發(fā)展農村公共事業(yè)應注意的若干問題

　　作者于2006年對湖北省的監(jiān)利、京山、浠水等縣的農村公共事業(yè)做了初步調查，發(fā)現諸多問題，如農村經濟薄弱，對農村公共事業(yè)投入不夠，基層政府管理水平較低等。本文試圖對其成因逐一進行分析，并提出一些解決的辦法和途徑。

　　一、農村經濟狀況較差，發(fā)展公共事業(yè)應量力而行

　　在當前農村社會變革中，農業(yè)的產出能力和經濟效益相對低下，農民收入與城市居民收入仍存在較大差距,溫家寶于2007年3月5日在第十屆全國人民代表大第五次會議上所作的《政府工作報告》的資料顯示：城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元,農村居民人均純收入3587元，兩者的差距超過了3倍。單純的農業(yè)生產很難滿足農民的生活需求，農村的能人開始從非農村領域尋找致富的門路，而我國戶籍制度改革使他們有機會在城市長期居住下來。還有大量的中青年農民紛紛涌向城市打工，掙得相對多的收入。在這種情況下，農村的經濟實力將會受到影響，農村勞動力資源會削弱。且部分農村地區(qū)還存在較嚴重債務問題，如湖北省監(jiān)利縣2005年村級債務為3.6498億元,平均每個行政村46.61萬元，年化債率僅為11%。

　　在農村經濟水平低下情況下,籌措建設和發(fā)展農村的道路、自來水，以及教育、文化、體育等公共事業(yè)等所需資金是棘手的。同時，僅靠國家財政投入解決長期積累下來的農村公共事業(yè)建設滯后問題也不現實。何況我國財政收入并不寬裕，國家還有很多基礎性的建設要投入，財力仍吃緊。

　　作者認為，在當前經濟狀況下發(fā)展農村公共事業(yè)應貫徹量力而行的原則，哪些項目能上,哪些項目不能上,一定要進行可行性分析。要充分考慮農村的實際需要和財力狀況，摒棄以政績作為搞農村公共建設的動力和依據，不得隨意增加地方、農民的負擔。

　　同時,對有限的建設資金要嚴格管理：只能?？顚Ｓ茫辉S挪作他用；要節(jié)約辦事，精心辦事；堅決杜絕營私舞弊，腐敗現象。對村級間的公共事業(yè)建設，可采用村村聯辦的思路，共同出資，共同管理，共同受益。

　　二、及時糾正公共事業(yè)投入的城市化傾向，加大對農民生產、生活直接相關公共事業(yè)的支持

　　農村公共事業(yè)發(fā)展落后除自身經濟水平問題外，同時受政府對公共事業(yè)投入的城市化傾向影響，即政府對城市公共產品投入較多，而農村公共產品投入較少，特別是對與農民生產、生活直接相關的公共事業(yè)支持不夠。據近幾年資料統計，湖北省的衛(wèi)生資源約75%集中在城市，其中三分之二集中在大醫(yī)院。在全省公共基礎設施投資中，對農村投資僅占全省的7%左右。

　　此外，隨著農業(yè)稅取消，在減輕農民負擔的同時，又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的矛盾，過去主要依靠向農民收費來維系的農村公共事業(yè)，現在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規(guī)定來辦，由于標準低，數額少，與解決農村公共事業(yè)發(fā)展問題的實際需要相距甚遠。

　　發(fā)展農村公共事業(yè)應走城鄉(xiāng)一體化道路。城鄉(xiāng)公共事業(yè)一體化的基本內涵是，統籌城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，通過統一制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，由公共財政作為主要投資主體統一投入發(fā)展資金，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，使農村公共事業(yè)得到均衡協調可持續(xù)發(fā)展。

　　三、應加強宣傳組織工作，發(fā)動農民興建農村公共事業(yè)

　　農民的觀念意識在一定程度上也影響著農村公共事業(yè)的發(fā)展，如有許多公共事業(yè)的建設是農民迫切需要，政府急，但有些農民卻不著急。其因是長期以來，我國農業(yè)呈小農經濟狀態(tài)，農業(yè)生產靠天吃飯，農民習慣于獨自耕作。落后的農業(yè)生產方式，較低的生活水平，以及小農意識等對公共設施需求低，不愿對其投入。

　　為此，要按“誰受益、誰出錢”的原則，疏通農民的思想，提高農民的覺悟，讓農民認清形勢，理解發(fā)展公共事業(yè)的重要性和必要性，自愿集資興辦農村公共事業(yè)。對做得好的村，要總結、要宣傳、要推廣，使其起到更大宣傳效應。如湖北武穴市龍坪鎮(zhèn)五里村胡勝垸17位村民于2003年自發(fā)組織起來，成立“公益事業(yè)促進會”，為垸里籌款 37.5萬元，硬化了環(huán)村水泥路，砌起了池塘護岸，垸貌煥然一新。武穴市在對“胡勝現象”進行認真總結的基礎上，因勢利導，及時規(guī)范，形成了“政府引導、部門幫扶、農民自愿、老板捐贈、民主管理”的農村公共事業(yè)運作方式，并向全市宣傳和推廣?，F在，全市60%以上的村成立了公益事業(yè)促進會，12個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處全部建立了公益事業(yè)促進會組織，且效果都很好。

　　四、多渠道融資，多元投資農村公共事業(yè)

　　農村公共事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸是資金問題，應拓寬思路，多種渠道尋求資金來源。農村公共事業(yè)投資主體仍然是政府，特別是地方政府要想辦法，出思路為農村生產公共產品籌措資金。

　　農民有迫切需求的，有能力且愿意出錢辦的公共事業(yè)，在政府財力有限的情況下，可由農民集資興建。

　　在鄉(xiāng)村集體經濟不強情況下，通過招商引資，興辦企業(yè)，開辟財源，增加積累，以提高對農村公共事業(yè)投入的能力。例如，湖北省長陽縣漁峽口鎮(zhèn)于2005年對鎮(zhèn)自來水廠、鎮(zhèn)東村電站進行改制，盤活資產近90萬元。該鎮(zhèn)立足水、電、煤炭等優(yōu)勢資源，通過招商引資建后續(xù)骨干項目，使該鎮(zhèn)集體濟得到較大發(fā)展，同時也相應增大了對農村公共事業(yè)的投入。

推出一批社會效益與經濟效益兼?zhèn)涞捻椖?，引入社會和企業(yè)資本。對現有公共事業(yè)基地、設施、資源大膽拍賣、租賃、轉讓等，以提高其效率、效益。如對已建成的農村小水庫、閑置校舍等基礎設施的產權進行賣斷，變賣所得資金，由鄉(xiāng)、村兩級集中起來用于農村公共設施建設。變賣后的農村基礎設施，由產權人使用、管護、補償和受益。這既可增加農村公共基礎設施建設資金，同時也解決了公共設施有人建無人管的問題。

　　動員社會有識之士和有一定經濟實力的企業(yè)、企業(yè)家捐資辦農村公共事業(yè)。湖北仙桃市三年來，通過拍賣路橋冠名權，獲取捐資，如沔城中學歷屆高考狀元籌資40萬元建設豆溝橋，此橋冠名為“狀元橋”；沔城鎮(zhèn)7.5公里城邵公路由民營企業(yè)家張加良捐資200萬元修建，此路被冠名為“加良路”。三年來，共拍賣路名橋名13處，籌資960萬元，修建通村公路60余公里，新建或改造農村橋梁6座。

　　五、完善法律環(huán)境體系，為多元投資農村公共事業(yè)提供法律保障

　　多元投資農村公共事業(yè)是解決其資金不足，管理效率、效益低下等問題的重要途徑。但多元發(fā)展農村公共事業(yè)客觀上存在著各利益主體之間矛盾沖突，以及投資風險等問題，其解決的有效辦法不是依賴于傳統的行政命令，而是靠健全的法律以及獨立的司法體系。目前，直接解決我國農村公共產品多元利益主體間沖突的法律幾乎是個空白，也沒有相應的市場準入和政府管制政策，沒有規(guī)范的政府授權企業(yè)和他人參與農村公共產品供給的制度。有很多企業(yè)害怕糾紛、害怕沖突，對投資農村公共產品望而卻步，或中途退出。

　　為此，必須著手制定有相關法律和政策，特別是加速司法獨立的進程。以法律和政策的手段保障非政府組織建設和管理農村公共產品的收益權益?，F在我國即將出臺《物權法》，無疑對農村公共事業(yè)多元發(fā)展產生積極作用，但還須在此基礎上，制定更細、更具體、與農村公共產品多元投資直接相關的法律，使投資者消除顧慮，建立信心，產生良好的投資預期。

　　六、大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，完善農村公共事業(yè)服務體系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔著為農業(yè)生產、農民生活提供公共產品和服務的職責，也是當前農村公共服務體系的主體。但由于受傳統管理機制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位存在著較嚴重的行政化和福利化現象，依賴國家財政維持。由于財政經費有限，絕大多數事業(yè)單位財政撥款還不夠人頭費，運轉困難。加之事業(yè)單位財政投入效益低下，人頭費擠占事業(yè)經費，養(yǎng)人不養(yǎng)事。

　　要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位行政化、福利化現象，使其真正成為農村公共服務的主體，必須深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。如湖北省近年來，按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，除保留財政所和延伸派駐機構外，其它一律撤銷，人員買斷，整體轉制。其所承擔的原有職能并入“三辦”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦社會事務辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦經濟發(fā)展辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦社會發(fā)展辦公室)。實踐效果較好，改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構龐雜、人浮于事的現象，也解決了政府與事業(yè)單位職責不明、效率低下的問題。在轉制過程中，湖北遠安縣等地還推行“以錢養(yǎng)事”,即由政府購買部分公共產品和服務,養(yǎng)事不養(yǎng)人。該縣把農業(yè)科技、畜禽動物防疫、水利建設、文化體育、廣播電視等公益性服務細分成若干項目，確定服務價格，規(guī)定服務要求，明確服務責任，政府投入資金購買,面向社會資金招標。“以錢養(yǎng)事”引入市場競爭機制，拓寬了公共服務的渠道,降低了公共服務成本,提高了服務質量。

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