我國反恐怖主義預(yù)防性法律機制初探論文

　　我國反恐怖主義預(yù)防性法律機制初探全文如下：

　　摘要：對恐怖主義暴力襲擊進行有效預(yù)防已經(jīng)成為一個擺在全人類面前的課題?？植乐髁x襲擊一旦發(fā)生，便會造成巨大的人員財產(chǎn)損失。因此，對恐怖主義暴力襲擊進行有效的預(yù)防，將其扼殺在搖籃內(nèi)就顯得意義非凡。對此，法律便有了用武之地，可以在對恐怖主義襲擊的預(yù)防上發(fā)揮更加重要的作用。

　　關(guān)鍵詞：恐怖主義;法律機制;預(yù)防性。

　　2013年10月28日，北京天安門前發(fā)生一起車禍，其結(jié)果是造成5人死亡以及40多人受傷。初看起來，這似乎是一件孤立的嚴重交通事故，但是因為事發(fā)地點的敏感性，從而引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要求警方盡快調(diào)查事故原因。出人意料的是，調(diào)查結(jié)果顯示，這起交通事故竟然是一起有預(yù)謀的恐怖襲擊。消息顯示，參與恐怖襲擊的5名犯罪嫌疑人已經(jīng)被警方抓獲，且與極端宗教勢力有關(guān)。這一方面表明，恐怖襲擊的不可彌補性，也就是說，恐怖襲擊一旦發(fā)生，將很難挽回，逝去的生命終不可復(fù)生。

　　另一方面表明，我國目前對恐怖襲擊的預(yù)防機制還有漏洞。黨中央所在地北京尚且如此，更何況其他地區(qū)呢?對于恐怖襲擊預(yù)防機制的建立，是離不開相關(guān)法律法規(guī)的完善的。因此，在法律上對恐怖襲擊的發(fā)生進行阻遏就顯得十分必要了。
論文正文：

　　一、何謂“反恐怖主義預(yù)防性法律機制”

　　(一)概念界定。

　　概念是法學(xué)研究的基礎(chǔ)，概念不清，往往會“差之毫厘，謬以千里”。在此就必須對“恐怖主義”的概念有所了解。從目前的情況看，國際公約中對“恐怖主義”并沒有統(tǒng)一的解釋，在實際操作中，各反恐公約只是將具體的“恐怖行為”進行了定義，比如劫持人質(zhì)罪、恐怖主義爆炸罪、核恐怖行為等。但是不可否認的是，恐怖主義還是存在很多共性的，比如非政府性、暴力性以及行為對象的非戰(zhàn)斗人員性等?；诖?，可以對恐怖主義定義為，有意制造恐慌的暴力行為，意在達成宗教、政治或意識形態(tài)上的目的而故意攻擊非戰(zhàn)斗人員(平民)或?qū)⑺麄兊陌参Ｖ弥焕?，這類行動由非政府機構(gòu)策動。

　　通過辭海中的論述可知，所謂預(yù)防就是指事先防備。所謂機制則有四層含義，首先是指機器的構(gòu)造和工作原理，其次是指有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，再次是指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律，最后是指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。作為預(yù)防性法律機制中的“機制”很顯然應(yīng)取最后一種解釋。那么由此便可推出，所謂法律機制就是指，在法律系統(tǒng)內(nèi)的各部分之間相互作用的過程和方式。通過對法律機制概念的明確， 預(yù)防性法律機制的概念不難得出，它是指在法律系統(tǒng)內(nèi)各個部分之間發(fā)生相互作用而達事先防備之作用的過程和方式。

　　前文通過對相關(guān)子概念的分析論述，使得反恐怖主義預(yù)防性法律機制的概念躍然于紙上。所謂“反恐怖主義預(yù)防性法律機制”就是指在法律系統(tǒng)內(nèi)各個部門法之間相互作用而達到對恐怖主義事先有效防備之效果的過程和方式。

　　(二)概念特點。

　　通過對反恐怖主義預(yù)防性法律機制概念的界定，不難看出其有如下幾個特點：

　　1。其范圍是在法律系統(tǒng)內(nèi)。也就是說，其他領(lǐng)域?qū)植乐髁x的預(yù)防機制不在其研究范圍內(nèi)。比如說醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)對恐怖主義的預(yù)防、金融領(lǐng)域內(nèi)對恐怖主義的預(yù)防以及信息領(lǐng)域內(nèi)對恐怖主義的預(yù)防等都不屬于此概念下所要研究之范圍。

　　2。其機理是通過各部門法之間相互之作用。也就是說，反恐怖主義預(yù)防性法律機制在法律體系內(nèi)要通過各個部門法之間的相互作用、密切配合來共同發(fā)揮作用。具體來說，就是在我國的法律體系內(nèi)，不能僅僅依靠刑法或行政法等一個法律部門來完成對恐怖主義的預(yù)防，而是要通過刑法、行政法以及相關(guān)行業(yè)性法律等所有對恐怖主義之預(yù)防可以起到相應(yīng)作用的法律門類的密切協(xié)作配合，來共同鉤織出一張完整的對恐怖主義進行預(yù)防的法律網(wǎng)。

　　3。其目的是對恐怖主義的預(yù)防。也就是說，從恐怖襲擊的發(fā)生過程來看，其界限是在恐怖襲擊發(fā)生之前，而非恐怖襲擊發(fā)生當中或者恐怖襲擊發(fā)生后。這也是其價值的核心之處，恐怖襲擊一旦發(fā)生就不可逆轉(zhuǎn)，所造成的損失以及對社會穩(wěn)定的破壞是長久的。只有充分建立起對恐怖主義的預(yù)防機制方可使恐怖主義的危害降低到最低程度，從而更好地保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全以及社會的安定和諧。

　　二、我國反恐怖主義預(yù)防性法律機制的現(xiàn)狀及不足。

　　雖然我國沒有對反恐怖主義預(yù)防性法律機制進行明確而權(quán)威的定義，并且在權(quán)威的法律規(guī)定中也尚無此種提法，但是在我國目前的法律體系中，反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)在客觀上是大量存在的，并且現(xiàn)實當中也在實際發(fā)揮著相應(yīng)的作用。

　　(一)我國反恐怖主義預(yù)防性法律機制的現(xiàn)狀。

　　我國反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)的存在還是非常普遍的，在此筆者主要將其分為三類，即行政類預(yù)防性法律法規(guī)、刑事類預(yù)防性法律法規(guī)和行業(yè)類預(yù)防性法律法規(guī)。

　　首先是行政類預(yù)防性法律法規(guī)，其主要包括1999 年《群眾性文化體育活動治安管理辦法》、1986年《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、1995年《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》、1985年《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、1991年《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、1994年《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》、1991年《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》以及1994年《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》等。如《中華人民共和國國家安全法實施細則》第8條規(guī)定：組織、策劃或者實施危害國家安全的恐怖活動的，屬于《國家安全法》第4條所稱“危害國家安全的其他破壞活動”[1]。

　　其次是行業(yè)類預(yù)防性法律法規(guī)，其主要包括1986年《中華人民共和國郵政法》、1990年《中華人民共和國鐵路法》、1994年《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、1996年《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》、2000年《中華人民共和國電信條例》等。如《中華人民共和國電信條例》第57條規(guī)定：任何組織或者個人不得利用電信網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有恐怖內(nèi)容的信息。

　　最后是刑事類預(yù)防性法律法規(guī)，其主要包括2011最新修訂的《中華人民共和國刑法》和2013年最新通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》。雖然刑事類預(yù)防性法律法規(guī)在數(shù)量上不是很多，但是卻起著至關(guān)重要的作用。因為這是對恐怖主義進行最嚴厲打擊的法律規(guī)定，可以剝奪實施恐怖襲擊的犯罪分子的生命。其中很多條文專門針對恐怖主義，

　　(二)我國反恐怖主義預(yù)防性法律機制的不足。

　　1。缺少專門性的反恐怖主義上位法。

　　進入20世紀后半葉，特別是2001年“9·11”事件發(fā)生后，很多國家都制定了專門針對恐怖主義的反恐法律。如意大利1993年制定的《反納粹法令》;美國1996年制定的《反恐怖主義法》和2001年制定的《反恐怖法案》;英國2001年新制定的《反恐怖主義法》;印度2001年制定的《防止恐怖主義法令》等[2]。正是由于缺少一部專門性反恐怖主義法律的統(tǒng)領(lǐng)，使得我國對恐怖主義預(yù)防的法律法規(guī)處于非常凌亂之狀態(tài)，缺乏條理性。與此同時，還造成很多與恐怖主義有關(guān)的概念沒有一個明確而權(quán)威的定義，從而影響了反恐怖主義預(yù)防性立法的細化和實際中的可操作性。此問題直到2011年的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》才初步有所緩解，比如說其第2條就對一些核心術(shù)語進行了界定，包括“恐怖活動”、“恐怖活動組織”、“恐怖活動人員”。但是這也只是一個在真正意義上的《反恐怖主義法》沒有達成廣泛共識而無法出臺情況下的妥協(xié)產(chǎn)物，內(nèi)容過于原則，也不夠全面。

　　2。行政類和行業(yè)類反恐怖主義預(yù)防性法律機制的不足。

　　首先，現(xiàn)行的此類反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容并沒有反映出對于恐怖主義預(yù)防之特殊要求，更有甚者，很多規(guī)定并沒有明確針對恐怖主義的條款，而只是通過普通規(guī)定來實現(xiàn)對恐怖主義之預(yù)防。比如我國交通部制定的《船舶海上保安規(guī)則》與大部制改革前的海事局制定的《港口設(shè)施保安規(guī)則》中對“保安事件”一詞的解釋顯得過于寬泛，而缺乏應(yīng)有的準確性，并不能反映出“海上恐怖主義”概念的確切含義。

　　其次，現(xiàn)有法律法規(guī)中的相關(guān)條款對恐怖主義預(yù)防的實際操作性不強。因為眾所周知，恐怖襲擊是一種非傳統(tǒng)安全威脅，有著其特殊性，比如手段的隱蔽性、發(fā)生的不確定性以及后果的嚴重性等?；诖?，只有通過一些區(qū)別于常規(guī)的手段和方法才能更好地預(yù)防恐怖襲擊的發(fā)生。而現(xiàn)行的相關(guān)行政類和行業(yè)類法律法規(guī)中更多地只是常規(guī)規(guī)定，針對的還是常規(guī)性安全威脅，大多沒有規(guī)定針對恐怖主義的特殊規(guī)定，這極大地影響了預(yù)防的效果。

　　3。刑事類反恐怖主義預(yù)防性法律機制的不足。

　　首先值得肯定的是，通過修正案的形式，《刑法》也在不斷地與時俱進當中，對恐怖主義的規(guī)定也日趨完善。比如說2011年新通過的《刑法修正案(八)》針對恐怖主義增加了一些新的規(guī)定。比如對特別累犯作了修改，原來僅將危害國家安全罪作為唯一累犯來規(guī)定，現(xiàn)在改為危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在任何時候再犯上述任一類罪的，都以累犯論處。

　　但是其依然還存在不完善之處。首先，關(guān)于恐怖主義的罪名數(shù)量非常少，尚未形成完整的罪名體系。據(jù)筆者查詢僅有三個是明確針對恐怖主義的，即資助恐怖活動罪，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪和故意傳播虛假恐怖信息罪，這其中典型的針對恐怖主義進行打擊的只有前兩者。其次，關(guān)于恐怖主義的規(guī)定過于粗疏，內(nèi)容不夠完備?，F(xiàn)行刑事法律中并沒有針對恐怖主義犯罪的特殊性進行專門性規(guī)定，比如說刑訴法中并沒有賦予相關(guān)部門在面對恐怖主義威脅時以更大的權(quán)力來阻卻恐怖襲擊的發(fā)生。

　　三、我國反恐怖主義預(yù)防性法律機制的完善。

　　(一)盡快出臺專門的《反恐法》。

　　在制定專門的《反恐法》過程中一定要注意以下問題。首先，對相關(guān)概念進行界定時，一定要從自身利益出發(fā)來對相關(guān)概念進行界定。因為從目前的情況看，世界各國對恐怖主義相關(guān)概念的界定是多種多樣的，而且國際性的條約、公約也很難對此達成共識。因此，在界定時一定要基于自身的利益，切不可完全拘泥于理論之中，我國《反恐法》的制定是為了維護我國的社會穩(wěn)定以及人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

　　其次，在立法時切不可只從先前的經(jīng)驗出發(fā)，犯經(jīng)驗主義的錯誤。在肯定經(jīng)驗應(yīng)有作用的同時，一定要根據(jù)恐怖主義自身發(fā)展的規(guī)律，做到適度的超前立法，這樣便有利于保持法律在日后的穩(wěn)定性[3]。畢竟《反恐法》要求動用的是國家最強力部門的最有力公權(quán)力，可能會在很大程度上影響廣大公民的個體權(quán)力，比如隱私權(quán)、自由權(quán)等。

　　再次，立法時不應(yīng)只著重于原則性的規(guī)定，而應(yīng)做到最大程度的細化，這樣才有實際可操作性。在《反恐法》中，預(yù)防、處置、制裁以及補救等內(nèi)容都不可缺少。因為只有這樣才是一個完整的體系，才能在恐怖主義威脅發(fā)生的各個階段都有法可依。當然了，還是應(yīng)該有所側(cè)重的，筆者認為，在《反恐法》中應(yīng)該著重于有關(guān)預(yù)防的細化。前文已經(jīng)論述了恐怖襲擊一旦發(fā)生就會對人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成巨大的損害，使社會動蕩不安，其影響是長遠的。只有做好預(yù)防，才能使恐怖主義的威脅程度降到最低。

　　(二)針對恐怖主義的特殊性，切實增強反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)體系。

　　《反恐法》的立法雖然意義重大，但是并不可能將恐怖主義的預(yù)防全部包含其中。因此，對現(xiàn)行的行政類、刑事類以及行業(yè)類的預(yù)防性法律法規(guī)進行完善和細化就顯得不可或缺。在現(xiàn)行的反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)的完善中，應(yīng)注意以下問題。

　　首先，由于恐怖主義一般都有極強的行動力，并隨時都有可能發(fā)動恐怖襲擊，因此，在偵查上，應(yīng)做區(qū)別于一般性偵查的規(guī)定。在此，新《刑事訴訟法》為我們提供了良好的借鑒。其在第二編第二章第八節(jié)專門規(guī)定了針對恐怖活動等犯罪的技術(shù)偵查措施，具體包括技術(shù)偵查、秘密偵查和控制下交付三種，這樣就可以更加有效地主動抑制恐怖主義的發(fā)生。其他類似的法律法規(guī)也應(yīng)通過修改的方式，來更好地預(yù)防恐怖主義。比如說針對反恐中的警察權(quán)就可以適當規(guī)定預(yù)防性拘留、信息監(jiān)控等措施[4]。

　　其次，通過立法增強情報部門之間及其與司法機構(gòu)之間的合作。古語說得好“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，這不僅是一條戰(zhàn)爭中的至理名言，也是對預(yù)防恐怖主義的精辟概括。如果能夠及時掌握恐怖主義的動向，做到有的放矢，有針對性地實現(xiàn)處置，就可以使很多悲劇不再發(fā)生。具體來說，就是軍隊情報部門、國家安全局和公安等職能部門要通過立法的方式明確各自職責并做到情報的及時互換和溝通交流，只有這樣方可打破部門之間的壁壘以及隔閡，從而更好地對恐怖主義起到預(yù)防作用。

　　再次，在相關(guān)行業(yè)以及特殊敏感地區(qū)，應(yīng)增加相關(guān)部門的權(quán)力。比如在機場這種敏感區(qū)域，就應(yīng)該增加機場保衛(wèi)的權(quán)力。這方面德國的做法對我們有很好的啟迪。德國修改后的《航空交通法》第1款第3項規(guī)定：“未經(jīng)允許不得進入機場非公共區(qū)域，只要涉及敏感安全領(lǐng)域，有特殊理由的人員才準許進入?！倍?條第1款則規(guī)定：“為保證飛行安全，航空當局必須對以下人員進行可靠性審查：為了工作準許經(jīng)常出入非一般工作區(qū)域的人員;因工作關(guān)系，機場、航空公司及空中交通管理公司為了完成其工作任務(wù)使用的其他企業(yè)的人員，同其自己的工作人員一樣也要進行審查。”[5]這就擴大了相關(guān)部門的審查權(quán)。

　　最后，要對軍事力量參與反恐進行明確的規(guī)定。軍事力量是一國之中最為強力的暴力機關(guān)，可以有效地對付大規(guī)模的恐怖襲擊。同時軍事體系上令下行的特點可以更加快速而高效地處置恐怖事件[6]。

　　比如俄羅斯便賦予其武裝力量以“先發(fā)制人”的權(quán)力，同時美國也在其預(yù)防性防御中講到：總統(tǒng)一旦決定災(zāi)難性恐怖主義已迫在眉睫，就由協(xié)調(diào)員來指揮聯(lián)邦政府指定的執(zhí)法、軍事和救援活動[7]152。這都表明，授予軍事力量對可能的大規(guī)?？植酪u擊以預(yù)先打擊的權(quán)力是可行的，也是有效的。我們所需要做的就是通過立法的方式，明確在何種情況、何種程度、通過何種程序方可對恐怖主義進行預(yù)先軍事打擊。