我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制的重構(gòu)
關(guān)鍵詞：農(nóng)村,基礎(chǔ)設(shè)施,投資機(jī)制
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生活提供較長(zhǎng)時(shí)期服務(wù)的設(shè)施。根據(jù)其所提供的服務(wù)功能的不同，包括生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施和兼有生產(chǎn)與生活服務(wù)功能的設(shè)施等?？偟膩?lái)看，目前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給與城市相比、與農(nóng)民的需要相比，還存在著相當(dāng)大的差距，亟需通過(guò)進(jìn)一步完善投資機(jī)制來(lái)盡快扭轉(zhuǎn)這一局面。
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資存在的主要問(wèn)題
財(cái)政投資總量不足，投資結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大多屬于公共品，這決定了政府的基本投資主體地位。但據(jù)資料顯示，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基建投資數(shù)額始終偏低，尤其是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，財(cái)政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的比重大多數(shù)年份在20%～30%。(王永蓮，2005)。而從投資的結(jié)構(gòu)看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例偏小。而大型水利工程和生態(tài)建設(shè)是城鄉(xiāng)共享的基礎(chǔ)設(shè)施，這種投資當(dāng)然重要，但并非完全由農(nóng)民受益，不是純粹的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。加之地方政府(尤其是縣鄉(xiāng)政府)財(cái)政困難、缺乏投資能力，這又客觀上加劇了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)的失調(diào)。
投資主體單一，且存在職責(zé)錯(cuò)位問(wèn)題。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施雖大多是公共品，但其中相當(dāng)一部分屬于準(zhǔn)公共品。根據(jù)公共品理論，這時(shí)政府作為唯一投資主體反而不利于投資效率的提高。吸引社會(huì)投資加入，既可彌補(bǔ)政府投資的不足，又有利于提高投資效率。然而，我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多已沒(méi)有能力進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，即使投資，也是采取向農(nóng)民集資和收費(fèi)的形式，而這又極易產(chǎn)生加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“三亂”問(wèn)題。至于農(nóng)民個(gè)人投資，一是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，農(nóng)民增收緩慢，閑置資金較少，收入主要用于個(gè)人日常消費(fèi)或購(gòu)置家庭固定資產(chǎn)，整體上缺乏投資能力；二是在農(nóng)民整體收入不高的狀況下，有一部分先富裕起來(lái)的農(nóng)民具有投資實(shí)力，但由于國(guó)家缺乏明確的鼓勵(lì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策或法律，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明晰，難以保證按“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則來(lái)運(yùn)作，進(jìn)而影響了這部分農(nóng)民投資的積極性。從民間投資來(lái)看，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資具有風(fēng)險(xiǎn)大、投資期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特點(diǎn)，再加之缺乏足夠的政策、法律支持，決定了利益導(dǎo)向的民間資本一般不愿意向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。因此，政府事實(shí)上成為幾乎是唯一的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體。
投資資金使用分散、投資項(xiàng)目交叉重復(fù)現(xiàn)象突出，降低了整體投資效益。由于我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，現(xiàn)行的投資政策深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，支農(nóng)資金 (包括投資)分屬多個(gè)政府部門管理，各部門對(duì)政策的理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間亦缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)。目前最突出的是發(fā)改委、科技部門、財(cái)政部門和農(nóng)口各部門之間，以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，分配管理的資金在分配上還沒(méi)有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。資金的多頭管理一方面造成重復(fù)投資，另一方面加大了管理成本，從而造成資金的浪費(fèi)。
重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制的對(duì)策建議
建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，要求基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村，轉(zhuǎn)向與農(nóng)民生產(chǎn)生活更直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施上來(lái)。為此，一是要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，二是要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)有投資機(jī)制肯定是無(wú)法承載這一重任的，必須重新構(gòu)建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制。
創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施政府投資體制，通過(guò)重新合理劃分投資職責(zé)，強(qiáng)化地方政府的投資主體地位。之所以要強(qiáng)化地方政府，尤其是基層政府的投資主體地位，是因?yàn)榛鶎诱谔峁┡c農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，可以更容易地作出正確的決策并節(jié)省管理成本。但由現(xiàn)行分稅制及農(nóng)村稅費(fèi)改革后形成的財(cái)力分配格局所決定，基層政府并無(wú)足夠的財(cái)力履行這一職責(zé)。對(duì)此，一個(gè)直接的解決辦法就是根本改革和調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制，重新劃分財(cái)力。但這在短期內(nèi)肯定難以做到。筆者認(rèn)為，近期解決此問(wèn)題的思路有兩個(gè)：對(duì)現(xiàn)行中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行微調(diào)，將上級(jí)政府投資權(quán)下放節(jié)省的資金和一部分現(xiàn)行體制的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，用于增加對(duì)地方的一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，以此作為地方政府履行投資職責(zé)的一部分財(cái)力；開(kāi)辟新的資金來(lái)源渠道。目前，土地出讓收入在地方政府可用財(cái)力中占相當(dāng)大的比例。有些縣、市土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的35%左右。將土地出讓金的一部分用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，符合國(guó)家“三農(nóng)”政策方向，是既合情又合理的一種選擇。
拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化。解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短缺問(wèn)題，需要巨大的資金投入，僅靠政府投入肯定是不夠的。實(shí)際上許多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不具有排他性特征，使其引入社會(huì)資金在技術(shù)條件上成為可能。可供選擇的融資方式有： BOT融資方式，即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓融資方式； PPP融資方式，即私人建設(shè)—政府租賃—私人經(jīng)營(yíng)的方式；發(fā)行項(xiàng)目建設(shè)債券融資方式；發(fā)行彩票融資方式。
要拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資金投入，必須完善現(xiàn)有相關(guān)政策法規(guī)。首先要改變民間資本投資領(lǐng)域的限制，除關(guān)系國(guó)計(jì)民生的非營(yíng)利性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施外，其余方面允許民間資本進(jìn)入，掃除相關(guān)制度障礙。其次，由于大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資盈利水平較低，且具有一定公益性質(zhì)，為增強(qiáng)其投資吸引力，政府可對(duì)投資者實(shí)行一定的政策優(yōu)惠。
整合各級(jí)政府和政府各部門農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，形成分工明確、相互制約、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的投資資金使用管理機(jī)制，提高投資資金使用效益?？煽紤]將農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村文化體育等方面的用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金整合在一起，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出二級(jí)預(yù)算科目，再按有關(guān)支出項(xiàng)目受益范圍的大小，分別劃歸各級(jí)政府預(yù)算。各級(jí)政府的發(fā)改委和財(cái)政部門分管規(guī)劃和預(yù)算，項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、組織實(shí)施等事宜則劃歸其他相關(guān)職能部門。綜合經(jīng)濟(jì)管理部門不再具體分配投資資金和審批投資項(xiàng)目。
通過(guò)多樣化的政府投入，充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向和帶動(dòng)作用。對(duì)于具有準(zhǔn)公共品和私人品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，政府除了政策導(dǎo)向和一部分有選擇的重點(diǎn)投資外，還可以運(yùn)用專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)(撥)等投入形式引導(dǎo)社會(huì)資本投資。
按“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本思路，延伸政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的范圍和領(lǐng)域。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還有一部分屬于私人品。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，私人品通常不屬政府投資范圍。但由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的收入差距，靠農(nóng)村和農(nóng)民自身，現(xiàn)在顯然無(wú)足夠投資能力。再考慮到我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期的“以農(nóng)補(bǔ)工”政策及農(nóng)民和農(nóng)村對(duì)工業(yè)化做出的巨大犧牲，從補(bǔ)償?shù)慕嵌?，將政府?duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資延伸到一部分私人品領(lǐng)域，是義不容辭的責(zé)任。而且，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也具有了這樣的財(cái)政實(shí)力，通過(guò)政府在某些私人品領(lǐng)域的有選擇重點(diǎn)投入，可以使農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有迅速和實(shí)質(zhì)性的改善。
參考文獻(xiàn)：
1.孫開(kāi)，田雷.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財(cái)政投入研究.經(jīng)濟(jì)研究參考，2005
2.鄭新立.關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的幾個(gè)問(wèn)題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006