探討積極財政政策新取向
摘要：目前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于一個重大的戰(zhàn)略調(diào)整期，在繼續(xù)實施積極財政政策、保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時，應(yīng)適當(dāng)減少長期建設(shè)國債規(guī)模，把機(jī)制創(chuàng)新作為積極財政政策調(diào)整的重心，更多地發(fā)揮稅收、貼息、政府采購等多種財政杠桿來支持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
關(guān)鍵詞：財政政策 國債投資 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 減稅
根據(jù)目前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀，近年來，積極的財政政策仍然是必然的選擇。但是，若這種政策只是靠增發(fā)國債來帶動政府投資的擴(kuò)張，財政債務(wù)風(fēng)險會不斷加大。所以，尋求化解財政風(fēng)險和解決需求不足的有效措施和研究積極財政政策創(chuàng)新問題，至關(guān)重要。
積極財政政策取向
當(dāng)前，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于一個重大的戰(zhàn)略調(diào)整期。2003年GDP增長9.1%，從拉動經(jīng)濟(jì)增長的因素看，主要是投資和出口。在9.1%的經(jīng)濟(jì)增長率中，投資拉動的貢獻(xiàn)為70.95%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2001年的49.3%和2002年50%的水平。投資增長過快的主要原因是有些地方盲目上項目，低水平重復(fù)建設(shè)投資過多。2003上半年中央安排的固定資產(chǎn)投資項目總額同比實際下降了7.7 %，而地方政府的投資額同比增長了41.5%。以房地產(chǎn)為代表的一些行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)投資過熱，連續(xù)三年增幅均在20%以上。2003年外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá) 8512億美元，增長37.1%，其中出口4384億美元，增長34.6%，進(jìn)口4128億美元，增長39.9%，有力地拉動了經(jīng)濟(jì)增長。在強(qiáng)勁需求拉動下，價格總水平開始上升，通貨膨脹的壓力開始凸現(xiàn)。面對中國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新問題，今后一個階段內(nèi)，國家宏觀調(diào)控的重點是在控制總量的同時，根據(jù)國際和國內(nèi)形勢的變化，從調(diào)整結(jié)構(gòu)入手，適時適度地調(diào)整積極財政政策的著力點和實施的力度。財政政策應(yīng)由政府直接投資拉動經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性的問題上來。
首先，根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，在繼續(xù)實施積極財政政策，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時，適當(dāng)?shù)販p少長期建設(shè)國債規(guī)模，并逐年適度增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資。
其次，按照建立和完善公共財政的要求，緊緊圍繞“五個統(tǒng)籌”，把機(jī)制創(chuàng)新作為積極財政政策調(diào)整的重心。主要是通過改革財政投入機(jī)制，拓寬積極財政政策來支持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路。財政政策要更多地發(fā)揮稅收、貼息、政府采購、轉(zhuǎn)移支付等多種財政杠桿，隨著改革的深入，積極財政政策將逐步融于公共財政政策中去。
加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，增加有效供給
目前，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的主要問題是：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分簿弱，現(xiàn)代化程度低，勞動生產(chǎn)率低下；工業(yè)和建筑業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。在這種狀態(tài)下，增加需求僅僅依靠積極財政政策肯定是很難湊效的，必須通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。
要加大對農(nóng)業(yè)的投入，著力解決“三農(nóng)”問題
首先，用長期建設(shè)國債進(jìn)行農(nóng)村的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資少、工期短、見效快、經(jīng)濟(jì)和社會效益好的特點，它不僅可以創(chuàng)造農(nóng)村勞動力就業(yè)機(jī)會，增加農(nóng)民收入，啟動農(nóng)村消費(fèi)市場，而且是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最佳路徑。其次，加大防災(zāi)、生態(tài)保護(hù)的投入，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，這些項目社會效益好，主要靠財政投資。再次，增加農(nóng)業(yè)科技投入。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，要依賴于農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)的推廣和農(nóng)戶教育水平的提高，國家應(yīng)盡早啟動農(nóng)村教育扶貧工程。這是公共財政支出的重要內(nèi)容。最后，利用財政補(bǔ)貼，財政貼息等手段來引導(dǎo)和扶持那些既有經(jīng)濟(jì)效益又有社會效益的農(nóng)業(yè)投資項目。積極深化糧食流通體制改革，加大對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，提高農(nóng)民收入水平。
對第二產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)部門的產(chǎn)品升級換代，杜絕低水平重復(fù)建設(shè)
調(diào)整結(jié)構(gòu)，保證重點。按照經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，除了保證國家重點基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資外，還應(yīng)支持工業(yè)戰(zhàn)略改組、優(yōu)化與升級，進(jìn)一步完善國有企業(yè)的退出機(jī)制，以全面收縮國有企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略，使其盡可能從一般競爭性領(lǐng)域退出，讓位于具有更高效率的其他企業(yè)。這不僅是國有企業(yè)自身和國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需要，而且也是集體企業(yè)、個體企業(yè)、民營企業(yè)、私營企業(yè)和混合所有制企業(yè)發(fā)展的需要。對那些經(jīng)戰(zhàn)略性改組后有必要續(xù)存下來的國有企業(yè)，除少數(shù)關(guān)系到國計民生的重要企業(yè)繼續(xù)保持獨資外，對大多數(shù)國有企業(yè)都要進(jìn)行規(guī)范化的股份制改造，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度，強(qiáng)化國有企業(yè)作為市場主體的功能。當(dāng)然，在結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級過程中，財政增量投入總是有限的，重點是盤活存量資源，使存量資源在不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動，而存量資源的流動是資本重新優(yōu)化組合的結(jié)果。關(guān)鍵問題是目前我國一方面缺乏資本退出的必要條件即產(chǎn)權(quán)的市場化；另一方面又缺乏資本補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，與結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級相聯(lián)系的資本補(bǔ)償就需要財政政策支持。財政可以通過發(fā)行長期專項國債來收購、封存或淘汰那些生產(chǎn)能力過剩的資本，使過剩領(lǐng)域的資本得到全部或部分補(bǔ)償。
采取措施治理一些地方低水平重復(fù)建設(shè)問題。首先，要嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度。盡快制定完善并嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)保、安全、能耗、技術(shù)、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的一律不準(zhǔn)開工建設(shè)，對在建工程進(jìn)行清理整頓，對未達(dá)標(biāo)的，責(zé)令限期改造達(dá)標(biāo)。其次，要嚴(yán)格土地審批制度。對省以下土地實行垂直管理。凡是不符合行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項目，一律不得批準(zhǔn)用地。再次，要加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格控制銀行貸款。銀監(jiān)會要加強(qiáng)監(jiān)管，中央銀行要強(qiáng)化窗口指導(dǎo)，商業(yè)銀行要增強(qiáng)風(fēng)險意識，嚴(yán)格貸款審核，對盲目投資，低水平重復(fù)擴(kuò)張的行業(yè)，要從嚴(yán)控制貸款。最后，要加強(qiáng)稅收執(zhí)法力度，禁止任何地方和部門擅自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，不得越權(quán)減免稅收。
要大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、升級
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個新的重工業(yè)化時期，此次經(jīng)濟(jì)的重工業(yè)化是消費(fèi)結(jié)構(gòu)和出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級以及政府政策引導(dǎo)的結(jié)果。今后我國擴(kuò)大內(nèi)需的重點應(yīng)該從直接投資轉(zhuǎn)向擴(kuò)大消費(fèi)，充分發(fā)揮消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級對社會消費(fèi)的促進(jìn)作用，財政政策應(yīng)側(cè)重于支持汽車、通訊、旅游、文化、體育、教育、醫(yī)療服務(wù)等新興消費(fèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是重點扶植高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物工程產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)以及旅游產(chǎn)業(yè)的增長；大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，減少對第三產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入限制，向民間資本開放第三產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，鼓勵民間資本進(jìn)入，使各種各類民間投資主體在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要作用，同時，形成有效競爭的格局，以全面提高第三產(chǎn)業(yè)對ＧＤＰ的貢獻(xiàn)率，切實增強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)的有效供給。
要合理運(yùn)用政府采購，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的核心問題是資源、勞動力、投資等生產(chǎn)要素的合理流動，政府采購作為市場中最大的購買者，它可以引導(dǎo)生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理方向流動。通過有計劃有目的政府采購，使得需求結(jié)構(gòu)處于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的態(tài)勢。目前我國房地產(chǎn)，汽車等投資增長過快，如果政府采購在一定時期內(nèi)不抑制這些耐用消費(fèi)品的需求，必然促使生產(chǎn)資料價格上漲，在目前內(nèi)需不足的情況下，就可能產(chǎn)生通貨膨脹的危險。當(dāng)然，在短期內(nèi)，政府仍然需要有計劃地適量增加投資過熱的產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)需求，來消化投資過熱產(chǎn)業(yè)的投資產(chǎn)品。否則，會導(dǎo)致生產(chǎn)產(chǎn)品過剩，很有可能形成經(jīng)濟(jì)滯脹。
建立健全社會保障體制，啟動消費(fèi)
連續(xù)實施六年的積極財政政策，雖然保持了經(jīng)濟(jì)的較快增長，但消費(fèi)需求不足的現(xiàn)象仍然突出。其主要原因是居民的社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期對供求關(guān)系的影響力加大，居民的低收入、高支出預(yù)期，已成為擴(kuò)大即期和中遠(yuǎn)期消費(fèi)需求的障礙。因此，近期需要進(jìn)一步加大財政政策對啟動消費(fèi)需求的支持力度。一是盡快建立健全城市和農(nóng)村的社會保障體系，適時開征社會保障稅，建立社會保障預(yù)算，增加社會保障支出，消除大多數(shù)居民增加消費(fèi)的后顧之憂，提高消費(fèi)信心和消費(fèi)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。二是穩(wěn)定居民的收支預(yù)期，增加城鎮(zhèn)中低收入者的收入。繼續(xù)貫徹執(zhí)行企業(yè)“ 兩個確保”和城市“低保”政策，加大對困難群體的財政扶持力度。三是進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，選擇可行措施來解決“三農(nóng)”問題。切實提高農(nóng)民收入水平，有效地解決農(nóng)村消費(fèi)不足的問題。四是消除限制消費(fèi)的體制性、政策性障礙，改善消費(fèi)環(huán)境，啟動居民消費(fèi)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。
深化稅制改革，促進(jìn)投資和消費(fèi)的良性循環(huán)
對消費(fèi)行為減稅，以刺激消費(fèi)
當(dāng)前，一般性消費(fèi)品已在我國城市家庭趨于飽和，城市居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，城市居民的消費(fèi)傾向已開始向汽車、住房、教育等更高級的消費(fèi)升級。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的做法，為了培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，可以將減稅政策與銀行的消費(fèi)信貸結(jié)合起來。對政府鼓勵的特定消費(fèi)行為如居民購買住房、汽車、教育等消費(fèi)貸款利息允許抵免個人所得稅。因此，建議政府應(yīng)盡快制定消費(fèi)貸款利息允許抵免個人所得稅的優(yōu)惠政策，以達(dá)到擴(kuò)大內(nèi)需，引導(dǎo)社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級的目的。
對投資行為減稅，鼓勵投資，特別是吸引民間投資
為了鼓勵企業(yè)不斷引進(jìn)新技術(shù)新設(shè)備，可以將減稅與擴(kuò)大投資需求結(jié)合起來。
進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)所得稅的抵免范圍。對企業(yè)引進(jìn)新技術(shù)新設(shè)備和國產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行技術(shù)改造的投資都應(yīng)按一定比例允許抵免企業(yè)所得稅，以鼓勵企業(yè)投資，推動國內(nèi)企業(yè)技術(shù)裝備的進(jìn)步，提高其競爭力。
逐步推進(jìn)增值稅制改革，由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)行的增值稅是從1994年起實行的一種生產(chǎn)型增值稅。這種生產(chǎn)型增值稅使得企業(yè)外購設(shè)備的投資越多，不能抵扣的稅金就越多，這樣就抑制了投資和設(shè)備更新及技術(shù)進(jìn)步，導(dǎo)致基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)重。而且生產(chǎn)型增值稅存在一定程度的重復(fù)征稅，使得國內(nèi)產(chǎn)品稅負(fù)重于國外產(chǎn)品，稅負(fù)不公，不利于公平競爭。改為消費(fèi)型增值稅后，進(jìn)行固定資產(chǎn)投資繳納增值稅允許抵扣，不僅可以鼓勵企業(yè)投資，帶動民間投資，增強(qiáng)企業(yè)自主投資的動力，逐步形成社會自我投資的增長機(jī)制，而且可以鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和設(shè)備更新，提高企業(yè)的供給水平。增值稅轉(zhuǎn)型后，應(yīng)盡快對納入抵扣的固定資產(chǎn)的范圍做出嚴(yán)格的限定。
繼續(xù)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革，改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境，
一是全面推進(jìn)農(nóng)村“費(fèi)改稅”工作，取消不合理收費(fèi)，進(jìn)一步規(guī)費(fèi)收費(fèi)。二是逐步從以稅代費(fèi)改為費(fèi)稅全免。為了從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，應(yīng)逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，直至取消農(nóng)業(yè)稅，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制，即對從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和交易的農(nóng)民只征增值稅和個人所得稅，不征農(nóng)業(yè)稅。三是對農(nóng)民個人和個體工商業(yè)戶繳納增值稅、營業(yè)稅和個人所得稅時，進(jìn)行適當(dāng)?shù)囟愂諟p免照顧，促進(jìn)農(nóng)民增加收入，啟動農(nóng)村消費(fèi)市場。
參考資料
1.劉立峰，《國債政策可持續(xù)性與財政風(fēng)險討論會綜述》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2001年第5期
2.劉溶滄、趙志耘，《中國財政理論前沿Ⅲ》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003
3.張春霖，《結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度基礎(chǔ)和判斷標(biāo)準(zhǔn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第9期