完善我國財政支出績效評價的對策建議
進入新世紀(jì)，隨著石油等不可再生能源的日益緊張，建設(shè)資源節(jié)約型社會已經(jīng)迫在眉睫。節(jié)約資源，不是簡單地控制資源的投入，而是要注重資源的使用效益，力求“花小錢，辦大事”。從財政的角度來看，節(jié)約資源，意味著要講究財政支出的績效，提高支出效率，實現(xiàn)財政資源配置效率最大化。當(dāng)前財政支出占GPD的比重越來越大，它的任何一個細(xì)微調(diào)整都將對某個領(lǐng)域產(chǎn)生舉足輕重的作用，它的一舉一動都與全體公民的利益休戚相關(guān)。面對這么巨額的資產(chǎn)，不論是什么性質(zhì)的國家，都必須建立一套科學(xué)的財務(wù)管理體系來運作和經(jīng)營，以實現(xiàn)最大的效益。
近年來，我國先后進行了部門預(yù)算、會計委派、國庫集中支付和政府采購等一系列財政支出領(lǐng)域的改革，取得了一定的成效。主要表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行得到了強化，支出效率顯著提高。但距離建立公共財政體制，實現(xiàn)財政資源配置效率最大化的目標(biāo)還有很長的路要走，特別是財政支出績效管理的理論和實踐較為滯后，嚴(yán)重影響了我國財政支出效率的進一步提高。因此，大力推進財政支出績效評價，不斷提高財政支出管理水平已成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國財政支出績效評價的現(xiàn)狀
1.積極開展試點工作，為全面推行財政支出績效評價積累經(jīng)驗。早在1949年美國就提出了績效預(yù)算改革的設(shè)想。1951年美國聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此編制了基于政府職能的聯(lián)邦政府預(yù)算，第一次明確地使用了“績效預(yù)算”概念，為日后開展財政支出績效評價打好基礎(chǔ)。1982年，英國政府公布了著名的“財務(wù)管理新方案 ”，開創(chuàng)了績效評估實踐的先河。[1]與西方發(fā)達國家相比，我國的財政支出績效評價工作起步較晚。近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，財政在經(jīng)濟管理中的資源配置和調(diào)節(jié)作用越來越突出。為了適應(yīng)形勢的發(fā)展，財政部提出了“積極探索建立財政支出績效評價工作體系”的工作思路。2001年湖北省率先在該省的恩施土家族苗族自治州選取了5家單位進行試點，拉開了我國財政支出績效評價試點工作的序幕。次年，又在全省范圍擴大試點，湖南、河北、福建等地也相繼進行了小規(guī)模試點，積累了一些經(jīng)驗。
2.確定了開展財政支出績效評價工作的原則。一是堅持公正、客觀原則。保證項目決策的科學(xué)性和績效評價結(jié)果的真實性。二是堅持經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相結(jié)合原則。[2]對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在講求社會效益和經(jīng)濟效益統(tǒng)一的同時，要更加注重社會效益和生態(tài)效益，特別是經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的項目。三是堅持定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。以定量分析為主，結(jié)合定性分析科學(xué)地進行評價。
3.科學(xué)地劃分評價對象。按照財政支出績效評價主、客體的不同，將財政支出績效評價的對象分為財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價和財政支出綜合績效評價四類。
4.摸索出一套財政支出績效評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)。評價指標(biāo)是財政支出效益評價的載體，也是財政支出效益評價內(nèi)容的外在表現(xiàn)?，F(xiàn)在已經(jīng)形成共識的是財政支出績效評價指標(biāo)體系主要由財政投資性支出評價指標(biāo)、財政政府運轉(zhuǎn)支出評價指標(biāo)、政府采購支出評價指標(biāo)、財政社會保障支出評價指標(biāo)、財政科學(xué)事業(yè)支出評價指標(biāo)、財政教育事業(yè)支出評價指標(biāo)、財政衛(wèi)生事業(yè)支出評價指標(biāo)、財政支農(nóng)支出評價指標(biāo)等幾類指標(biāo)組成。評價標(biāo)準(zhǔn)則是對評價對象進行科學(xué)分析、評判的標(biāo)尺，可分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，并且每一類指標(biāo)都有相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。
5.逐步形成一系列實用的財政支出績效評價方法。主要有成本—效益分析法、因素分析法、專家評審法等。[3]
二、現(xiàn)行財政支出績效評價存在的誤區(qū)
由于項目效益比較容易量化，項目績效評價的可操作性強，各地進行績效評價嘗試時大都先從項目績效評價入手?？v觀各試點地區(qū)的做法，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在著幾點誤區(qū)：
1.“重腳輕頭”，注重事后“結(jié)果”的評價而輕視事前“源頭”的把關(guān)，把項目績效評價的重點放在項目完工后的“問效”上。[4]然而，作為政府管理經(jīng)濟事務(wù)和實施宏觀調(diào)控的手段之一，政府部門預(yù)算的編制和批復(fù)都必須經(jīng)過一套嚴(yán)格的程序，具有“鐵預(yù)算”的特點，一經(jīng)批復(fù)，如無特殊情況不得追加、調(diào)整或變更。因此，在預(yù)算審批階段對所有項目進行的預(yù)期績效的評估和比較才是重中之重。
2.割裂了項目預(yù)期目標(biāo)與項目實施結(jié)果的聯(lián)系。沒有把項目實施的結(jié)果與目標(biāo)進行對比，造成“結(jié)果”與“目標(biāo)”脫節(jié)。項目預(yù)期績效的評估，包括可行性研究、項目目標(biāo)的確定等只作為一種“要錢”的手段，而沒有真正融入績效評價體系當(dāng)中。
3.項目績效評價較為片面。只注重局部，不注重整體；或只看重短期效益，不放眼未來，沒有用發(fā)展的眼光看問題，導(dǎo)致評價的結(jié)果不能真實地反映項目的績效。[5]有些項目就其在局部或者短期的作用和地位而言，也許不顯山露水，但相對于全局，或從長遠來看，對整個地區(qū)日后的經(jīng)濟發(fā)展卻起著舉足輕重的作用。就好比一部機器中的一顆螺絲釘，單就其價值進行衡量，不值幾個錢，但一旦沒有它，整個機器都難以正常運轉(zhuǎn)。
4.會計核算基礎(chǔ)帶來的誤區(qū)。由于行政事業(yè)單位會計的核算基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，財政資金的使用不進行核算成本，經(jīng)濟效益難以評定，導(dǎo)致許多地區(qū)把財政支出績效評價的側(cè)重點放在支出的“效率”而非“效益”上，使績效評價名不副實。
三、完善我國財政支出績效評價的對策建議
1.從源頭上把好關(guān)。根據(jù)我國預(yù)算編制的規(guī)律，特別是預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局的特點，把項目績效評價的重點前移，移到項目預(yù)算申報和審核過程之中，也就是要輕腳而重頭。一是要結(jié)合本年度政府提供公共產(chǎn)品的總體目標(biāo)和本地區(qū)經(jīng)濟、社會的發(fā)展規(guī)劃進行評審；二是借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家的做法，根據(jù)部門的職能和項目的內(nèi)容，結(jié)合項目對社會、經(jīng)濟的實際影響和項目的可持續(xù)性等方面，合理確定項目的預(yù)期目標(biāo)，這些預(yù)期目標(biāo)就是項目安排的參照標(biāo)準(zhǔn)；三是建立跨部門的項目評價體系，不僅要對同一部門的不同項目進行評價，還要對各部門之間的項目進行橫向比較，根據(jù)項目的輕、重、緩、急來確定預(yù)算優(yōu)先安排的項目。
2.建立以成果為導(dǎo)向，以追求最大績效為根本目標(biāo)，以實現(xiàn)既定績效目標(biāo)為根本要求的績效預(yù)算管理模式，加強“結(jié)果”與“目標(biāo)”的有機對比。項目的預(yù)期目標(biāo)，不僅應(yīng)該作為項目安排的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)是項目完工后績效評價的主要參照標(biāo)準(zhǔn)。通過將依照各項績效評價指標(biāo)計算出來的結(jié)果與這些標(biāo)準(zhǔn)進行比較來衡量項目的實施效果。作為評價結(jié)果的重要依據(jù)，撇開項目的預(yù)期目標(biāo)談財政支出績效評價如無源之水，無本之木。
3.建立一套科學(xué)的綜合評價體系。由于財政支出范圍廣泛，既包括直接的、有形的、現(xiàn)實的支出，也包括間接的、無形的、預(yù)期的支出；支出效益既要考慮經(jīng)濟效益，又要考慮社會效益、生態(tài)效益；既要考慮短期效益，又要考慮長遠利益；既要考慮直接效益，又要考慮間接效益。因此，必須改變觀念，樹立大局觀、發(fā)展觀，建立一套科學(xué)的綜合評價體系，該體系不僅要考慮經(jīng)濟效益，還要涵蓋社會效益和生態(tài)效益；不僅要考慮局部效益還要兼顧整體效益；不僅要能夠評價短期效益，更重要的是能夠評估長遠效益，做到這幾者的有機結(jié)合。
4.引入權(quán)責(zé)發(fā)生制準(zhǔn)確核算項目成本，為評價項目經(jīng)濟效益提供必要的信息。當(dāng)前西方各國的政府會計或多或少都引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，歐洲大多數(shù)政府都采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行某種形式的產(chǎn)出計量，而且不同程度地確認(rèn)為預(yù)算的組成部分。在德國，大部分地方政府已部分引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，實行權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制并行的雙軌制，其中巴伐利亞州的慕尼黑市、紐倫堡市等都在積極進行相應(yīng)的改革，對可以量化成本的公共服務(wù)領(lǐng)域，包括居民供水、垃圾的運送和處理等項目使用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行核算。我國可以借鑒西方國家的先進做法，采取先易后難的方式，先選取部分項目進行試點，待成熟后再行鋪開。
5.建立健全的財政支出績效評價體系。進行財政支出績效評價，最終目的是為了提高財政支出效益?因此財政支出績效評價體系還必須包括績效評價信息反饋制度、激勵機制和獎懲制度等內(nèi)容。一方面通過績效評價信息反饋制度及時了解各項目的實施情況和實施效果；另一方面通過建立激勵機制和獎懲制度，改變現(xiàn)行預(yù)算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況。首先，把對項目預(yù)期目標(biāo)的績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制和批復(fù)的重要依據(jù)，從源頭上控制沒有績效和低績效的項目；其次，實現(xiàn)財政預(yù)算管理上的兩個轉(zhuǎn)變，即預(yù)算撥款由傳統(tǒng)的按預(yù)算撥款轉(zhuǎn)為按績效撥款，從過去對預(yù)算的重過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟Y(jié)果管理；第三，將本年度績效評價的結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。
6.積極探索財政支出績效評價模式?？紤]到財政支出績效評價工作的復(fù)雜性且剛剛起步，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長的時間，迅速徹底地建立科學(xué)完整的財政支出績效評價體系尚不具備條件。因此，我國的財政支出績效評價工作應(yīng)采取循序漸進的實現(xiàn)方式，由易到難、由重點到一般逐步展開，堅持定性評價和定量評價、事前評價與事后評價、定期評價和經(jīng)常性評價、當(dāng)前評價與長遠評價、自我評價與外部評價相結(jié)合，形成評價工作制度。
參考文獻：
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[2] 財政部.中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作指導(dǎo)意見[].財建[2004]729號文件，2005-01-14.
[3] 朱志剛.財政支出績效評價研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003.
[4] 吳進偉，黃武.對項目績效預(yù)算的幾點思考[J].財政大討論文集，2005，(6).
[5] 建立財政支出績效評價體系研究[DB/OL].http：//finance.memail.net/041105/129?5?161967?00.shtml，2004-11-05.