行政管理論文范文(2)
行政管理論文范文
2.2規(guī)劃許可的權(quán)利與許可對象相關(guān)由于權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系和交叉性，從《行政許可法》對行政許可做出的規(guī)定來看，針對不同的許可對象，將許可分為普通許可與特別許可(以下簡稱“特許”)③，其性質(zhì)、功能和適用條件具有很大的差別。普通許可的目的是防止危險、保障安全和維護(hù)公共利益;而特許的本質(zhì)是分配稀缺資源，實現(xiàn)收益最大化，這種出讓的結(jié)果是受特許人獲得了財產(chǎn)權(quán)利。因此，普通許可與特許的本質(zhì)區(qū)別為是否授益行政行為[12]。在普通許可的場合，行政許可機(jī)關(guān)對于具備許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的被許可人沒有拒絕授予許可的權(quán)力;相反，行政許可機(jī)關(guān)對于是否授予行政特許擁有較大的自由裁量權(quán)。對于特許，受特許人一旦得到許可，將會在相當(dāng)長的時期內(nèi)持續(xù)獲益，法律因而對其權(quán)利的行使往往規(guī)定一定的條件，只有當(dāng)行政相對方具備了這些條件時才可以行使該權(quán)利并從事相應(yīng)的活動。特許既可以被理解為一種可以用來保護(hù)“公共利益”的規(guī)則，又可以被理解為“私人利益集團(tuán)尋租行為的產(chǎn)物”[13]。因此，基于特許取得的許可是一種可以訴請保護(hù)的利益，適用于信賴原則。根據(jù)普通許可與特許的區(qū)別，可以明確《建筑用地規(guī)劃許可證》和《建筑工程規(guī)劃許可證》中針對不同對象的分類申請，包括特許與普通許可[14]。然而，目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及各地地方性法規(guī)的許可程序都沒有區(qū)分普通許可和特許的不同，如舊樓電梯的加建，規(guī)劃部門的職責(zé)是審核消防、采光和通風(fēng)等工程問題，然而許可對象的特殊性在于相關(guān)業(yè)主因電梯加建的成本和利益分配問題，在申請規(guī)劃許可之前沒有進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和溝通，而是將利益協(xié)調(diào)的責(zé)任置于規(guī)劃部門，使規(guī)劃部門耗費了大量的時間與精力④。而對于地下空間的開發(fā)，不管其開發(fā)模式是商業(yè)還是人防工程，都是有顯著區(qū)別的，若是商業(yè)開發(fā)則構(gòu)成特許，其容積率應(yīng)計入用地指標(biāo)，并應(yīng)按照特許的權(quán)利與責(zé)任完善相關(guān)程序。由于普通許可和特許具有不同的法律屬性，只有對規(guī)劃許可對象進(jìn)行細(xì)分，才能明晰其不同的權(quán)利與責(zé)任，這不僅有利于減輕規(guī)劃部門的決策責(zé)任，也有利于保護(hù)申請者的權(quán)益。
2.3規(guī)劃許可的效率與許可程序相關(guān)行政資源的有限性決定了行政效率是行政程序的一個基本價值，行政效率的提高則意味著行政程序成本的最小化?！缎姓S可法》關(guān)于行政許可的實施程序規(guī)定得比較詳細(xì),但明確行政權(quán)力運行的基本原則、流程等專項規(guī)定的行政程序法至今仍然缺位⑤。在規(guī)劃行政領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為實體法，對規(guī)劃許可程序也沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。國家法律、部門性法規(guī)在立法領(lǐng)域的空白使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政許可的實際需求。如果將行政程序中的時間耗費作為一種與經(jīng)濟(jì)耗費有關(guān)的行政資源計入程序直接成本，那么規(guī)劃許可程序的繁瑣、效率低下對社會經(jīng)濟(jì)的影響則是難以忽略的，因此提高規(guī)劃許可的行政效率是行政改革的主要方向。規(guī)劃許可行為在實踐過程中形成了較為復(fù)雜的類型，特別是在建成環(huán)境的管理階段，許可對象越來越廣泛，對有些行政許可行為(如構(gòu)筑物加建、外立面改造等小型開發(fā)活動)完全可以設(shè)置簡易程序，這既有利于提高行政效率,又有利于節(jié)省行政相對人的成本。此外，對于具有重大影響的規(guī)劃許可項目，如果倉促決策將對城市造成難以估量的損失，因此應(yīng)該對聽證、公示等程序的實施有明確的規(guī)定，從而保護(hù)公共利益及相關(guān)主體的利益。權(quán)力下放也是提高行政效率的有效手段之一，然而分權(quán)程度可能會隨時間而變化，因此隨著現(xiàn)行政策框架和政治環(huán)境的變化[15]，在任何時候都必須根據(jù)城市實際發(fā)展?fàn)顩r和階段，以及規(guī)劃許可程序的分類進(jìn)行不同程度的權(quán)力下放。
3規(guī)劃許可的分類
通過對規(guī)劃許可對象的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃許可的類型、性質(zhì)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化，為適應(yīng)規(guī)劃許可行政的需要，規(guī)劃許可的項目管理宜從目前單純按建設(shè)階段分類管理的辦法，逐步向按項目利益主體與項目重要性相結(jié)合進(jìn)行分類許可的管理辦法轉(zhuǎn)變，并改進(jìn)現(xiàn)有的許可程序。
3.1按利益主體分類按利益主體進(jìn)行分類的首要任務(wù)是區(qū)分建設(shè)活動與開發(fā)活動的異同，區(qū)分內(nèi)部協(xié)調(diào)的行政認(rèn)可與外部法律管理的規(guī)劃許可的不同，將小型開發(fā)活動納入規(guī)劃管理范疇，并明確規(guī)劃許可的內(nèi)容，如明確行政認(rèn)可、默認(rèn)許可或規(guī)劃許可的范圍(表2)。
3.1.1行政認(rèn)可通過對規(guī)劃許可利益主體的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，選址意見書的申請主體并不包括開發(fā)商和個人?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，只有劃撥用地提供了國有土地使用權(quán)才需要申請選址意見書，而從計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)下來的選址意見書已經(jīng)脫離了行政許可的基本范疇。從某種意義上看，選址意見書的實質(zhì)相當(dāng)于一種“規(guī)劃”或“計劃”，而并非“行政許可”。在《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》與《建筑工程規(guī)劃許可證》申請階段，有部分以政府、事業(yè)單位為申請主體的項目，如保障性住房、安置房;教育、醫(yī)療、行政辦公和體育等公共設(shè)施;大學(xué)城、亞運城、汽車城、港口和會展中心等國家、省屬重點工程項目，這類公益性項目應(yīng)該歸類為內(nèi)部協(xié)調(diào)的行政許可范疇。而在日本，以國都道府為開發(fā)主體的開發(fā)、具有公益性目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等的開發(fā)(如鐵路、醫(yī)療設(shè)施的建設(shè))以及土地區(qū)劃整理事業(yè)等是不納入開發(fā)許可范圍的[16]。因此，為加快城市建設(shè)步伐、提高行政效率并理順政府部門之間的關(guān)系。建議對選址意見書及部分以公共利益為目的、以政府部門及事業(yè)單位為申請主體的項目實行行政認(rèn)可制度。而認(rèn)可制度與許可制度又有所差別，認(rèn)可制度是簡化行政許可的程序、環(huán)節(jié)和要求，變外部法律管理程序為政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)程序，明確實施者的責(zé)任，是提高城市規(guī)劃實施效率的有效手段。
3.1.2默認(rèn)許可開發(fā)活動的范疇很廣，但是部分開發(fā)活動并沒有構(gòu)成對公共利益、相鄰利益的影響，并不符合《行政許可法》對許可對象的設(shè)定，因此對一些可能構(gòu)成開發(fā)行為但無須許可的活動應(yīng)予以明確，從而使每一類型的開發(fā)活動都被納入法律管理范疇而又能提高行政效率，這類許可被稱之為通則式管理。例如，英國對這一類開發(fā)活動的管理方式是編制《一般開發(fā)規(guī)則》，明確誰具有“被許可的開發(fā)權(quán)(PermittedDevelopmentRights)”[17];新西蘭是將開發(fā)活動分為6類⑥，其中允許開發(fā)活動僅限于小型的土地開發(fā)利用活動，提交申請即可獲得《開發(fā)活動符合規(guī)劃要求證書》(CertificateofCompliance);日本則限定開發(fā)面積在1000m2以下的開發(fā)或在三大都市圈建成區(qū)(城市化促進(jìn)地域)開發(fā)面積在500m2以下的開發(fā)無需申請許可[18]。我國應(yīng)借鑒這些國家的經(jīng)驗，進(jìn)行通則式管理的研究和探索。
3.1.3規(guī)劃許可《行政許可法》雖然規(guī)定準(zhǔn)予設(shè)立行政許可的事項，但僅僅為原則性的寬泛論述?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對《建筑工程規(guī)劃許可證》的申請對象作出規(guī)定，而隨著城市開發(fā)與建設(shè)環(huán)境的復(fù)雜化，這個規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實際規(guī)劃許可的需要，因此對符合行政許可特征的開發(fā)活動進(jìn)行定義非常重要，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及地方性的規(guī)劃法規(guī)都需要進(jìn)行修改并作出詳細(xì)規(guī)定，從法律的層面限定規(guī)劃許可的范疇。
3.2按許可對象分類對規(guī)劃許可對象進(jìn)行細(xì)分，在法律上厘清規(guī)劃部門、申請者和利益相關(guān)人的法律責(zé)任，是實行法治的重要舉措。本文通過對規(guī)劃對象的數(shù)據(jù)分析，結(jié)合《行政許可法》的普通許可和特許分類方法對許可對象進(jìn)行行政法分類(表3)。
3.2.1特許由上述分析可知，特許的本質(zhì)是分配稀缺資源并從中獲益，主要包括個人住宅、商業(yè)、商業(yè)住宅和廠房等新建筑的開發(fā);地下商業(yè)、車庫的新建;增加面積及改變?nèi)莘e率的改建、擴(kuò)建;不同用地類別的功能轉(zhuǎn)換等。這些開發(fā)活動均符合特許的條件，應(yīng)在地方性的規(guī)劃法規(guī)中予以確認(rèn)，明確相關(guān)主體的公眾參與、聽證、行政復(fù)議、上訴及利益補償?shù)葯?quán)利，同時也對規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)形成制約，防止權(quán)力的濫用。
3.2.2普通許可盡管新建建筑、地下空間和用地類別的功能轉(zhuǎn)換獲得了土地開發(fā)或再開發(fā)的權(quán)利，但特許還有一個重要的特質(zhì)是開發(fā)者從中獲益，因此對于公共設(shè)施類(教育、醫(yī)療、行政辦公、民政、社區(qū)中心、體育和宗教等)、保障性住房和安置房等公共性住宅、地下人防和市政設(shè)施，以及同一用地類別的功能轉(zhuǎn)換，均應(yīng)屬于普通許可的范疇。此外，一些小型的開發(fā)活動，如增設(shè)電梯、樓梯和消防梯等附屬設(shè)施，配套連廊、平臺和門亭等構(gòu)筑物，外立面修繕，不改變原有功能的拆除、重建、裝修，以及場地、園林、綠化和圍墻建設(shè)等，均屬于普通許可。對于這些類型的普通許可，可以編制專項的規(guī)劃許可條例，為規(guī)劃權(quán)力下放的決策提供依據(jù)并減輕行政壓力。
3.3按許可程序分類根據(jù)規(guī)劃許可的對象特點及其在法律上的屬性，可將其分為普通許可和特許，但這個分類并不能決定許可程序的簡單或復(fù)雜。規(guī)劃許可程序主要取決于專業(yè)決策的難易程度及對利益相關(guān)者的影響程度，而許可程序的分類也是規(guī)劃行政權(quán)力下放的依據(jù)。根據(jù)《行政許可法》及國外規(guī)劃許可制度的經(jīng)驗，建議將規(guī)劃許可的程序分為以下3類。
3.3.1簡易程序部分規(guī)劃許可被視為簡單的或輕微的許可，如構(gòu)筑物、外立面改造和場地改造等，規(guī)劃管理人員根據(jù)專業(yè)規(guī)范、法律條文和管理經(jīng)驗可以作出判斷而無需集體決策，對于這類規(guī)劃申請可以通過行政分權(quán)下放到地方規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，或者通過簡化程序由市級規(guī)劃部門集中審批。規(guī)劃許可申請同時涉及到文化局、環(huán)保局、市政園林局、市交委和消防局等部門，申請者往往奔波于不同部門之間。為了提高行政效率，《行政許可法》第二十六條規(guī)定了方便當(dāng)事人辦理行政許可的若干制度,主要包括統(tǒng)一受理(即通常所說的“一個窗口對外”)、統(tǒng)一辦理(即“并聯(lián)審批”)、聯(lián)合辦理和集中辦理(即“一站式審批”)等，這些措施對提高行政效率起到很大的作用。然而，應(yīng)該明晰的是，上述措施并非施行相對集中行政許可權(quán)[18-19]，不屬于行政許可的程序范疇，因此并不能歸到簡易程序中。
3.3.2一般程序?qū)τ谝话愕囊?guī)劃申請，可根據(jù)規(guī)劃或開發(fā)控制條例作出決策，包括大部分的建設(shè)用地規(guī)劃許可，由于控規(guī)編制為建設(shè)用地規(guī)劃許可提供了開發(fā)控制的依據(jù)，許可的程序主要集中在規(guī)劃部門內(nèi)部的討論和審查;對于建設(shè)工程規(guī)劃許可中的功能轉(zhuǎn)換和新建地上、地下建筑，以及新建市政設(shè)施、舊樓電梯安裝等，這類申請往往需要征求環(huán)保、工商、文化和消防等其他部門的意見，且具有很強(qiáng)的地方性，區(qū)級、街道級規(guī)劃部門更了解項目申請的具體情況，這類申請可以部分下放到地方規(guī)劃局。一般程序的規(guī)劃許可應(yīng)設(shè)置公眾參與，使公眾獲得知情權(quán)，并保留市級規(guī)劃機(jī)構(gòu)的抽查與否決權(quán)力。
3.3.3復(fù)雜程序第三類是重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和重要地段的開發(fā)與再開發(fā)的許可程序，在其申請過程中可能對原有的規(guī)劃進(jìn)行修改。因為這類項目的決策是非常困難的，決策過程也很冗長，需要進(jìn)行多輪的專家論證和公眾討論，因此應(yīng)預(yù)留充足的時間，由市級規(guī)劃局進(jìn)行協(xié)調(diào)，經(jīng)由規(guī)劃委員會進(jìn)行決策并上報省建設(shè)廳進(jìn)行備案，保留省級部門的抽查與否決權(quán)力。
4結(jié)語
關(guān)于規(guī)劃許可的分類探討，其根本目的在于厘清規(guī)劃許可的設(shè)定范疇，改進(jìn)許可的程序，將主要的精力放在重要的規(guī)劃申請上，對次要的開發(fā)活動進(jìn)行高效的簡化審批。同時，也根據(jù)許可的分類在行政與法律上厘清規(guī)劃部門的責(zé)任與權(quán)力，給予申請者應(yīng)有的利益保障。[注釋]①現(xiàn)行《憲法》第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。②有學(xué)者將此條款稱為“經(jīng)濟(jì)制度條款”，屬于《憲法》中的經(jīng)濟(jì)制度條款，具體參見黃卉的《憲法經(jīng)濟(jì)制度條款的法律適用—從德國經(jīng)濟(jì)憲法之爭談起》。③《行政許可法》在立法草案中曾將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)與登記5類，但正式通過時由于存在分歧未使用上述分類名稱。關(guān)于行政許可的分類，在學(xué)術(shù)上存在許多爭論，比較普遍的分類方法是歸納《行政許可法》第十二條的5類許可事項，依據(jù)審批程序的寬嚴(yán)或特定對象，將許可分為普通許可及特許，詳見王克穩(wěn)的《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》。④廣州市規(guī)劃局每年收到大量關(guān)于舊樓加裝電梯的信訪。⑤改革開放以來，我國行政立法領(lǐng)域陸續(xù)制定并出臺了《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等一系列法律，但是《行政程序法》這部約束政府權(quán)力的最重要的法律一直在進(jìn)行各方博弈，至今未能出臺。⑥新西蘭按照開發(fā)活動對環(huán)境所產(chǎn)生的影響，將其分為6類：允許開發(fā)活動(PermittedActivity)、控制開發(fā)活動(ControlledActivity)、限制性任意開發(fā)活動(RestrictedDiscretionaryActivity)、任意開發(fā)活動(DiscretionaryActivity)、不符合規(guī)范的開發(fā)活動(Non-complyingActivity)及嚴(yán)禁開發(fā)活動(ProhibitedActivity)。
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