我國行政裁量權(quán)的司法審查制度探討
[論文關(guān)鍵詞]行政裁量權(quán)；司法審查；范圍；標(biāo)準(zhǔn)
[論文摘要]根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，只能進(jìn)行合洳陛審查，而行政裁量權(quán)的行使不僅僅涉及合法性的問題，還涉及到合理性的問題。因此，在我國的現(xiàn)行法律框架下，能否對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查還存在著爭議。本文對(duì)行政裁量權(quán)能夠納入現(xiàn)行司法審查的范圍進(jìn)行了論證，并對(duì)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)提出了設(shè)想。
一、我國對(duì)行政裁量權(quán)司法審查的范圍
我國是成文法國家，法院對(duì)行政裁量權(quán)的審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋上。相關(guān)的規(guī)定主要有：《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”第五條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”第五十四條規(guī)定，“(一)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的；2、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權(quán)的；5、濫用職權(quán)的。(三)被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第五十六條規(guī)定，“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求……(二)被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的……”
從行政訴訟法第五條的規(guī)定可以看出，我國法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，采取的是合法性審查的原則，對(duì)于合理性問題的審查，在上述司法解釋的第五十六條予以排除。換句話說，從司法審查的范圍上看，只對(duì)存在是否合法的問題的行政行為進(jìn)行審查，而不對(duì)是否適當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行審查。那么，在這樣的立法原則下，法院究竟能不能對(duì)行政裁量行為進(jìn)行審查呢?筆者認(rèn)為，法院可以而且應(yīng)當(dāng)對(duì)行政裁量行為進(jìn)行審查。當(dāng)然，在目前的法律框架下，法院對(duì)行政裁量行為的審查是合法性審查。這是司法審查的廣度問題(即筆者所稱的“范圍”問題)。而法院目前不能就行政裁量行為是否合理進(jìn)行審查，這是司法審查的深度問題(即筆者所稱的“標(biāo)準(zhǔn)”問題)。正如有的學(xué)者所言，絕不能將對(duì)行政裁量行為司法審查的廣度與深度混為一談。
但是，一些學(xué)者根據(jù)上述的法律規(guī)定，認(rèn)為法院可以對(duì)行政裁量權(quán)行為進(jìn)行合理性審查，認(rèn)為《行政訴訟法》第54條所規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“顯失公正”便是涉及到行政行為的合理性問題，而且認(rèn)為最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第56條中排除對(duì)“合法但存在合理性問題的”行政行為的審查是立法的缺漏和自相矛盾，以致縮小了《行政訴訟法》所確立下來的審查原則。筆者不同意這種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，要弄清楚《行政訴訟法》及其司法解釋中對(duì)于法院審查行政裁量權(quán)的范圍和強(qiáng)度，首先要明確“濫用職權(quán)”和“顯失公正”的內(nèi)涵。
弄清“濫用職權(quán)”的內(nèi)涵，首先要弄清一個(gè)問題：行政濫用職權(quán)只存在于行政裁量權(quán)的濫用上，還是應(yīng)包括裁量權(quán)以外行政職權(quán)的濫用上。在國外，無論是在理論上還是司法實(shí)踐中，其所列濫用權(quán)力的具體表現(xiàn)幾乎全是濫用裁量權(quán)的表現(xiàn)，而且法國二十世紀(jì)以后形成的“新濫用權(quán)力理論”也與此相吻合。“人們已認(rèn)識(shí)到：行政自由裁量權(quán)的行使，不僅可能導(dǎo)致行政不當(dāng)，而且可能導(dǎo)致行政違法。行使自由裁量權(quán)違法包括兩種情況：自由裁量權(quán)的超越和自由裁量權(quán)的濫用。對(duì)于前者，中外法律都為其安排了濫用權(quán)力以外的某種違法的‘歸宿’。由此看來，行政濫用職權(quán)不僅與自由裁量權(quán)以外的其他行政職權(quán)違法無緣，而且也并不包括自由裁量權(quán)本身的所有違法。行政濫用職權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種行政自由裁量權(quán)的濫用，而且是自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)一種行使裁量權(quán)的違法。”
進(jìn)一步說，行政濫用職權(quán)的涵義包括：“第一，行政濫用職權(quán)發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，超越這一權(quán)限，便構(gòu)成其他違法。這不僅同行政越權(quán)相區(qū)別，而且也劃清了行政濫用職權(quán)同‘適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤’、‘違反法定程序’等其他行政違法之間的界限。第二，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力(如不正當(dāng)?shù)难舆t……)。第三，行政濫用職權(quán)是一種行政違法行為，而不是行政不當(dāng)行為。把自由裁量權(quán)的濫用看成是違法，這是世界各國的通例做法。因此人民法院通過行政訴訟控制行政濫用職權(quán)與行政訴訟合法性審查原則并不矛盾。”
由此可見，我國的現(xiàn)行法律框架中，合法性審查原則已經(jīng)把行政裁量行為納入到了司法審查的范圍。在此，筆者要強(qiáng)調(diào)的是，“從合理性原則作為法律原則這一點(diǎn)來看，它本身就屬于合法性原則的范疇，是合法性原則的引申，是合法性原則在自由裁量問題上的進(jìn)一步要求。”-4在司法審查的角度上，將合法性原則與合理性原則進(jìn)行區(qū)分，主要是基于行政權(quán)與司法權(quán)的劃分，以免司法權(quán)越俎代庖。但是從行政裁量權(quán)運(yùn)行的角度考慮，二者是合一的。
在明確了“濫用職權(quán)”的內(nèi)涵的前提下，我們進(jìn)一步討論“顯失公正”的涵義。胡建淼教授認(rèn)為：“濫用職權(quán)與顯失公正是同一問題的兩個(gè)方面，或者說是對(duì)同一事物的不同角度的表述。濫用職權(quán)是從主體和行為著眼，顯失公平則是從行為結(jié)果著眼。行政濫用職權(quán)實(shí)際上是行政主體不正當(dāng)行使權(quán)力而造成顯失公正之結(jié)果的行為，如果行政主體行為雖有不當(dāng)，但尚未達(dá)到顯失公正之結(jié)果，那么便不屬濫用職權(quán)違法，而是行政不當(dāng)。”有人根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的法院可以變更顯失公正的行政處罰，進(jìn)而推定法院可以對(duì)此進(jìn)行合理性審查。而胡建淼教授對(duì)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定作了解釋：“(1)第54條第(四)項(xiàng)規(guī)定的判決變更所適用的范圍并不包括所有濫用職權(quán)的行為，它只限于顯失公正的處罰，即濫用處罰裁量權(quán)；(2)第54條第(二)項(xiàng)規(guī)定‘判決撤銷’屬于義務(wù)，第(四)項(xiàng)規(guī)定‘可以判決變更’則屬于權(quán)力。‘可以’二字意味著法院可以判決變更，也可以不判決變更，而判決撤銷。”-6筆者同意這種觀點(diǎn)，并且認(rèn)為，現(xiàn)行的行政訴訟法賦予法院變更濫用行政處罰裁量權(quán)的行政行為的權(quán)力，是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，因?yàn)槲覈姓幜P權(quán)普遍存在、濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，法院對(duì)于顯失公正的行政處罰直接判決變更，比撤銷以后責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作更節(jié)省成本。因此，不能因?yàn)榉ㄔ簩?duì)行政處罰裁量權(quán)的裁判方式存在例外的規(guī)定，就認(rèn)定目前法院對(duì)行政行為的審查包括合理性審查。
綜合上面的分析，我們可以看出目前我國立法所確立的司法審查的范圍，是將所有的行政裁量行為都納入司法審查的。但是司法審查的深度上卻只限于其合法性。具體的審查標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，例如“濫用職權(quán)”，其內(nèi)容在立法上并沒有確定下來。在國外的行政訴訟法中，關(guān)于對(duì)行政裁量的控制也規(guī)定得十分籠統(tǒng)，例如日本《行政案件訴訟法》第30條規(guī)定，“關(guān)于行政廳的裁量處分，只要存在超越裁量權(quán)的范圍或者其濫用的情況，法院就可以撤銷該處分。”但是日本的法院又通過一系列判例對(duì)其予以明確。而我國是實(shí)行成文法制度的國家，判例對(duì)法院沒有約束力，因此，建立像國外那樣在法院的判例中尋找先例的制度是十分必要的。
二、我國對(duì)行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)
我國行政法學(xué)界在確立法院對(duì)行政裁量行為進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)上，學(xué)者們有不同的歸納。筆者認(rèn)為法院在對(duì)待行政裁量行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)層次具體分析：一方面，行政機(jī)關(guān)逾越行政裁量權(quán)時(shí)法院的審查標(biāo)準(zhǔn)。任何權(quán)力都是有法律限制的。因此，行政裁量也具有相應(yīng)的權(quán)力界限和裁量范圍。一旦行政機(jī)關(guān)超過了裁量范圍就構(gòu)成了逾越裁量。在這種情況下，法院進(jìn)行審查時(shí)沒有必要將其他非裁量行為進(jìn)行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)對(duì)該行政裁量行為所涉及的法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行全面審查。這種情況下，行政裁量行為的違法性是十分明顯的。另一方面，法院在行政裁量權(quán)的行使表面上看起來是在法律的授權(quán)范圍內(nèi)，但是裁量違背了立法授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的內(nèi)在界限，構(gòu)成裁量權(quán)濫用時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)。各國的法律和判例所確立下來的標(biāo)準(zhǔn)各有差異，但是，也有多數(shù)是通用的，在此，我們借鑒這些共通的標(biāo)準(zhǔn)以及一些國家典型的標(biāo)準(zhǔn)來探討我國法院對(duì)行政裁量權(quán)濫用的審查應(yīng)當(dāng)確立的標(biāo)準(zhǔn)。
第一，審查行政裁量行為是否符合法定的目的。法律授予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)，是基于一定的社會(huì)需要，為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目的。行政裁量的行使只能是為了實(shí)現(xiàn)授予該權(quán)力的目的，而不能用于與授權(quán)法相沖突的目的。就法院運(yùn)用此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)審理而言，首先要確定授權(quán)法的目的，進(jìn)而根據(jù)行政機(jī)關(guān)提出的證據(jù)和材料去判斷裁量權(quán)的行使是否違背了法定目的。具體說來，在實(shí)踐中，“在確定授權(quán)法目的時(shí)，如果授權(quán)法對(duì)其目的規(guī)定明確，法院可輕松判定授權(quán)法的目的或主要目的。但有時(shí)法律規(guī)定的目的較為含糊，要探明法律目的就相當(dāng)復(fù)雜。在這種情況下，需要法院根據(jù)具體情況通過解釋確定法律目的，而法院對(duì)法律目的的闡釋和認(rèn)定往往決定了法院對(duì)行政裁量的審查程度。”筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)當(dāng)給予法官更大的司法裁量權(quán)，使其能夠在具體的案件中解釋相關(guān)的法律，否則讓法院判決行政裁量權(quán)的行使是否符合授權(quán)法的目的就很難實(shí)現(xiàn)。另外，“行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的目的可能不止一個(gè)，若其中部分目的正當(dāng)，而部分目的不正當(dāng)，法院如何判定行政行為的目的是否正當(dāng)。”這種情形下各國的做法不同，依據(jù)各自的法治傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，有的國家采取較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，只要有不正當(dāng)?shù)哪康拇嬖?，即認(rèn)定該行為違法，例如澳大利亞。而有的國家采取的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，例如在法國，只要其中一個(gè)目的合法，該行政行為就成立，當(dāng)然如果權(quán)力濫用的是這個(gè)行政行為的主要目的時(shí)，行政法院將撤銷該行為。在我國，司法機(jī)關(guān)要運(yùn)用自己的裁量權(quán)去確定標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為這需要結(jié)合行政權(quán)的過度膨脹、失控、司法權(quán)與行政權(quán)的界限以及法官的素質(zhì)等多方面因素考慮。
第二，審查行政裁量行為是否考慮了相關(guān)因素。所謂相關(guān)因素是指與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為決定根據(jù)的因素。行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，都可歸入不相關(guān)考慮范圍，都構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。在具體的司法審查過程中，哪些是行政裁量行為應(yīng)當(dāng)考慮的因素，哪些是行政裁量行為不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，也需要法院適用司法裁量權(quán)去對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行解釋。與前面所提到的何為法律的目的一樣，需要法院綜合考慮各種因素，去靈活把握。
第三，審查行政裁量行為是否故意拖延或不作為。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)行使裁量權(quán)而不行使裁量權(quán)的原因很多，可能是行政機(jī)關(guān)漫不經(jīng)心，故意不行使，或者錯(cuò)誤地認(rèn)為根據(jù)有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)不作出決定。例如，“在英國，通常認(rèn)為行政機(jī)關(guān)將本由自己行使的裁量權(quán)委任給他人，事前訂立嚴(yán)格政策導(dǎo)致不能根據(jù)個(gè)案進(jìn)行裁量，通過簽訂合同或其他協(xié)議束縛自己的裁量權(quán)等情況，皆構(gòu)成裁量權(quán)不行使。”而行政裁量行為拖延是指法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理某一事項(xiàng)的時(shí)限，在時(shí)限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)在何時(shí)辦理某事有裁量權(quán)。但是在一些特定情形下，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)某些事項(xiàng)緊急處理，否則將給行政相對(duì)人的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益造成巨大損失。這時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)故意拖延，一定要等到時(shí)限屆滿之時(shí)或某種損失已經(jīng)發(fā)生之時(shí)再辦理，則構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。“另外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)辦理的某些事項(xiàng)，法律、法規(guī)沒有或不可能規(guī)定具體的時(shí)限，何時(shí)辦理完全由行政機(jī)關(guān)自由裁量。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的裁量也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)事項(xiàng)的輕重緩急和各種有關(guān)因素，依序辦理。如果行政機(jī)關(guān)故意將某些應(yīng)緊急處理的事項(xiàng)壓后處理，應(yīng)及時(shí)辦理的事項(xiàng)故意拖延，同樣構(gòu)成自由裁量權(quán)的濫用。”
第四，審查行政裁量行為是否符合公正法則。實(shí)施法律的目的不在于其本身，而在于實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值。法律授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的目的，就在于使其根據(jù)具體情況、具體對(duì)象作出公正合理的選擇和判斷，而不是讓行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)任意所為。公正法則一方面要求行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)，對(duì)同等情況應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待，這樣，行政相對(duì)人就可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)已作出的裁量決定，預(yù)見他們自己行為的后果，并在此基礎(chǔ)上建立起對(duì)以后的行政行為的期待。如果行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)對(duì)處于同等情況下的相對(duì)人給予不同對(duì)待，便屬違背公正法則。另一方面，公正法則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施裁量權(quán)時(shí)遵循比例、不失衡，應(yīng)適當(dāng)?shù)貦?quán)衡行政所能實(shí)現(xiàn)的目的與對(duì)行政相對(duì)人造成的損害之間的關(guān)系，如果行政裁量權(quán)的行使所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于行政相對(duì)人所遭受的損害，則違反了比例原則，構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)。另外，公正法則還要求行政裁量行為前后一致，不反復(fù)無常，先前所作的行為和以后所采取的行為保持一致。當(dāng)然，法院在審查時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡行政遵循先例、前后保持一致與新的情況、新的政策出現(xiàn)，不應(yīng)遵循先例這兩種情形下對(duì)社會(huì)公益，對(duì)行政相對(duì)人所造成的影響。
第五，審查行政裁量行為的作為是否基于彈性法律用語的任意擴(kuò)大或縮小解釋。彈性法律用語主要包含在法律規(guī)范中的前提要件之內(nèi)。例如“公共利益”，“必要性”等，成文法永遠(yuǎn)不可能明確地將所有情形規(guī)定下來，法律規(guī)范采用彈性法律用語，意味著授予行政機(jī)關(guān)一定的解釋自由。行政機(jī)關(guān)在解釋彈性法律用語時(shí)，必須根據(jù)法律規(guī)范的目的，整個(gè)法律規(guī)范的內(nèi)容以及社會(huì)公認(rèn)的基本規(guī)則進(jìn)行解釋，而不能對(duì)彈性法律用語任意擴(kuò)大或縮小解釋。這樣的彈性法律用語即是德國行政法中的“不確定法律概念”，德國法院將不確定法律概念與行政裁量予以嚴(yán)格區(qū)分，使不確定法律概念接受全面的司法審查。在我國的行政法中，沒有作出這種區(qū)分，但是在司法審查的過程中，應(yīng)當(dāng)確立起相對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范對(duì)彈性法律用語的解釋。
三、結(jié)語
當(dāng)然，上面所闡述的我國對(duì)行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，只是筆者借鑒國外的理論、司法實(shí)踐以及我國學(xué)者的研究成果，在理論上提出的一些設(shè)想，真正要從司法實(shí)踐上明確我國司法審查行政裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，還要從制度上進(jìn)行落實(shí)。對(duì)此，筆者認(rèn)為主要有兩個(gè)途徑：一是從立法上著手，通過修改行政訴訟法或是頒布新的司法解釋，對(duì)現(xiàn)有的審查標(biāo)準(zhǔn)予以擴(kuò)大解釋或者確立新的審查標(biāo)準(zhǔn)，將行政裁量權(quán)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)予以明確。這個(gè)途徑比較符合我國現(xiàn)行的立法、司法體系，但是具體操作起來困難卻很大。因?yàn)槌晌姆ǖ某橄笮耘c相對(duì)滯后性決定了：無論法律規(guī)范制定得多么完美，也不可能窮盡社會(huì)生活的方方面面。因此，具體的司法審查過程不可能完全依“法”進(jìn)行。另一個(gè)途徑是從司法體系著手。一方面，借鑒國外的做法，建立起判例制度，允許低級(jí)法院的法官從高級(jí)法院的判例中尋求判案的依據(jù)；另一方面，賦予法官合理的司法裁量權(quán)，允許法院在特定的案件中對(duì)相關(guān)的法律規(guī)范作出解釋。當(dāng)然，這需要從對(duì)法官嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練和道德的考核著手，但是從我國長遠(yuǎn)來看是不難實(shí)現(xiàn)的。