推進(jìn)部門預(yù)算改革的探討

部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。部門預(yù)算制度是財(cái)政預(yù)算管理體系的重要組成部分，推進(jìn)部門預(yù)算改革，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算管理，從而為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供保障，具有深遠(yuǎn)的意義。筆者結(jié)合部門預(yù)算改革實(shí)踐，就部門預(yù)算改革推進(jìn)中的問題略作分析，并提出相應(yīng)對(duì)策及建議。
一、現(xiàn)行部門預(yù)算改革中的問題
1. 思想認(rèn)識(shí)不到位，預(yù)算觀念不強(qiáng), 部門財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊, 部門預(yù)算編制質(zhì)量較低。有些部門對(duì)部門預(yù)算的重要意義認(rèn)識(shí)不足, 預(yù)算編制中的各項(xiàng)工作準(zhǔn)備不充分, 不能適應(yīng)早編預(yù)算和細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算的要求。 突出表現(xiàn)為: 對(duì)單位的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、政府性基金和預(yù)算外資金收入計(jì)劃測(cè)算不準(zhǔn)確, 與實(shí)際完成數(shù)出入較大; 不能堅(jiān)持先重點(diǎn)后一般的原則, 使部門預(yù)算留下硬缺口; 習(xí)慣于過去基數(shù)加增長(zhǎng)的老辦法, 不能適應(yīng)零基預(yù)算的要求; 沒有按照《政府集中采購(gòu)目錄》編制政府采購(gòu)預(yù)算。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時(shí)性和準(zhǔn)確性較差, 預(yù)算約束力不強(qiáng), 專項(xiàng)資金追加較多。
2.財(cái)政部門掌握的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)依賴于各職能部門, 預(yù)算資金的準(zhǔn)確性尚待加強(qiáng)。我市部門預(yù)算的編制主體是政府的各個(gè)部門, 財(cái)政部門是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上, 根據(jù)財(cái)力狀況審核確定, 最終匯總形成財(cái)政總預(yù)算。財(cái)政部門與各職能部門之間由于職能和分工的不同, 難以做到信息對(duì)稱, 致使財(cái)政很難掌握部門預(yù)算資金的合理程度?；A(chǔ)數(shù)據(jù)直接影響著公用經(jīng)費(fèi)、社保資金等的測(cè)算安排，財(cái)政部門無法獲得詳細(xì)、全面、準(zhǔn)確的相關(guān)資料, 也就無法全面掌握預(yù)算單位的預(yù)算資源、預(yù)算需求, 客觀上造成了預(yù)算審核往往以預(yù)算單位的意見為轉(zhuǎn)移的局面。
3.項(xiàng)目支出預(yù)算編制仍然比較粗糙,不利于預(yù)算執(zhí)行。項(xiàng)目的提出、可行性論證、項(xiàng)目確定等沒有相應(yīng)的科學(xué)規(guī)范，項(xiàng)目支出沿襲了過去切塊打捆的編報(bào)方法, 沒有按要求細(xì)化到具體支出去向, 在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性, 與國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等管理制度很難銜接。比如房屋建筑物構(gòu)建、維修, 會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等預(yù)算只確定總數(shù), 沒有細(xì)分到商品采購(gòu)、勞務(wù)支出等具體經(jīng)濟(jì)分類, 給單位留有很大的調(diào)劑空間。
4. 在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中, 預(yù)算剛性不強(qiáng), 約束力不夠。目前預(yù)算制度仍不能有效地約束政策制定過程。年初，財(cái)政部門根據(jù)宏觀及微觀發(fā)展環(huán)境合理測(cè)定收入及財(cái)力, 將支出預(yù)算數(shù)下達(dá)給各部門之后, 政府仍有可能根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)收入任務(wù)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行的過程中, 各級(jí)政府有可能制定新的政策,要求財(cái)政部門安排相應(yīng)的資金。而在大多數(shù)情況下, 這些政策會(huì)形成一種強(qiáng)制性的支出, 中央及上級(jí)政府并不為這些政策的實(shí)施提供配套資金或只提供部分資金。此外，部門預(yù)算確定后, 仍然存在由領(lǐng)導(dǎo)“批條子”形成的支出項(xiàng)目, 在一定程度上影響著預(yù)算的嚴(yán)肅性。
5.預(yù)算管理過程中績(jī)效考核機(jī)制尚不夠完善。部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚未建立起真正有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問效機(jī)制, 在具體編制過程中, 由于項(xiàng)目缺乏可比性, 可行性論證也不夠充分, 難以做到分輕重緩急排列次序。對(duì)財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核盡管是必然的趨勢(shì)，但目前缺乏項(xiàng)目預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn), 還未形成一套行之有效的管理方法。對(duì)一些沒有按照要求實(shí)施的項(xiàng)目的監(jiān)督考核力度不夠，實(shí)際中存在各部門爭(zhēng)著上項(xiàng)目、多立項(xiàng)多要錢的現(xiàn)象, 降低了財(cái)政資金的使用效益。
6.部門預(yù)算編制改革與相關(guān)制度不銜接, 甚至互相矛盾。如，《預(yù)算法》與《憲法》關(guān)于預(yù)算時(shí)間的規(guī)定沖突不一致，導(dǎo)致每個(gè)預(yù)算年度１～3月處于無預(yù)算狀態(tài)，存在著“預(yù)算先期執(zhí)行”的問題，這樣做弱化了預(yù)算的法律約束力，為全年支出控制帶來隱患。又如，部門預(yù)算編制時(shí)間與部門計(jì)劃年度不能銜接。部門預(yù)算要求提前編制, 但預(yù)算年度工作任務(wù)、目標(biāo)計(jì)劃等, 各部門一般在預(yù)算執(zhí)行年的一季度才進(jìn)行布置。收支計(jì)劃和許多專項(xiàng)支出由于目標(biāo)任務(wù)不具體, 細(xì)化不了, 預(yù)計(jì)不準(zhǔn)。預(yù)算編制時(shí)間的提前造成不可預(yù)見性的支出較多, 導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的情況經(jīng)常發(fā)生。
7.“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進(jìn)入專戶，有的雖然進(jìn)入專戶管理，但留用比例過高。以收定支問題仍然存在，未能真正實(shí)行“收支兩條線”管理，尚未形成嚴(yán)格意義上的部門綜合預(yù)算

二、推進(jìn)部門預(yù)算改革的對(duì)策
針對(duì)以上問題，要將部門預(yù)算進(jìn)一步推向深入，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾方面工作：
１．轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)。部門預(yù)算改革涉及面廣，范圍寬，政策性強(qiáng)，涉及政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求，觸及到各部門利益格局的調(diào)整與財(cái)務(wù)管理權(quán)限的再分配。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，爭(zhēng)取各方面的理解和支持。在編制部門預(yù)算過程中，各部門是預(yù)算編制的主體，財(cái)政部門也要參與其中。要加大宣傳與普及力度，提高各方面的思想認(rèn)識(shí)，使公眾廣泛地參與進(jìn)來，從而改變公共預(yù)算缺乏效率而少有人關(guān)注的尷尬局面。大力做好財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)工作，提高財(cái)會(huì)人員的政策和業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)信息在預(yù)算編制中的開發(fā)應(yīng)用 ，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為預(yù)算改革服務(wù)。
２． 科學(xué)界定財(cái)政支出的范圍。將預(yù)算支出按部門和支出項(xiàng)目進(jìn)行分配，是加快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政的一項(xiàng)重要措施。財(cái)政要有所為，有所不為，盡快退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)財(cái)政供給范圍進(jìn)行清理，按照保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保證吃飯的原則，重新明確和界定財(cái)政支出范圍，加強(qiáng)政府的社會(huì)職能，擴(kuò)大政府預(yù)算用于社會(huì)保障的支出。一是對(duì)事業(yè)單位要進(jìn)行歸類梳理。按公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三種類型分別采取不同的財(cái)政政策。二是制定科學(xué)的支出預(yù)算編制方法 。加強(qiáng)支出的量化管理，建立一套與零基預(yù)算要求相適應(yīng)的指標(biāo)體系和支出評(píng)定機(jī)制。三是理順財(cái)政與其它政府部門間的關(guān)系, 暢通財(cái)政部門獲得基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的渠道。部門間財(cái)政關(guān)系的核心是財(cái)權(quán)與事權(quán)在部門間分離, 財(cái)政資金的分配權(quán)屬于財(cái)政部門, 而其使用權(quán)則由其他政府部門行使。財(cái)政部門應(yīng)全面掌握部門的資源和需求, 建立各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的定期報(bào)告和財(cái)政部門定期核查機(jī)制, 提高財(cái)政資金安排的準(zhǔn)確性,使財(cái)政資金真實(shí)、公平、有效分配, 防止出現(xiàn)虛報(bào)虛列, 有名無實(shí)。
３．創(chuàng)新部門預(yù)算編制方法。編制部門預(yù)算，重在預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，要不斷完善零基預(yù)算等辦法，科學(xué)合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三分離，務(wù)必使預(yù)算全過程做到公正、公平、透明。協(xié)調(diào)預(yù)算編制時(shí)間和各部門年度工作計(jì)劃安排時(shí)間, 使部門預(yù)算編制更加科學(xué)合理。財(cái)政部門應(yīng)通過有效手段, 將預(yù)算編制時(shí)間和部門工作計(jì)劃安排時(shí)間統(tǒng)一起來(如要求各部門工作（項(xiàng)目）計(jì)劃最遲在年度預(yù)算開始執(zhí)行的半年前確定下來) , 適應(yīng)部門預(yù)算提前編制的要求。
４．加強(qiáng)綜合預(yù)算管理。要加大綜合財(cái)政預(yù)算改革的力度，結(jié)合深化“收支兩條線”管理，將單位的各項(xiàng)收入（包括財(cái)政預(yù)算資金、財(cái)政核撥批準(zhǔn)留用的預(yù)算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預(yù)算。加大部門預(yù)算編制的深度，在進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)狀況分析及預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)單位所有的收入來源、支出渠道進(jìn)行摸底調(diào)查。建立預(yù)算收入經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型，推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法；支出預(yù)算編制要完善、細(xì)化。人員經(jīng)費(fèi)按政策，日常公用經(jīng)費(fèi)按定額，對(duì)反映較大的車輛燃修費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等難點(diǎn)充分考慮實(shí)際情況核定，對(duì)差旅費(fèi)、招待費(fèi)按節(jié)約和必需的原則，實(shí)行從嚴(yán)控制核定；對(duì)專項(xiàng)支出實(shí)行可行性論證制度，建立支出項(xiàng)目庫(kù)，逐步完善項(xiàng)目預(yù)算管理儲(chǔ)備機(jī)制和項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。
５.建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系?？?jī)效管理是當(dāng)前預(yù)算管理過程的重點(diǎn), 需要運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法, 以成本效益分析為核心, 對(duì)各類支出的成本與效益進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)價(jià)?？?jī)效考核的基本原則是, 對(duì)公共工程投資效益的評(píng)價(jià), 側(cè)重對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)出的考核；對(duì)經(jīng)費(fèi)性支出的考核, 側(cè)重社會(huì)效益和管理效率的綜合考核；對(duì)專項(xiàng)支出, 經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益結(jié)合起來考核。對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問效，不斷提高預(yù)算資金的使用效益。項(xiàng)目審報(bào)階段，在部門評(píng)審的基礎(chǔ)上擴(kuò)大財(cái)政委托評(píng)審的范圍，以保證項(xiàng)目的必需、可行；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)階段性成果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)；在項(xiàng)目完成階段，項(xiàng)目單位要及時(shí)組織驗(yàn)收和總結(jié)。財(cái)政部門要定期或?qū)ｍ?xiàng)考核，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果記入項(xiàng)目庫(kù)存，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，促進(jìn)預(yù)算資金從“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。
6．硬化預(yù)算約束，加大預(yù)算監(jiān)督力度。實(shí)行部門預(yù)算后，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實(shí)需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報(bào)批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的作用，增強(qiáng)部門依法行政、依法理財(cái)?shù)淖杂X性和責(zé)任感。要加大對(duì)《預(yù)算法》等法律 、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)肅查處違規(guī)事項(xiàng)。財(cái)政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進(jìn)財(cái)政管理水平不斷提高。