加強地方政府債務風險控制的實踐探索

近年來，隨著我國經濟的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進程的不斷推進，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度。城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進行城市建設，但隨之而來的地方債務問題也日漸突出。而政府的負債就如同一把“雙刃劍”，在適度負債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強監(jiān)督的前提下，政府負債能有效地促進區(qū)域經濟的良性循環(huán)，同時也能為社會提供更多的公共產品。在管理失控、負債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負債則將成為影響經濟和社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，影響財政預算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務（主要就城市建設引起的負債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進行分析，從財政的角度提出加強債務風險控制的建議與措施。
一、西湖區(qū)政府債務管理現(xiàn)狀
近幾年西湖區(qū)財力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設，占一般預算支出的5.06％。這對城市建設和基礎設施建設所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設資金基本上通過舉債完成。政府債務在西湖區(qū)城市建設和基礎設施建設中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經濟和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。
據統(tǒng)計，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當年財政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財力的比重為10.65％，各項指標均在風險控制范圍內。然而西湖區(qū)承擔著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設任務，雖然建設資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產宏觀調控政策的陸續(xù)出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導致未來債務支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財政風險，因此融資風險不容忽視。
西湖區(qū)政府十分重視債務問題，在債務控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設項目基本情況，匯總各部門的年度建設計劃，并在此基礎上核實債務存量，進行分類化解，明確償債責任。二是建立政府負債辦公室，負責定期統(tǒng)計匯總全區(qū)負債數據、分析全區(qū)負債動態(tài)。負債辦公室設在財政局，在統(tǒng)計匯總負債數據的基礎上，建立月報表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負債動態(tài)分析。三是建設項目實行項目法人負責制，明確建設資金由建設主體負責籌措和平衡，誰舉債誰負責。四是2007年試編基本建設項目預算，全面反映基本建設收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預算管吃飯、一本預算管建設。五是建立債務償還責任制和責任追究制，簽訂政府債務責任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設單位負責人簽訂政府債務責任狀。將地方政府債務考核落實到建設單位主要負責人。
二、債務管理中存在的問題
（一）建設單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設、支付職能于一身。
有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設單位調度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負債資金尚未用好、用足，這是導致負債規(guī)模上升的一個重要因素。
（二）舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴大，增加了財政支出負擔。
表現(xiàn)在：（1）項目超概算情況嚴重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導致實際支付時超概算情況嚴重；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規(guī)模，提高建設標準，變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規(guī)模、超概算、超標準，加大了財政負擔。（2）項目沒有引入競爭機制，部分工程材料設備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設成本。
（三）宏觀調控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。
2006年以來國家宏觀調控政策不斷。土地管理方面，進一步完善土地調控政策，從緊控制新增建設用地。國務院陸續(xù)出臺了《關于加強土地調控有關問題的通知》及配套文件《土地利用年度計劃管理辦法》、《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調存款準備金率各0.5 個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。
三、控制地方政府債務風險的建議與措施
面對政府債務規(guī)?，F(xiàn)狀，必須積極采取應對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠目標與眼前現(xiàn)實的關系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務規(guī)模，防范和化解債務風險，提高資金使用效率。
（一）加大財政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。
建立地方政府償債機制。政府在清理現(xiàn)有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門根據地方經濟和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務進行分析和督促，確保政府債務按時償還。
（二）逐步建立各項政府債務監(jiān)控、預警機制。
建立債務監(jiān)控、預警機制，對政府債務的規(guī)模、結構、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風險程度。（1）建立和完善償債準備金制度。建立與負債規(guī)模相適應的償債準備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準備金來源可從：從歷年財政結余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產轉讓一次性收益中安排一部分。準備金數額一般為年初政府債務余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉對債務的依賴程度，一般來說債務依存度不宜超過20%。負債率指債務余額占GDP的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規(guī)模，是反映財政風險程度的一個重要指標，警戒線是10%左右。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力，警戒線是10%左右。

三）整合財力，集中管理融資，合理調度。
把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發(fā)揮財政資金的最大效能，通過財政資金產生的效益來抵消和減少債務。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預算統(tǒng)籌安排。加強對國有資產包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產使用權招標、拍賣，確保應收盡收。2007年西湖區(qū)財政著手對全區(qū)國有房產出租（租入）情況進行調研，據不完全統(tǒng)計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達259963.06平方米，這些房產均由相關單位自行管理和對外出租。區(qū)財政根據調研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產，引入市場競爭機制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產須由區(qū)國有資產托管中心委托社會中介機構評估確認底價后進入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實現(xiàn)資產出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產流失，確保非稅收入應收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調度。對于由建設單位向金融機構的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度。集中管理融資，統(tǒng)一調度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導社會資金參與基礎設施的投資和建設，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產品作為地方政府融資的一種嘗試。
（四）加強政府性投資項目的管理。
1、結合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關系國計民生，對西湖區(qū)未來經濟或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結合財政績效評價，從項目的預期績效目標著手進行調查。通過問卷調查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財政的目標，是否會產生資源浪費。
2、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃，加大建設項目財政直接支付力度。（1）根據建設需要和承受能力應在編制年度政府性投入基本建設預算的基礎上，根據資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目，投資、規(guī)模和償還本息等計劃，也便于負債資金在各項目間的統(tǒng)籌調度。（2）加大建設項目財政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財政全額投入的建設項目以及上級補助資金投入的建設項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設資金達3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設資金直接支付力度較大。通過三年來的經驗積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設單位分批將貸款資金劃入財政基本建設資金專戶。財政部門根據年度投資計劃、預算、合同、工程進度，將建設資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設項目全部納入國庫集中支付是實現(xiàn)城建項目支付管理的最終目標。若能實現(xiàn)這一目標，一方面可以促進財政基本建設預算編制的完整，為發(fā)改部門編制年度政府性投資項目計劃提供真實的資金依據，同時便于政府及時、全面把握全區(qū)項目的規(guī)模和進度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發(fā)揮在政府債務管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本?？蓢L試進一步研究政府投資項目購買設備和工程政府采購的范圍、標準，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。
3、加強基本建設的過程管理，強化基建預算執(zhí)行力。（1）把好項目建設立項關，對建設單位上報要求立項的基本建設項目，財政部門必須會同有關部門參與可行性分析和論證，確保立項準確、科學，并結合當年財力和負債情況提出能否在當年實施的意見。（2）把好預算審核關。施工圖預算是項目施工、合同簽訂、價款結算和成本核算的重要依據。財政部門組織力量或委托社會中介機構對基建項目的工程預算進行審查，根據審查后的預算來確定招投標的標底造價。（3）把好建設資金支付審核關。密切關注建設工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標準、超概算的停止支付。（4）把好建設項目竣工決算關。建設工程項目完工后，財政部門會同中介機構、建設單位進行嚴格審查。以設計概算和工程預算為依據，認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產情況，審查建設成本、費用開支、結余資金等。
4、依托信息技術手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預算、項目招投標情況以及項目支付的進度，對項目庫實施動態(tài)管理。通過建立項目庫實現(xiàn)資源有效整合，促進財政對項目的跟蹤和監(jiān)督管理。
（五）加強償債能力分析，將負債控制在一定比例。
償債能力決定負債能力，通過償債能力分析，為合理確定當年政府負債規(guī)模提供財務依據。主要可從兩個層面進行分析：
1、地方財力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負債能力呈正相關，與償債能力呈正相關。在分析過程中，需結合政府實際可用財力、政府負債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設的財力、土地出讓金收入等相關指標的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負債的能力。
2、償還政府負債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負債還款來源的穩(wěn)定性和正常性?？梢詮默F(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經濟政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產生了直接影響，建設用地受到嚴格控制，受此影響，房地產開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運作面臨著極大的考驗，導致土地不能及時出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負債的正常還貸進程。因此，需要對土地出讓預計收入進行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。