社會保障基金的征收、管理和使用彼此分離、相互制衡，從而保證基金的安全性、流動性與收益性。而我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方的征收、管理與使用三個權(quán)利集中于某一個部門，缺乏有效的監(jiān)督，致使擠占、挪用甚至貪污、揮霍社會保障基金的現(xiàn)象時有發(fā)生.其次，條塊分割、管理混亂。農(nóng)村社會保障呈現(xiàn)出管理多頭、各自為政的分散局面，既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法。各部門所處地位和利益關(guān)系不同，使得他們在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，最終使得農(nóng)民的利益受到損失。再次，農(nóng)村社會保障的建立缺乏科學(xué)性。大多數(shù)地區(qū)不是從農(nóng)村的長遠(yuǎn)利益出發(fā)科學(xué)地建立社會保障制度，而是一哄而上，在無立法的情況下，基層部門采取行政手段強(qiáng)行推進(jìn)養(yǎng)老保險，對不參保者給予處罰，其目的是為了完成上級部門下達(dá)的硬指標(biāo)。
2建立和完善農(nóng)村社會保障制度應(yīng)遵循的原則
從當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點來看，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的社會保障總的來說還只能是低水平的保障，或者維持基本生活的保障。在總體框架上，我國農(nóng)村社會保障應(yīng)當(dāng)是建立一種家庭自我保障、國家集體保障和社會互助保障三者相結(jié)合的保障模式。因此建立農(nóng)村社會保障體系應(yīng)遵循以下原則:
2.1因地制宜的原則
我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地區(qū)差距很大，，各地農(nóng)民參加社會保障的支付能力也相差很大.在這種情況下，應(yīng)當(dāng)因地制宜地實現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠接受、又承擔(dān)得起的社會保障形式，形式和標(biāo)準(zhǔn)都不能搞“一刀切”。要立足實踐從農(nóng)民的需要出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，多形式、多渠道地發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)。
2.2城鄉(xiāng)銜接的原則
農(nóng)村社會保障制度的建立，一定要從實際出發(fā)，循序漸進(jìn)，逐步展開。農(nóng)民的收人水平普遍低于城鎮(zhèn)居民，繳費(fèi)水平不能超出農(nóng)民的承受能力;加之農(nóng)村消費(fèi)也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，相應(yīng)地農(nóng)村社會保障的待遇水平也應(yīng)當(dāng)?shù)陀诔擎?zhèn)社會保障標(biāo)準(zhǔn)。在總的管理原則上，目前農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障有所區(qū)別，不能一步到位，不能互相攀比.但是，社會保障理論體系應(yīng)一脈相承，社會保障項目應(yīng)基本相同，資金管理原則應(yīng)基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。按照全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。
2.3兼顧公平與效率優(yōu)先的原則
效率優(yōu)先，兼顧公平，兩者不可偏廢。在制定農(nóng)民社會保障制度的過程中，要處理好兩者的關(guān)系，把握好兩者的統(tǒng)一，并把各方面的關(guān)系調(diào)整到適當(dāng)?shù)奈恢?。因此，必須在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加大對農(nóng)民最低生活保障的投人，使更多的弱勢農(nóng)民群體能獲得救災(zāi)救濟(jì)以及最低生活保障，以便在維護(hù)公平的同時，促進(jìn)效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展;在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)社會保障的物質(zhì)實力，逐步幫助農(nóng)民建立既保大病又保小病的醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險.
2.4分類實施、量力而行
分類實施就是抓緊建立影響力大、需求迫切的社會養(yǎng)老基金、大病統(tǒng)籌基金和最低生活保險基金等制度，并針對基金的不同種類，確定規(guī)劃，制定有關(guān)條件。量力而行，就是制定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與保障標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，其額度應(yīng)根據(jù)農(nóng)民收人、中央及地方各級財政的支持力度和農(nóng)民實際所需保障費(fèi)用等方面綜合確定。
3建立和完善農(nóng)村社會保障制度的對策
建立和完善農(nóng)村社會保障制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。完善農(nóng)村社會保障事業(yè)，不僅需要政府積極引導(dǎo)和正確決策，同時也需要擴(kuò)大農(nóng)村居民的積極響應(yīng)，還要根據(jù)我國的國情和農(nóng)村的特點，創(chuàng)建具有我國特色的農(nóng)村社會保障制度。
3.1大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收人
加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收人，增強(qiáng)農(nóng)民的社保能力，為建立和完善農(nóng)村社會保障制度奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)要以發(fā)展生產(chǎn)為基礎(chǔ)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)承受力為保證。首先，加大國家對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的力度。增加農(nóng)業(yè)投人，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高農(nóng)民的自我保障能力。其次，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會。將農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勞動密集的中小企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，加大農(nóng)民的技能培訓(xùn)，使他們有一技之長，提高他們服務(wù)社會的能力，在競爭社會中處于不敗之地。再次，重視農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用與推廣，政府可以通過自身，同時發(fā)動企業(yè)、社會團(tuán)體和個人力量建立多元的投人機(jī)制，重點放在應(yīng)用型技術(shù)開發(fā)等方面，逐步完善我國農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。最后，努力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，還能增加農(nóng)民收人，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
3.2提高政府行政能力，規(guī)范農(nóng)村社會保障運(yùn)行
推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度必須要加強(qiáng)政府的行政能力建設(shè)。目前，應(yīng)提高政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的行政能力。首先，行政決策能力，即科學(xué)制定各種保障標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，把握合適的保障范圍和保障制度，做出最優(yōu)的財政支出安排，確保各項農(nóng)村社會保障制度、政策、措施制定的科學(xué)化、合理化，符合農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)實與未來趨勢.其次，行政貫徹能力，即針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點，并使其管理程序規(guī)范化，確保各項制度、政策貫徹落實到位，不走型。再次，行政監(jiān)督能力，即強(qiáng)化國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)對農(nóng)村社會保障執(zhí)行情況的監(jiān)督;強(qiáng)化政府的自身監(jiān)督，發(fā)揮審計等部門對本地農(nóng)村社保職能部門的監(jiān)督;強(qiáng)化行政職能部門對相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門和基金營運(yùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督;動員農(nóng)村自治組織和利用新聞媒體發(fā)揮群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用.各級政府應(yīng)圍繞提高三種能力，突出重點，中央和省級政府側(cè)重于提高決策的監(jiān)督能力，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府側(cè)重于提高貫徹能力。
3.3建立健全法律法規(guī)，為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)提供法律依據(jù)
農(nóng)村社會保障需要一個良好的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正的保障。國家應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的法律，應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法盡快制定社會保障立法體系，有了法律和政策的保駕護(hù)航，農(nóng)村社會保障才能順利進(jìn)行。首先，加強(qiáng)立法工作，不斷完善法律體系。堅持科學(xué)立法的原則，遵循實事求是、因地制宜的原則以及社會保障的發(fā)展規(guī)律，從我國的實際情況與廣大農(nóng)民的基本生活需要出發(fā)，以全民社保體系的建立為目標(biāo)，堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，合理規(guī)定農(nóng)村社會保障的保障項目、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，逐步擴(kuò)大社會保障的覆蓋范圍，提高社會保障的水平.不斷提高立法的層次，加強(qiáng)立法的統(tǒng)籌規(guī)劃.修改、完善有關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容。注意農(nóng)村社會保障法律規(guī)范及其他法律規(guī)范的協(xié)調(diào)，對農(nóng)村社會保障的籌資機(jī)制、保障機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制、相關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)的程序等相關(guān)問題，做出合理而明確的規(guī)定。另外，不斷進(jìn)行規(guī)范性文件的整理。對地方各級國家機(jī)構(gòu)頒發(fā)的，影響社會保障法律體系的完整性和適用便利性的通知、答復(fù)、意見、解釋等規(guī)范性文件，及時進(jìn)行徹底的清理，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的基本框架。其次，大力宣傳農(nóng)村社會保障法律制度，加強(qiáng)對現(xiàn)有農(nóng)村社會保障法律制度的宣傳，公共媒體、有關(guān)國家機(jī)關(guān)和農(nóng)村基層組織都要通過各種手段對廣大農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)性的宣傳和指導(dǎo)，使農(nóng)民充分認(rèn)識到社會保障的重要性，幫助農(nóng)民認(rèn)識到自身的老年風(fēng)險，培養(yǎng)農(nóng)民自我保障意識和樹立養(yǎng)老保險的預(yù)期消費(fèi)習(xí)慣，鼓勵農(nóng)民積極參加，從而為建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度創(chuàng)造條件。再次，創(chuàng)新法律監(jiān)督制度，強(qiáng)化社會保障的法律監(jiān)督。要把國家監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合，建立對社會保障的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、其他服務(wù)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督制度，拓寬當(dāng)事人以及人民群眾監(jiān)督的途徑和渠道，采取簡便易行、靈活多樣的信息溝通方式。建立縣、鄉(xiāng)、村分級定期公示的制度，把社會保障的實施情況作為政務(wù)、財務(wù)公開的重要內(nèi)容，建立農(nóng)民參與監(jiān)督和民主管理的長效機(jī)制，保證農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);建立社會保障糾紛的首問責(zé)任制與責(zé)任追究制.最后，改革現(xiàn)行的法律服務(wù)體系和司法救濟(jì)制度，強(qiáng)化農(nóng)村社會保障糾紛的救濟(jì)制度。加強(qiáng)對農(nóng)民解決糾紛的法律援助和律師協(xié)助。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)，適當(dāng)提高司法所工作人員的待遇，鼓勵并督促他們?yōu)檗r(nóng)民提供更多的法律服務(wù)。擴(kuò)大法律援助的范圍，將農(nóng)村社會保障爭議納人其中，增加相應(yīng)的必要投人。同時適當(dāng)調(diào)整基層人民法院的人員安排，充實民事法庭的法官隊伍，提高勞動和社會保障案件的審理速度與質(zhì)量，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不法傷害時能夠及時獲得有力的司法保護(hù).第五，增加農(nóng)民社會保障的法律意識。農(nóng)村社會保障的立法工作是重點，但是農(nóng)村社會保障法律法規(guī)出臺后，農(nóng)民是否接受、是否滿意將影響著法律法規(guī)的執(zhí)行效果.要通過廣泛的宣傳教育，使農(nóng)民充分認(rèn)識到社會保障的重要性，積極參加，從而為農(nóng)村社會保障的推進(jìn)，為建立和完善農(nóng)村社會保障法律制度創(chuàng)造條件。
3.4建立新型農(nóng)村社會保障資金支撐體系
完善我國農(nóng)村社會保障制度關(guān)鍵在于資金，建立由國家、集體、個人共同籌資承擔(dān)的具有社會互濟(jì)性的農(nóng)村社會保障模式是符合我國國情的農(nóng)村社會保障最現(xiàn)實的選擇。首先，建立國家、地方和個人三位一體的籌資體系。中央財政、地方財政都要適當(dāng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例。加大對農(nóng)村社保資金的投人。其次，借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗，發(fā)行社會保障彩票，廣泛募集社會資金.還可建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將三種彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)合并，縮小管理成本。再次，開征社會保障稅。稅制法定，一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟(jì)貧“的作用，有利于促進(jìn)社會公平。征收社會保障稅是發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，且這種稅已成為僅次于所得稅的第二大稅類，在籌集社會保障基金方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。從我國實際看，開征社會保障稅也是必要的和可行的。最后，整合部門資源。目前，在農(nóng)村社會保障領(lǐng)域，民政、勞動、衛(wèi)生、計生、扶貧等部門多頭管理，各自為政.可以考慮整合現(xiàn)有各部門社保資源，成立一個統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一管理，提高社保資源使用效率，使農(nóng)村社保工作規(guī)范化、系統(tǒng)化。
3.5堅持以人為本的原則，優(yōu)先建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度
以人為本是構(gòu)建和諧社會的基本要求。以人為本就必須關(guān)懷人、尊重人，保障人們生存的基本權(quán)益，最低生活保障制度是以保障公民基本生存權(quán)利為目的的社會救助制度，是社會保障體系中最后一道“安全網(wǎng)”。建立農(nóng)村最低生活保障制度不僅是改革與完善農(nóng)村社會救濟(jì)制度的重大舉措，而且也是盡快建立和完善農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。首先，合理確定低保對象和保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村最低生活保障對象大體包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭;因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭;無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等.科學(xué)確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。需要考慮的主要因素是維持農(nóng)民基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值和農(nóng)民人均收人、地方財政和鄉(xiāng)村集體的承受能力以及物價上漲指數(shù)。各地應(yīng)在綜合考慮上述主要因素的基礎(chǔ)上，確定一個較為科學(xué)、可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn).其次，完善配套措施，建立和完善銜接機(jī)制。搞好農(nóng)村社會保障體系內(nèi)的銜接。加強(qiáng)農(nóng)村低保與教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助及其他社會救助的配套銜接，搞好農(nóng)村各項經(jīng)濟(jì)政策的銜接。再次，要積極探索農(nóng)村最低生活保障資金籌集以及發(fā)放機(jī)制。應(yīng)以政府財政籌集為主，可以在省、市、縣三級財政中合理地劃分出資比例，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以籌集一部分資金。同時，也可以鼓勵和引導(dǎo)社會組織和個人尤其是農(nóng)村企業(yè)和首先富裕起來的個人捐款籌集一部分資金。最低生活保障資金可以實行縣級政府統(tǒng)一管理，設(shè)立專項帳戶，劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行發(fā)放和管理。對于由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集的資金也可以由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理和發(fā)放。最后，要不斷提高保障和補(bǔ)助水平。從各地的實踐看，大多數(shù)地區(qū)都采用我國農(nóng)村絕對貧困線作為農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)，政策指向清晰，操作簡便易行，群眾反應(yīng)良好。但是隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財力的不斷增強(qiáng)，必須不斷提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活的保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以便使更多的生活困難群眾較多地享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。第五，實行多元化的監(jiān)督方式。通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。還可以通過上級的行政監(jiān)督、平級及上級的審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等多種方式防止濫用職權(quán)、截留挪占、弄虛作假的行為發(fā)生。
3.6逐步建立靈活多樣的養(yǎng)老保險制度，加快完善農(nóng)村養(yǎng)老保險
堅持多種形式建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，包括家庭養(yǎng)老保險、儲蓄養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險等.要根據(jù)實際，探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的具體形式。首先，加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的隊伍建設(shè)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的隊伍中有不少人員社會保險業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，未經(jīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和正規(guī)訓(xùn)練即開始從事業(yè)務(wù)活動，要對現(xiàn)有的農(nóng)村社會保險工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高其理論水平和實務(wù)操作能力，實行統(tǒng)一考核，做到持證上崗制度。其次，建立以個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制.為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠有效運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，參保農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在自愿的基礎(chǔ)上繳納一定的保費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)赜袟l件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實力，為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費(fèi)補(bǔ)助，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)地方財政實力狀況，為農(nóng)民參保提供一定的資金補(bǔ)貼。再次，要探索建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接制度。各地政府以探索建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險資金跨區(qū)域自由轉(zhuǎn)移為突破口，創(chuàng)造條件探索實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系.最后，切實做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作?？梢钥紤]設(shè)置事業(yè)性質(zhì)的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))養(yǎng)老保險基金管理中心”，專門從事農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的存儲和管理。同時，應(yīng)當(dāng)建立、健全養(yǎng)老保險基金管理制度，如財務(wù)核算制度、審計監(jiān)督制度等。養(yǎng)老保險基金的保值增值，應(yīng)主要通過存人金融機(jī)構(gòu)或購買國家債券及金融債券的途徑來實現(xiàn)。
3.7大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系
要堅持農(nóng)民自愿參加的原則，嚴(yán)禁硬性規(guī)定農(nóng)民參加合作醫(yī)療。正確選擇合作醫(yī)療的形式及內(nèi)容。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾意愿，選擇鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管、村辦鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)村聯(lián)辦、村辦村管等多種農(nóng)村合作醫(yī)療形式，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作醫(yī)療組織為重點，一定范圍(如大病及康復(fù)醫(yī)療合作)的縣(市)聯(lián)合的多級合作醫(yī)療組織體系。首先，加大對農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宣傳力度，讓農(nóng)民真正了解合作醫(yī)療的好處，使他們積極主動去參保。其次，合作醫(yī)療基金的籌集，原則上堅持“個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔”.對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，應(yīng)強(qiáng)化個人繳費(fèi)，而對那些經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)村，國家應(yīng)加大扶持力度，減輕農(nóng)民因此項開支所造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再次，合作醫(yī)療基金應(yīng)保值增值，這可以讓農(nóng)民感覺到參與合作醫(yī)療后，即使不生病不使用也有收益。最后，要加強(qiáng)對合作醫(yī)療基金的財務(wù)核算，嚴(yán)格審計，并定時定點向村民張榜公布，由群眾監(jiān)督，以防止其被貪污、挪用或浪費(fèi).第五，強(qiáng)化基層管理隊伍建設(shè)，改善和提高基層隊伍的待遇，建設(shè)一支服務(wù)意識強(qiáng)、服務(wù)水平高、貼近農(nóng)民、方便農(nóng)民的管理隊伍，真正使新型農(nóng)村合作醫(yī)療成為農(nóng)民自己的服務(wù)組織，真正解決好農(nóng)民看病難、看病貴的問題，真正為農(nóng)民構(gòu)筑起一道醫(yī)療衛(wèi)生的安全網(wǎng)。
3.8要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的傳統(tǒng)保障功能和作用
在農(nóng)村建立社會保障體系，并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反，土地保障和家庭保障符合我國國情和文化傳統(tǒng)，是農(nóng)村社會保障體系的有益補(bǔ)充，要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的功能和作用，就必須提升其“造血”功能。首先，提升土地保障的優(yōu)勢。進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技撫貧力度，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化與現(xiàn)代化，提高土地產(chǎn)出效益，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，發(fā)揮土地對農(nóng)村居民的保障作用。其次，對現(xiàn)行土地征用制度進(jìn)行改革，再造土地的保障能力?，F(xiàn)行的土地征用制度是過去沿襲下來的。是以政府的名義征地，不分公益性項目還是經(jīng)營性項目，因此，必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵，嚴(yán)格限制政府運(yùn)用征地權(quán)的項目范圍，切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。再次，強(qiáng)化家庭保障的力度，家庭保障是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式，在新的形勢下，需要繼承和發(fā)揚(yáng)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢，敬老愛幼、互相關(guān)愛是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)和家庭美德，公民自覺地對家庭成員履行保障責(zé)任和義務(wù)，不僅是倫理道德的要求，也是國家法律的要求。最后，搞好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換過程中的養(yǎng)老制度銜接。經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型，加快了農(nóng)村的城市化進(jìn)程。相當(dāng)一部分農(nóng)村居民的身份開始向兩個方向轉(zhuǎn)變:一部分農(nóng)村勞動力成為城鎮(zhèn)務(wù)工人員;一部分原來擁有土地的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。應(yīng)當(dāng)分層次、分類別的保護(hù)農(nóng)民工。第五，營造尊老扶幼的良好社會氛圍。作為中華民族幾千年優(yōu)良傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，已受到越來越大的沖擊與挑戰(zhàn)，僅靠《老年人權(quán)益保護(hù)法》來處理這類問題還存在很大的局限性?，F(xiàn)在，有些地區(qū)推出了農(nóng)村基層組織與村民簽訂嫁庭贍養(yǎng)協(xié)議書》的辦法，反映良好，值得推廣。我們可以依靠社會輿論的力量，積極倡導(dǎo)文明的家庭倫理道德觀念，譴責(zé)不孝行為，斯金納的激勵理論認(rèn)為，人的行為受到行為結(jié)果的反作用，當(dāng)人們采取某種行為而受到鼓勵時，那么他們最有可能重復(fù)這種行為。因此政策的制定對于家庭保障來講是一種極其重要的引導(dǎo)力量。
總之，在我國范圍內(nèi)建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、完整的具有我國特色的農(nóng)村社會保障體系，使廣大農(nóng)村居民享有老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、失業(yè)有救濟(jì)、困難有補(bǔ)助的生活保障.不僅僅是廣大農(nóng)村居民的強(qiáng)烈愿望，而且也是我國建設(shè)社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。