論中國(guó)財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政的理論

論中國(guó)財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政的理論

　　一、文獻(xiàn)回顧

　　中國(guó)財(cái)政學(xué)家在蘇聯(lián)財(cái)政學(xué)家提出的財(cái)政職能兩分法的基礎(chǔ)上,先后提出財(cái)政職能的三分法和四分法,均認(rèn)可財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政的基本職能之一。至于什么是財(cái)政監(jiān)督,葉振鵬(1980)說,“監(jiān)督職能就是利用社會(huì)再生產(chǎn)的四環(huán)節(jié)的相互聯(lián)系和相互制約,通過財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)來綜合反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)各方面的活動(dòng)情況,研究再生產(chǎn)過程中的平衡關(guān)系,使國(guó)家有可能有計(jì)劃地分配資金、調(diào)節(jié)和控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的各種比例關(guān)系,經(jīng)常自覺地組織平衡實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)的核算與監(jiān)督。”隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有的學(xué)者通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的考察,間接提出了與一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督的特征。如徐瑞蛾對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本、意大利、法國(guó),德國(guó)等多個(gè)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的狀況進(jìn)行了整理。并提出其共同點(diǎn)是:公共資金是一個(gè)立體化、全方位的體系,包括財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督;財(cái)政監(jiān)督高度法治化、透明度很高。還有不少學(xué)者指出,財(cái)政監(jiān)督的含義有廣義與狹義之分。廣義上的財(cái)政監(jiān)督包括財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、司法、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織以及其他有關(guān)部門對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行的監(jiān)督。狹義上的財(cái)政監(jiān)督是指財(cái)政機(jī)關(guān)及其專職機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財(cái)稅法規(guī)和政策的情況以及對(duì)財(cái)政收支等事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性和有效性所進(jìn)行的督察、調(diào)查和檢查活動(dòng)。

　　針對(duì)中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中存在的突出問題,傅道忠認(rèn)為,“目前財(cái)政監(jiān)督的方式“專項(xiàng)性和突擊性檢查多,日常監(jiān)督少;事后檢查多,事前、事中監(jiān)督少;對(duì)公共收入檢查多,對(duì)公共支出監(jiān)督少。”部分研究者對(duì)此提出改進(jìn)建議,如賈康認(rèn)為,財(cái)政監(jiān)督機(jī)制要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變:一是要從事后檢查、事后處罰為主向事前、事中監(jiān)督和及時(shí)糾正調(diào)整的方向轉(zhuǎn)變;二是要從合規(guī)性檢查向合規(guī)性與合理性檢查相結(jié)合,并且加強(qiáng)政策性、納稅績(jī)效性的檢查方向轉(zhuǎn)變。

　　二、財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政的重新界定

　　在界定“財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政”之前,有必要明確“監(jiān)督”和“財(cái)政‘的概念?！掇o海》將“監(jiān)”釋為“監(jiān)視、監(jiān)察”,《新華辭典》將“監(jiān)”釋為“察看”,將“督”釋為“監(jiān)管、察看”,因此“監(jiān)督”連成一詞,基本意思是從旁察看,發(fā)現(xiàn)問題。從經(jīng)濟(jì)角度看,監(jiān)督是委托人通過預(yù)算約束、要求和制定操作規(guī)則等方式來控制代理人行為所作的努力,目的是為了減少便車行為以及偷懶行為,從而使效益最大化。從管理角度看,監(jiān)督是為了達(dá)到某種既定目標(biāo)而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的具體運(yùn)行過程所實(shí)施的檢查、審核、督導(dǎo)活動(dòng),是一種特殊的管理活動(dòng)。

　　什么叫“財(cái)政”,20世紀(jì)40年代中華書局出版的《辭?！穼?duì)“財(cái)政”一詞做如下解釋:財(cái)政謂理財(cái)之政,即國(guó)家或公共團(tuán)體以維持其生存發(fā)達(dá)之目的,而活動(dòng)收入、支出經(jīng)費(fèi)之經(jīng)濟(jì)行為也。陳共教授對(duì)“財(cái)政”的解釋是,從實(shí)際工作來看,財(cái)政是指國(guó)家(或政府)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門,即財(cái)政部門,它是國(guó)家(或政府)的一個(gè)綜合性部門,通過它的收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)和資金,保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家(或政府)的職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來理解,財(cái)政是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇。財(cái)政作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,是一種以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)行為,是政府集中一部分國(guó)民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng),以達(dá)到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)[5]。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的賈康所長(zhǎng)指出,財(cái)政是“以政控財(cái),以財(cái)行政”的分配體系。這種“以政控財(cái),以財(cái)行政”①的分配體系必然引出了對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的問題。

　　至于什么叫“財(cái)政監(jiān)督和監(jiān)督財(cái)政”,從前面的文獻(xiàn)回顧來看,學(xué)界都沒有把“財(cái)政監(jiān)督”和“監(jiān)督財(cái)政”的概念區(qū)分開來,把監(jiān)督財(cái)政的概念并入財(cái)政監(jiān)督的概念來理解,普遍認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督的含義有“廣義與狹義之分”。②我認(rèn)為,這樣對(duì)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行下定義過于含糊,真是概念和范疇沒有搞清楚,在財(cái)政監(jiān)督過程中很難處理好各種利益集團(tuán)的關(guān)系。

　　三、財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政的聯(lián)系及其主要區(qū)別

　　1.財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政的聯(lián)系。財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政所進(jìn)行的各類監(jiān)督活動(dòng),都是國(guó)家履行經(jīng)濟(jì)管理職能的重要體現(xiàn),都是國(guó)家監(jiān)督活動(dòng),都有事前、事中和事后的全過程監(jiān)督程序,從本質(zhì)上來說都是一種經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。兩者的作用都是維護(hù)全局利益和社會(huì)公共需要;防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);保證財(cái)稅政策的貫徹落實(shí);整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,促進(jìn)廉政建設(shè)。充分發(fā)揮財(cái)政資金的有效使用和提高財(cái)政資金的使用效率。

　　2.財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政的主要區(qū)別。首先是監(jiān)督的主體不同。關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的主體問題,學(xué)術(shù)界基本上都認(rèn)為有三種:一種是單指財(cái)政部門(這里指廣義財(cái)政部門而非僅指財(cái)政部,如有的國(guó)家包括國(guó)庫(kù)部、財(cái)政部,有的包括計(jì)劃預(yù)算部、財(cái)政部等);另一種是獨(dú)立審計(jì)部門;還有一種是最高權(quán)力機(jī)關(guān)[7]。這也是把財(cái)政監(jiān)督和監(jiān)督財(cái)政兩個(gè)概念進(jìn)行混淆而得出的結(jié)果。這種認(rèn)識(shí)顯然是把財(cái)政監(jiān)督和監(jiān)督財(cái)政的主體混在一起是不準(zhǔn)確的。我認(rèn)為,應(yīng)該把兩者的監(jiān)督主體分開來看,即財(cái)政監(jiān)督的主體是財(cái)政部門,包括各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的專職財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。而監(jiān)督財(cái)政的主體是多元化的,主要是人大、審計(jì)、稅務(wù)、司法、新聞媒體以及廣大的納稅民眾。在監(jiān)督財(cái)政的諸多主體中,最有力是全國(guó)人大及其會(huì),以及地方各級(jí)人大及其會(huì)。其次是監(jiān)督的客體范圍不同。監(jiān)督的客體在法律上主要是針對(duì)什么進(jìn)行監(jiān)督,即監(jiān)督的對(duì)象是什么的問題。有的學(xué)者指出財(cái)政監(jiān)督的范圍和客體主要是兩方面:一種是僅對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;另一種是對(duì)政府財(cái)政運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督,包括預(yù)算監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督、國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督等。還有的學(xué)者指出財(cái)政監(jiān)督的范圍和客體主要包括以下六個(gè)方面:預(yù)算管理監(jiān)督、財(cái)政收入監(jiān)督、財(cái)政支出監(jiān)督、國(guó)有權(quán)益監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督。以上觀點(diǎn)都把財(cái)政監(jiān)督和監(jiān)督財(cái)政的范圍和客體進(jìn)行了混淆。在實(shí)際當(dāng)中必然會(huì)出現(xiàn)誰(shuí)都想監(jiān)督,結(jié)果誰(shuí)都監(jiān)督不了的現(xiàn)象。即監(jiān)督“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的現(xiàn)象。嚴(yán)格來說財(cái)政監(jiān)督的客體和范圍主要是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人涉及的財(cái)政收支活動(dòng)。主要是財(cái)政部門日常的財(cái)政監(jiān)督管理,包括國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督、國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督等。而監(jiān)督財(cái)政的范圍和客體主要是指對(duì)政府財(cái)政運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督,主要是各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃、財(cái)政結(jié)算計(jì)劃,政府的各項(xiàng)支出等方面。最后是,財(cái)政監(jiān)督和監(jiān)督財(cái)政的性質(zhì)不同。財(cái)政監(jiān)督的性質(zhì)是各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)履行國(guó)家的行政權(quán)利,是受國(guó)務(wù)院以及各級(jí)人民政府的委托,代表國(guó)家和政府的意志履行財(cái)政監(jiān)督的權(quán)力,保證國(guó)家財(cái)政運(yùn)行透明化,真正保證依法理財(cái),體現(xiàn)“民生財(cái)政”。而監(jiān)督財(cái)政的性質(zhì)是各級(jí)人大及其會(huì)和各級(jí)地方人大及其會(huì)的人民代表履行國(guó)家權(quán)力。主要受廣大納稅者及人民的委托,代表人民或納稅者的意志履行監(jiān)督財(cái)政的職能。同時(shí),審計(jì)、司法、稅務(wù)、新聞媒體以及各類群眾組織和團(tuán)體也是代表廣大人民或納稅者的意志進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督,是履行國(guó)家權(quán)力的組成部分。