環(huán)境公益訴訟的理論解讀與制度創(chuàng)新
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何國萍1由 分享
【摘要】環(huán)境公益訴訟是當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益遭受侵害或有被侵害的危險(xiǎn)時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟包括民事、行政、刑事三種類型，環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，它不要求原告與本案有直接利害關(guān)系。環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)涵包括環(huán)境公益訴訟的制度化、原告資格的適當(dāng)放寬、環(huán)境公益訴訟的受理范圍、舉證責(zé)任的分配、訴訟費(fèi)用的分擔(dān)、建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度、發(fā)展環(huán)保團(tuán)體和防止訴訟濫用。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境；公益訴訟；理論基礎(chǔ)；制度創(chuàng)新
一、環(huán)境公益訴訟及其理論基礎(chǔ)
公益訴訟出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，它通常被理解為以個(gè)人、組織或者國家機(jī)構(gòu)為原告，以損害國家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人利益（公益）的行為為對(duì)象，以預(yù)防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應(yīng)法律責(zé)任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動(dòng)。那么當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危險(xiǎn)時(shí)，例如污染環(huán)境或者破壞生態(tài)等，針對(duì)這類行為所提起的訴訟就是環(huán)境公益訴訟。
環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。{1}這種訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型與領(lǐng)域，而只是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對(duì)象是對(duì)環(huán)境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，即為適用于行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟；如被訴對(duì)象是公司、企業(yè)、其它組織或個(gè)人，即為適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。美國、英同、日本等一些國家已在立法上確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟制度。
環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)并非偶然，它是社會(huì)發(fā)展和政治法律思想革新的產(chǎn)物，有其深厚的法理基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們之間的社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，每個(gè)人的利益與整個(gè)社會(huì)的公共利益聯(lián)系更加緊密，隨著權(quán)利的社會(huì)化，“公益”和“私益”相互滲透，公益訴訟典型的以“私”護(hù)“公”的性質(zhì)便符合這種趨勢(shì)。“由于環(huán)境侵害的原因行為往往具有社會(huì)有用性、價(jià)值正當(dāng)性、合法性和不可避免性，這使得相關(guān)的實(shí)體法與程序法也難免打傷濃郁的社會(huì)性色彩。因此，論及環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的法理學(xué)基礎(chǔ)，須從社會(huì)法理著眼，而不是傳統(tǒng)的個(gè)人主義法理。”{2}“從社會(huì)法理的視角看，由于環(huán)境法較多涉及社會(huì)公益，環(huán)境法是一種社會(huì)法。環(huán)境公益訴訟以社會(huì)法思想為底蘊(yùn)，具有社會(huì)法理基礎(chǔ)。”{3}
傳統(tǒng)的訴權(quán)理論以實(shí)體法上的權(quán)利為訴訟前提，只有當(dāng)實(shí)體法上的權(quán)利受到侵害或威脅時(shí)，才能有效行使訴權(quán)。隨著訴權(quán)理論的新發(fā)展，訴權(quán)的內(nèi)涵和外延得到拓展，“訴權(quán)發(fā)展成為基于訴訟程序法而產(chǎn)生的獨(dú)立權(quán)利。其基本理論依據(jù)是‘訴的利益’，即如果起訴人提起訴訟能夠產(chǎn)生其主張的利益聯(lián)系，則認(rèn)為其享有訴權(quán)……據(jù)此，我們可以得出，即使被訴行為并未侵犯其權(quán)利，但為了維護(hù)與己相關(guān)的公益則可提起訴訟，環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)正是基于與己有關(guān)的環(huán)境公益。”{4}因此，在環(huán)境公益訴訟中，只要與原告相關(guān)的利益受到損害，原告就可以行使其訴權(quán)，以得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。
環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)新興權(quán)利的提出，也為環(huán)境公益訴訟提供了訴權(quán)基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)是指環(huán)境法律關(guān)系的主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境權(quán)是一種對(duì)世權(quán)、基本人權(quán)，它涵蓋了個(gè)人、單位、國家及全人類所享有的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境權(quán)一旦被剝奪和喪失，環(huán)境法律關(guān)系主體就不能繼續(xù)生存和健康發(fā)展。環(huán)境權(quán)既然作為一項(xiàng)權(quán)利被公眾所享有，即使按照傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，環(huán)境公益訴訟也可以從環(huán)境權(quán)的角度找到行使訴權(quán)的依據(jù)。
二、建立我國環(huán)境公益訴訟制度的必要性
我國行政及民事訴訟制度對(duì)原告起訴資格有較為嚴(yán)格的限制?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”，也就是說，提起的環(huán)境民事訴訟必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對(duì)環(huán)境民事侵害的受害人十分不利。因?yàn)樗麄兯馐艿沫h(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)1二作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”從規(guī)定本身來看，其起訴資格要件比起提起民事訴訟的資格相對(duì)要寬松些，只要原告認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，即具備了起訴資格的要件。然而，根據(jù)行政法的理論，作為《行政訴訟法》第二章規(guī)定的受案范圍的原告，應(yīng)當(dāng)是該列舉受案范圍內(nèi)的行政管理相對(duì)人。也就是說，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當(dāng)是行政管理相對(duì)人，即具體行政法律關(guān)系中的非行政機(jī)關(guān)的當(dāng)事人。在這種情形下，如果在一個(gè)環(huán)境管理活動(dòng)中，該具體行政行為并不對(duì)環(huán)境管理相對(duì)人的權(quán)益造成危害，卻對(duì)其他的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理論或規(guī)定，這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對(duì)人，因而就不具備起訴的資格。近幾年來，公民關(guān)于環(huán)境問題的行政公益訴訟逐漸增多，但均被法院以不具備訴訟主體資格為由而駁回，這方面有很多典型案例。
由此可見，在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對(duì)于環(huán)境訴訟的起訴資格得規(guī)定過于嚴(yán)格，公民或團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的“門檻”被設(shè)置得過高。而代表環(huán)境公共利益的環(huán)保機(jī)關(guān)并不注重通過訴訟手段保護(hù)環(huán)境公益，因而環(huán)境公益訴訟制度并未真正建立。從我國環(huán)境問題的嚴(yán)重性、現(xiàn)行制度對(duì)環(huán)境權(quán)保護(hù)之不足、公眾參與及預(yù)防原則的客觀要求等多維度考察，建立環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)成為保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的現(xiàn)實(shí)要求。{5}
1．行政權(quán)力保護(hù)環(huán)境公益之不足與環(huán)境問題的日益嚴(yán)重。我國長期以來實(shí)行的是國家環(huán)境管理這一單軌運(yùn)行機(jī)制，通過各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以國家名義和法律形式，全面行使對(duì)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行、監(jiān)督、管理職能，并對(duì)全社會(huì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行預(yù)測(cè)和決策。在這種體制下，政府環(huán)境管理行政部門及其工作人員往往由于出于某種私利、誘惑、偏見、地方保護(hù)主義或屈從于某種壓力，不愿或不能實(shí)施保護(hù)環(huán)境權(quán)的行政行為。這時(shí)公民如果沒有環(huán)境訴訟權(quán)，侵犯環(huán)境權(quán)的違法行為就很可能暢通無阻。“現(xiàn)在眾多的政府行為對(duì)廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會(huì)造成河流兩岸的大規(guī)律的生態(tài)破壞，核電站的建設(shè)會(huì)造成不可預(yù)料的環(huán)境影響。因?yàn)檫@類環(huán)境方面的影響由全社會(huì)來承擔(dān)而并不直接對(duì)任何單個(gè)公民的利益，按照傳統(tǒng)的行政訴訟理論，便沒有人有資格對(duì)這類影響環(huán)境行為提起訴訟。這樣對(duì)這些最具危險(xiǎn)性的政府來說但根本沒有監(jiān)督的途徑。”這種單憑行政管理而排斥公民參與的單軌運(yùn)行機(jī)制使我國的環(huán)境問題呈愈演愈烈之態(tài)勢(shì)。
我國目前的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已到了非常嚴(yán)峻的地步。由于不合理的開發(fā)利用資源或進(jìn)行大型工程建設(shè)，使自然環(huán)境和資源遭到破壞，引起一系列生態(tài)環(huán)境與自然資源的破壞；大量的環(huán)境污染使環(huán)境質(zhì)量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如此嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)不僅使人民的生命健康和社會(huì)生活遭受嚴(yán)重侵害，而且已成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。
2．公眾參與原則與預(yù)防為主原則的客觀要求。環(huán)境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會(huì)性，單靠政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境，必須借用民主觀念和公眾參與環(huán)境行政和環(huán)境司法過程來實(shí)現(xiàn)。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《里約宣言》明確提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理……應(yīng)當(dāng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國憲法第二條第三款的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”也確立了公眾參與這一原則。環(huán)境公眾參與包括環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與。環(huán)境公益訴訟則是公眾參加環(huán)境管理、參與公害解決過程的一種重要制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運(yùn)用司法手段解決環(huán)境公害，必將增強(qiáng)其保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和維護(hù)自身環(huán)境權(quán)的信念，這一增強(qiáng)同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎(chǔ)。因此，建立能夠吸收公眾參與環(huán)境管理運(yùn)作的環(huán)境公益訴訟機(jī)制已成為現(xiàn)實(shí)的迫切需要。
環(huán)境公益訴訟是我國環(huán)境法另一重要原則“預(yù)防為主原則”的重要保障手段。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以有效地保護(hù)國家利益和社會(huì)秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中，這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要，因?yàn)榄h(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。
3．國外環(huán)境公益訴訟制度之考察。現(xiàn)代國家的環(huán)境公益訴訟制度以英美等國家最為發(fā)達(dá)，尤其是美同。美國對(duì)行政訴訟的原告資格規(guī)定得十分寬泛。它將原告資格限定為所擁有的權(quán)益是法律保護(hù)的以及政府行政行為對(duì)或?qū)?duì)原告造成“事實(shí)上的損害”。而且這種“損害”不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)上的損害，還包括“美學(xué)、自然保護(hù)和娛樂”等價(jià)值的喪失或減損；不僅如此，只要存在損害就可以，損害程度無關(guān)緊要。美國《清潔空氣法》還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義依法對(duì)違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，這里的公民訴訟兼?zhèn)涿袷略V訟和行政訴訟的特點(diǎn)。公民訴訟權(quán)在美國被視為一項(xiàng)禁止權(quán)（即禁止非法排污權(quán)）或強(qiáng)制措施，公民被視為“私人檢察官”，與政府的執(zhí)法職能相對(duì)應(yīng)而存在，在實(shí)施環(huán)境法規(guī)中發(fā)揮著重要作用。英國的環(huán)境公益訴訟制度也比較發(fā)達(dá)。與美國直接將原告資格賦予公民個(gè)人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提起訴訟，他可以依法律賦予的職權(quán)或依當(dāng)事人的申請(qǐng)而提起環(huán)境的行政公益訴訟。當(dāng)事人如果要以自己的名義提起，需要征得其同意。而法國的越權(quán)之訴規(guī)定只要起訴人本人的精神或物質(zhì)直接受到具體行政行為的侵害，就可以提起越權(quán)之訴。
與環(huán)境行政公益訴訟一樣，公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普通呈現(xiàn)放寬與擴(kuò)大的趨勢(shì)。私人為了維護(hù)公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向。傳統(tǒng)的“本人直接受損害”的訴訟資格限制，已無法滿足涉及擴(kuò)散利益、集團(tuán)利益的環(huán)境侵害民事訴訟的需要，公民針對(duì)環(huán)境公益侵害而起訴的原告資格日益得到承認(rèn)。美國聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)和部分法規(guī)中的“公民訴訟條款”確認(rèn)了公民以個(gè)人身份對(duì)構(gòu)成公益妨害的污染行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。而英國在認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后，也修改了相關(guān)的法律規(guī)定，認(rèn)可對(duì)于公益妨害受害者本人或通過檢察官均可提起訴訟。英國的《污染控制法》就有“對(duì)于公害，任何人均可起訴，，的規(guī)定。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境；公益訴訟；理論基礎(chǔ)；制度創(chuàng)新
一、環(huán)境公益訴訟及其理論基礎(chǔ)
公益訴訟出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，它通常被理解為以個(gè)人、組織或者國家機(jī)構(gòu)為原告，以損害國家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人利益（公益）的行為為對(duì)象，以預(yù)防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應(yīng)法律責(zé)任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動(dòng)。那么當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危險(xiǎn)時(shí)，例如污染環(huán)境或者破壞生態(tài)等，針對(duì)這類行為所提起的訴訟就是環(huán)境公益訴訟。
環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。{1}這種訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型與領(lǐng)域，而只是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對(duì)象是對(duì)環(huán)境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，即為適用于行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟；如被訴對(duì)象是公司、企業(yè)、其它組織或個(gè)人，即為適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。美國、英同、日本等一些國家已在立法上確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟制度。
環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)并非偶然，它是社會(huì)發(fā)展和政治法律思想革新的產(chǎn)物，有其深厚的法理基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們之間的社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，每個(gè)人的利益與整個(gè)社會(huì)的公共利益聯(lián)系更加緊密，隨著權(quán)利的社會(huì)化，“公益”和“私益”相互滲透，公益訴訟典型的以“私”護(hù)“公”的性質(zhì)便符合這種趨勢(shì)。“由于環(huán)境侵害的原因行為往往具有社會(huì)有用性、價(jià)值正當(dāng)性、合法性和不可避免性，這使得相關(guān)的實(shí)體法與程序法也難免打傷濃郁的社會(huì)性色彩。因此，論及環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的法理學(xué)基礎(chǔ)，須從社會(huì)法理著眼，而不是傳統(tǒng)的個(gè)人主義法理。”{2}“從社會(huì)法理的視角看，由于環(huán)境法較多涉及社會(huì)公益，環(huán)境法是一種社會(huì)法。環(huán)境公益訴訟以社會(huì)法思想為底蘊(yùn)，具有社會(huì)法理基礎(chǔ)。”{3}
傳統(tǒng)的訴權(quán)理論以實(shí)體法上的權(quán)利為訴訟前提，只有當(dāng)實(shí)體法上的權(quán)利受到侵害或威脅時(shí)，才能有效行使訴權(quán)。隨著訴權(quán)理論的新發(fā)展，訴權(quán)的內(nèi)涵和外延得到拓展，“訴權(quán)發(fā)展成為基于訴訟程序法而產(chǎn)生的獨(dú)立權(quán)利。其基本理論依據(jù)是‘訴的利益’，即如果起訴人提起訴訟能夠產(chǎn)生其主張的利益聯(lián)系，則認(rèn)為其享有訴權(quán)……據(jù)此，我們可以得出，即使被訴行為并未侵犯其權(quán)利，但為了維護(hù)與己相關(guān)的公益則可提起訴訟，環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)正是基于與己有關(guān)的環(huán)境公益。”{4}因此，在環(huán)境公益訴訟中，只要與原告相關(guān)的利益受到損害，原告就可以行使其訴權(quán)，以得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。
環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)新興權(quán)利的提出，也為環(huán)境公益訴訟提供了訴權(quán)基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)是指環(huán)境法律關(guān)系的主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境權(quán)是一種對(duì)世權(quán)、基本人權(quán)，它涵蓋了個(gè)人、單位、國家及全人類所享有的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境權(quán)一旦被剝奪和喪失，環(huán)境法律關(guān)系主體就不能繼續(xù)生存和健康發(fā)展。環(huán)境權(quán)既然作為一項(xiàng)權(quán)利被公眾所享有，即使按照傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，環(huán)境公益訴訟也可以從環(huán)境權(quán)的角度找到行使訴權(quán)的依據(jù)。
二、建立我國環(huán)境公益訴訟制度的必要性
我國行政及民事訴訟制度對(duì)原告起訴資格有較為嚴(yán)格的限制?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”，也就是說，提起的環(huán)境民事訴訟必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對(duì)環(huán)境民事侵害的受害人十分不利。因?yàn)樗麄兯馐艿沫h(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)1二作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”從規(guī)定本身來看，其起訴資格要件比起提起民事訴訟的資格相對(duì)要寬松些，只要原告認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，即具備了起訴資格的要件。然而，根據(jù)行政法的理論，作為《行政訴訟法》第二章規(guī)定的受案范圍的原告，應(yīng)當(dāng)是該列舉受案范圍內(nèi)的行政管理相對(duì)人。也就是說，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當(dāng)是行政管理相對(duì)人，即具體行政法律關(guān)系中的非行政機(jī)關(guān)的當(dāng)事人。在這種情形下，如果在一個(gè)環(huán)境管理活動(dòng)中，該具體行政行為并不對(duì)環(huán)境管理相對(duì)人的權(quán)益造成危害，卻對(duì)其他的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理論或規(guī)定，這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對(duì)人，因而就不具備起訴的資格。近幾年來，公民關(guān)于環(huán)境問題的行政公益訴訟逐漸增多，但均被法院以不具備訴訟主體資格為由而駁回，這方面有很多典型案例。
由此可見，在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對(duì)于環(huán)境訴訟的起訴資格得規(guī)定過于嚴(yán)格，公民或團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的“門檻”被設(shè)置得過高。而代表環(huán)境公共利益的環(huán)保機(jī)關(guān)并不注重通過訴訟手段保護(hù)環(huán)境公益，因而環(huán)境公益訴訟制度并未真正建立。從我國環(huán)境問題的嚴(yán)重性、現(xiàn)行制度對(duì)環(huán)境權(quán)保護(hù)之不足、公眾參與及預(yù)防原則的客觀要求等多維度考察，建立環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)成為保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的現(xiàn)實(shí)要求。{5}
1．行政權(quán)力保護(hù)環(huán)境公益之不足與環(huán)境問題的日益嚴(yán)重。我國長期以來實(shí)行的是國家環(huán)境管理這一單軌運(yùn)行機(jī)制，通過各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以國家名義和法律形式，全面行使對(duì)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行、監(jiān)督、管理職能，并對(duì)全社會(huì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行預(yù)測(cè)和決策。在這種體制下，政府環(huán)境管理行政部門及其工作人員往往由于出于某種私利、誘惑、偏見、地方保護(hù)主義或屈從于某種壓力，不愿或不能實(shí)施保護(hù)環(huán)境權(quán)的行政行為。這時(shí)公民如果沒有環(huán)境訴訟權(quán)，侵犯環(huán)境權(quán)的違法行為就很可能暢通無阻。“現(xiàn)在眾多的政府行為對(duì)廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會(huì)造成河流兩岸的大規(guī)律的生態(tài)破壞，核電站的建設(shè)會(huì)造成不可預(yù)料的環(huán)境影響。因?yàn)檫@類環(huán)境方面的影響由全社會(huì)來承擔(dān)而并不直接對(duì)任何單個(gè)公民的利益，按照傳統(tǒng)的行政訴訟理論，便沒有人有資格對(duì)這類影響環(huán)境行為提起訴訟。這樣對(duì)這些最具危險(xiǎn)性的政府來說但根本沒有監(jiān)督的途徑。”這種單憑行政管理而排斥公民參與的單軌運(yùn)行機(jī)制使我國的環(huán)境問題呈愈演愈烈之態(tài)勢(shì)。
我國目前的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已到了非常嚴(yán)峻的地步。由于不合理的開發(fā)利用資源或進(jìn)行大型工程建設(shè)，使自然環(huán)境和資源遭到破壞，引起一系列生態(tài)環(huán)境與自然資源的破壞；大量的環(huán)境污染使環(huán)境質(zhì)量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如此嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)不僅使人民的生命健康和社會(huì)生活遭受嚴(yán)重侵害，而且已成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。
2．公眾參與原則與預(yù)防為主原則的客觀要求。環(huán)境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會(huì)性，單靠政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境，必須借用民主觀念和公眾參與環(huán)境行政和環(huán)境司法過程來實(shí)現(xiàn)。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《里約宣言》明確提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理……應(yīng)當(dāng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國憲法第二條第三款的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”也確立了公眾參與這一原則。環(huán)境公眾參與包括環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與。環(huán)境公益訴訟則是公眾參加環(huán)境管理、參與公害解決過程的一種重要制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運(yùn)用司法手段解決環(huán)境公害，必將增強(qiáng)其保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和維護(hù)自身環(huán)境權(quán)的信念，這一增強(qiáng)同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎(chǔ)。因此，建立能夠吸收公眾參與環(huán)境管理運(yùn)作的環(huán)境公益訴訟機(jī)制已成為現(xiàn)實(shí)的迫切需要。
環(huán)境公益訴訟是我國環(huán)境法另一重要原則“預(yù)防為主原則”的重要保障手段。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以有效地保護(hù)國家利益和社會(huì)秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中，這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要，因?yàn)榄h(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。
3．國外環(huán)境公益訴訟制度之考察。現(xiàn)代國家的環(huán)境公益訴訟制度以英美等國家最為發(fā)達(dá)，尤其是美同。美國對(duì)行政訴訟的原告資格規(guī)定得十分寬泛。它將原告資格限定為所擁有的權(quán)益是法律保護(hù)的以及政府行政行為對(duì)或?qū)?duì)原告造成“事實(shí)上的損害”。而且這種“損害”不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)上的損害，還包括“美學(xué)、自然保護(hù)和娛樂”等價(jià)值的喪失或減損；不僅如此，只要存在損害就可以，損害程度無關(guān)緊要。美國《清潔空氣法》還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義依法對(duì)違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，這里的公民訴訟兼?zhèn)涿袷略V訟和行政訴訟的特點(diǎn)。公民訴訟權(quán)在美國被視為一項(xiàng)禁止權(quán)（即禁止非法排污權(quán)）或強(qiáng)制措施，公民被視為“私人檢察官”，與政府的執(zhí)法職能相對(duì)應(yīng)而存在，在實(shí)施環(huán)境法規(guī)中發(fā)揮著重要作用。英國的環(huán)境公益訴訟制度也比較發(fā)達(dá)。與美國直接將原告資格賦予公民個(gè)人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提起訴訟，他可以依法律賦予的職權(quán)或依當(dāng)事人的申請(qǐng)而提起環(huán)境的行政公益訴訟。當(dāng)事人如果要以自己的名義提起，需要征得其同意。而法國的越權(quán)之訴規(guī)定只要起訴人本人的精神或物質(zhì)直接受到具體行政行為的侵害，就可以提起越權(quán)之訴。
與環(huán)境行政公益訴訟一樣，公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普通呈現(xiàn)放寬與擴(kuò)大的趨勢(shì)。私人為了維護(hù)公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向。傳統(tǒng)的“本人直接受損害”的訴訟資格限制，已無法滿足涉及擴(kuò)散利益、集團(tuán)利益的環(huán)境侵害民事訴訟的需要，公民針對(duì)環(huán)境公益侵害而起訴的原告資格日益得到承認(rèn)。美國聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)和部分法規(guī)中的“公民訴訟條款”確認(rèn)了公民以個(gè)人身份對(duì)構(gòu)成公益妨害的污染行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。而英國在認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后，也修改了相關(guān)的法律規(guī)定，認(rèn)可對(duì)于公益妨害受害者本人或通過檢察官均可提起訴訟。英國的《污染控制法》就有“對(duì)于公害，任何人均可起訴，，的規(guī)定。