信息技術下國稅稅務系統(tǒng)內控機制分析導論
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第1章導論
1.1選題背景及意義
1.1.1選題背景
改革開放以來我國面臨著經(jīng)濟體制大幅改革、社會結構不斷調整，利益格局重新劃分等諸多問題，是思想觀念劇烈變化和各類社會矛盾和分歧凸顯的重要歷史時期。而在制度發(fā)生重大變遷的時期，在形式上表現(xiàn)出多樣性，利用各種方式和渠道大量滋生蔓延。這種現(xiàn)象不但在發(fā)達資本主義國家出現(xiàn)過，在發(fā)展中國家也很普遍，其本質是社會各項體制轉軌時，各種法律法規(guī)和規(guī)章制度無法及時應對出現(xiàn)的新變化，難以對社會政治經(jīng)濟生活中起制衡作用，出現(xiàn)“失范”的社會意識形態(tài)。其中享樂主義以及拜金主義等思想對我黨員干部的侵蝕日益嚴重，紀檢監(jiān)察工作也有許多需要改進和完善的方面，作為政府重要職能部門之一的國稅系統(tǒng)也不例外。
中紀委二次全會強調，要深入理解反腐倡廉建設內在規(guī)律，深化內控機制建設，把權力關進制度的籠子里，最大限度地減少制度漏洞。各級黨政機關和部門按照中央要求，開展反腐倡廉制度創(chuàng)新的探索。在不斷的理論研討和實踐的探索中，把內部控制理論引入到實際工作中來，開展內控機制建設，為反腐倡廉開辟了一個新的領域。在國稅部門中，就是要依法治稅，加強執(zhí)法的內控機制和對外執(zhí)法體制的執(zhí)行力度。建立和完善的內部控制機制，對于稅收執(zhí)法部門依法保障納稅人的合法權益具有重要的意義，也是保障中國特色市場經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重要手段。
我們國家稅務部門的信息化開始于上世紀 80 年代初期，是隨著 1994 年“金稅工程”的開啟，稅務部門的信息化建設進入快速路，尤其是從本世紀初開始，稅務信息化不再局限于傳統(tǒng)意義上的業(yè)務領域，而且在公文流轉、辦公自動化、資產(chǎn)管理、人事考核、培訓考試等領域也都廣泛應用。在這個前提下，對信息化條件下國稅系統(tǒng)內部控制進行專門系統(tǒng)的研究，如何從起源上提前防止和治理腐敗，有著非常重要的理論及現(xiàn)實意義。本人作為一名公共管理專業(yè)的碩士研究生，同時作為一個參與本單位多年稅收信息化項目建設的技術人員，信息化條件下的國稅系統(tǒng)內控系統(tǒng)建設問題成為一個理想的切入點和著力點，同時也是將運用管理科學理論和信息技術綜合運用的新方法。
1.1.2選題意義
國稅系統(tǒng)直接面對納稅人，如何保證權力的正常行使，杜絕腐敗，從根本上保證納稅人的權益，是我們必須要面對的問題，而內部控制機制已經(jīng)成為反腐倡廉大形勢下重要的一個環(huán)節(jié)，也是推動國稅部門高效、穩(wěn)定運作的有效保障。
雖然眾多學者已經(jīng)出版了大量論著研究目前階段我國腐敗的成因及研究現(xiàn)行反腐倡廉機制存在的問題，但是很少涉及實際工作中更加切實可行的防止系統(tǒng)腐敗的方法創(chuàng)新以及我國各級行政事業(yè)單位等如何加強內部控制機制建設的內容。我國理論界現(xiàn)有的研究政府部門內部控制的成果或囿于會計、審計學科，或偏重于政治性的論述，研究內容相對零散。因此，我國目前政府部門紛紛開展內部控制建設的形勢(特別是國稅系統(tǒng))和理論研究的相對滯后存在一定差距。從實際工作上說，隨著金稅工程的推廣，信息化技術已經(jīng)在國稅系統(tǒng)得到廣泛應用，提高了工作效率、節(jié)約了大量的行政成本，實現(xiàn)了省局數(shù)據(jù)集中和共享。信息管理也受到越來越多的重視，如何使用現(xiàn)有的技術和系統(tǒng)，改變傳統(tǒng)行政管理模式中事后反映和事后監(jiān)督方式，實現(xiàn)有效管理、實時監(jiān)控的功能，把內控機制信息化建設作為防控執(zhí)法風險和廉政風險的重要舉措，使權力運行在可控制的范圍內，也成為我們急需解決的問題。由此可見，在信息化日新月異的條件下，對國稅系統(tǒng)內控機制建設進行理論分析和研究，具有非常現(xiàn)實的實際價值和意義。
1.2國內外文獻綜述
通過閱讀大量的關于內部控制機制方面的中外文獻可以看出，國內外內控機制的研究起始和興起的階段均有不同的特點。歷史上我國古代的御史制度以及早期西方的議會制度，均屬于內控機制的早期原始狀態(tài)。而現(xiàn)代內控機制理論起源于19世紀30年代，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，企業(yè)不斷發(fā)展的同時，企業(yè)管理也遇到了相應的問題，內部控制的研究逐漸得到重視并得以發(fā)展，社會各界對內部控制理論的認識也經(jīng)歷了相應的逐步深化的過程。其間，內部控制的內涵也不斷的得到豐富。尤其是在近年來，內控機制已在政府行政管理部門受到越來越多的重視。現(xiàn)將有關內部控制的主要文獻綜述如下。
1.2.1國外研究文獻綜述
法約爾和著名的“科學管理學家”泰勒等人提出了科學管理與組織管理理論，企業(yè)管理通過該理論的實際應用，逐漸降低了傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理對企業(yè)的影響。①蒙可馬利提出了內部牽制的概念，他指出內部牽制是指一個人不能完全支配販戶，另一個人也不能獨立地加以控制的制度。
(一)對于“內部控制機制”概念及定義的探討，1934年，美國頒布了《證券交易法》，在該法案中首次提出了“內部會計控制”的理念。②1936年，在美國會計師協(xié)會發(fā)布的《注冊會計師對財務報告的審查》中，這些方法和措施都用于保護企業(yè)的財產(chǎn)。③
(二)對于“內部控制機制”理論及具體方法架構的研究。Mautz(1966)總結了利用專業(yè)判斷去評價、判斷內部控制以減少審計工作的方式方法。④Kenneth A.Smith(1972)分析了內部控制的評價結果與審計樣本量兩者相互的聯(lián)系和區(qū)別。⑤Cushing(1974)通過建立數(shù)學模型去評析內部控制系統(tǒng)的優(yōu)缺點。⑥Loebbecke和Zuber(1980)針對有效地評價內部控制的問題，建議審計等相關員工將交易和資產(chǎn)進行分類管理。⑦1992年9月，美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起組織委員會(Committee ofSponsoring Organizations,以下簡稱“COSO委員會”)發(fā)布了《內部控制-整合框架》(以下簡稱“COSO報告”)。⑧
(三)對“內部控制機制”作用進行的分析。
Ashbaugh-Skaife(2008)提出內部控制可以對會計信息質量起到提高的作用，而在內部控制程度不高的企業(yè)，會計信息的可能存在問題。⑨Wills(2000)認為披露內部控制報告是良好的公司治理措施，因為管理層可以通過內部控制報告和其現(xiàn)有的和潛在的投資者討論公司政策和戰(zhàn)略。⑩Beneish等(2009)認為內部控制信息的披露提高了投資者對企業(yè)的信心而投資者的信心對企業(yè)的融資成本有至關重要旳作用，因而內部控制信息的披露能夠有效降低企業(yè)的融資成本。MitchDeacon(2008)認為薩班斯法案將會使小企業(yè)在不久后受到各項規(guī)定的沖擊，但問題是他們將會受到怎樣的沖擊。SEC進行了一項針對小規(guī)模上市公司或公開上市發(fā)行少于7500萬美元的公司的合規(guī)成本研究，該項研究結果說明應針對小企業(yè)另設內部控制準則。①
不過對于內部控制機制效果，也有不同的見解，Raghunandan(1994)考察了財富100強公司前一年的報告，發(fā)現(xiàn)大部分企業(yè)絕大部分報告沒有對內控系統(tǒng)的有效性進行解析。②Mc Vay(2005)通過分析披露至少一個重大漏洞以上的200余家公司，分析報告表明，控制實質性缺陷通常與本企業(yè)會計制度控制和公司規(guī)模等無關。③MitchDeacon(2008)認為薩班斯法案將會使小企業(yè)在不久后受到各項規(guī)定的沖擊，該項研究結果說明應針對小企業(yè)另設內部控制準則。④
1.2.2國內研究文獻綜述
我國的內部控制理論萌芽在周朝就已經(jīng)出現(xiàn)，《周禮》作為歷史上最早描述官職制度的著作，充分表明周王為維護自己的統(tǒng)治，尤其注重政府內部的控制組織的設置工作，并對全國的貢賦收入、日常支出及其記載和統(tǒng)計進行了嚴格地監(jiān)控，由此而產(chǎn)生了最早以政府機構為核心的內部控制。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國在二十世紀80年代開始接受和重視國外的現(xiàn)代內部控制理論，眾多學者、機構在借鑒國外先進內部控制理論和經(jīng)驗基礎上，從不同角度進行了剖析和解讀，形成了更加符合我們國情的內部控制理論。
以往的內部控制機制研究，主要集中于以下幾個方面：
(一)內部控制的功能和作用。王光遠(2006)認為政府內部審計是一種基于公共受托責任的綜合審計，中國政府內部審計機制存在五大問題，建議順應政府再造潮流，引進內部審計新理念，新技術，使之法定化，規(guī)范化，以增強政府履行受托責任的能力。①付林(2004)認為企業(yè)內部控制制度應達到下列四點：1、控制范圍應涉及企業(yè)經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)和方面，不留下監(jiān)控盲區(qū);2、權責劃分具體清晰，能在企業(yè)實際運行中成為管理層的行為準則;3、控制程序嚴謹，應受到特別重視，形成長效、穩(wěn)定的機制;4,內部控制能夠有效發(fā)揮相應作用。②
(二)內部控制評審的主體范圍。陳海清(2002)認為注冊會計師、內部審計人員是內部控制評審重要組成部分，由于內部審計人員所進行的評審相對于注冊會計師執(zhí)行的評審更具優(yōu)勢，應將內部審計人員作為內部控制評審的主要主體。③何芹(2005)認為內部控制評價可以按照評價主體不同分為外部和內部兩部分。④
(三)內部控制發(fā)展趨勢以及如何進行完善的討論。張龍平，陳作習(2009)回顧了美國內部控制審計制度變遷的歷程及特點，并且提出我國設計內部控制審計準則時，需要重點關注解決好的幾大問題。⑤謝盛紋(2007)認為執(zhí)行內部控制審計應該重視風險評估的作用，提出在內部控制審計中可以使用自上而下的方法。⑥王戍(2006)認為政府部門大力開展內部控制建設逐漸成為已經(jīng)成為世界各國政府的共識，政府部門內部控制發(fā)展大致有六大發(fā)展趨勢。⑦陳關亭、楊芳(2003)通過研究上市公司內部控制報告。⑧
林品珍(2005)從宏觀層面進行分析研究指出我國目前階段的內部控制評價體系并不成熟，因此需要建立一套較為完善的、符合實際工作的評價管理標準方法和體系。⑨周春喜(2002)利用層次分析法建立了內部控制的多層次評價指標體系，對定性指標也進行了定量處理。①何恩良(2003)在相關文章中表示定性及定量是內部控制評價中主要的兩種評價方法。定性評價的問題在于受評價人員的個人主觀影響較大。②劉天雄，楊鳳鳳(2013)認為要通過信息化手段識別和評估可能存在的風險轉變?yōu)榭陀^、定量分析，建立內部信息監(jiān)控系統(tǒng)，也就是不僅是對已經(jīng)存在的風險進行分析、排查，還要對可能導致風險的條件征兆進行預警和提示。
1.2.3文獻綜述小結
綜上所述，國外的內控機制理論經(jīng)過多年的發(fā)展和補充，已經(jīng)日趨完善。而目前我國研究相關理論的學者和研究機構也在逐步增多，在引進和吸收國外發(fā)達國家先進的研究成果和經(jīng)驗的同時，也提出了不少獨特的見解，取得了初步成效。
從我國情況來看，對于政府部門內控機制的理論研究起步較晚，雖然對政府部門內部控制已經(jīng)開始進行較為系統(tǒng)的研究，但在實際研究方式和方法的結構上就引入國外理論和方法普遍、結合國情的實際問題比較少，存在框架性、理論性較強，有針對性的切實方法和手段較匱乏的現(xiàn)象。
1.3研究對象和思路
1.3.1研究對象
內部控制理論起源于美國，經(jīng)過長期的發(fā)展和完善形成了比較成熟的體系。本世紀初發(fā)生了安然、世通等著名公司的重大舞弊和破產(chǎn)事件后，人們對此作出了深刻的反思，以此為契機，內部控制理論開始突破原有體系和范疇，不再僅僅是作為審計機構評價企業(yè)的工具，而是越來越注重管理控制。而這些研究大部分是關于企業(yè)內部控制研究，對政府部門的內部控制理論的研究比較少。
隨著近年來信息技術的迅猛發(fā)展和普及，信息化已經(jīng)深入到各個政府部門的日常工作中，尤其是國稅部門隨著“金稅工程”的推廣和應用，成了信息化較高的部門。如何在稅務系統(tǒng)建立更有效的內部控制機制，如何避免由于信息化可能導致的問題，如何以信息化為抓手深化內部控制機制建設，都是我們需要進一步研究的問題。內部控制人員可以應用各種審計軟件，通過將原始數(shù)據(jù)導入審計軟件，并制定相關的限制規(guī)則、處理方法，對數(shù)據(jù)進行重組分析，以方便地校驗業(yè)務處理的正確性。
本文以信息化條件下的稅務部門內部控制為研究對象，期望對信息化條件下的稅務部門內部控制理論的變革提出一些新的見解，為發(fā)展現(xiàn)代內部控制理論作出積極的探索，也期望為當前政府部門內部控制的實踐提供借鑒。本文以河北省國家稅務局為研究案例，采用理論與實踐相結合的方法，研究河北省國家稅務局在內部控制的現(xiàn)狀和可能存在的問題，以此為基礎構建一套完善的稅收執(zhí)法內控機制體系。
1.3.2研究思路
本文的研究思路是在研究內部控制相關理論的基礎上，首先建立起理論分析框架，評價內部控制理論的發(fā)展概況，介紹相關基礎概念和主流的內部控制理論，提出稅務系統(tǒng)內控機制的概念、基本原則和主要內容，然后以河北省國家稅務局內部控制建設為案例進行介紹和剖析，尋找稅務系統(tǒng)的內部控制建設實踐中可能存在的問題，然后提出完善內部控制的方案。
本文將從以下幾個方面進行研究：
第一章，緒論。本章主要介紹了在國稅系統(tǒng)內控機制建設的研究背景和意義，國內及國外對內部控制的發(fā)展歷程、研究現(xiàn)狀及趨勢，介紹論文的研究思路和主要研究內容和方法，以及本文可能的創(chuàng)新之處及不足之處。
第二章，相關理論及概念，主要是對內部控制的概念、內部控制的理論基礎、內部控制的發(fā)展階段、內部控制的主流理論進行了相關介紹和解釋。
第三章，國外內部控制機制建設情況及啟示。主要以英國企業(yè)和美國政府部門應用內部控制的實際情況為基礎，介紹了國外內部控制機制的建設情況和啟示。
第四章稅務系統(tǒng)內部控制機制建設。
主要介紹了稅務系統(tǒng)內部控制發(fā)展歷程和稅務系統(tǒng)內部控制機制的概念，對比稅務系統(tǒng)內部控制機制與企業(yè)內部控制機制的關系，并以河北省國家稅務局信息化環(huán)境下內部控制建設為例，主要介紹河北省國稅局內部控制機制建立的主要進展和措施。
第五章在前一章實證研究的基礎上，找出信息化條件下的稅務部門內部控制存在的問題，并提出相應的解決方案。
結束語對本文進行總結。
1.4研究方法
本文在研究過程中采用規(guī)范和實證研究的方法，分析若干概念和理論假設的基礎上，討論了信息化條件下的政府部門內部控制框架體系的目標、構成要素、采用的方法有：
1.歸納法
內部控制理論本身具有其內在的規(guī)律，本文在介紹主流內部控制理論體系的基礎上，進行了歸納，從而得出傳統(tǒng)內部控制體系的基本特征和存在的局限性。
2.實證研究法
選取實際稅收業(yè)務流程和稅務系統(tǒng)內部行政管理中可能存在的問題進行分析，研究這些問題可能產(chǎn)生結果并指出其產(chǎn)生的根源，依據(jù)現(xiàn)有理論基礎制定切合實際的解決方案。
1.5本文創(chuàng)新點及存在不足
1.5.1本文創(chuàng)新點
目前信息化條件下的稅務部門內部控制是行政機關管理、內部控制機制建設等多個理論結合的產(chǎn)物，對可能存在的創(chuàng)新點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)以往的內部控制研究主要涉及框架性、理論性建設，而本文中結合河北國稅的實際情況，指出利用信息化技術，對實際業(yè)務進行監(jiān)控，通過對可能出現(xiàn)問題的業(yè)務操作使用提示、預警、阻斷等干預手段，源頭阻斷問題，實現(xiàn)信息技術與內部控制理論的真正結合。
(二)本文提出了利用信息化技術對相關業(yè)務數(shù)據(jù)和已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題進行整合、建立數(shù)據(jù)模型進行比較分析，提前發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，并實現(xiàn)持續(xù)改進內部控制的目的。
(三)本文提出通過信息化項目建設，將機關日常財務管理、固定資產(chǎn)管理等，納入信息化管理的范疇，實現(xiàn)工作流全程記錄、監(jiān)控，提高工作的透明度，保證相關制度嚴格執(zhí)行。
1.5.2存在不足
在撰寫本論文過程中，由于受自身理論知識、研究視野和研究水平所限，本文難免會存在不足之處：
(一)我國目前在內部控制理論方面還缺乏權威的理論體系或評價標準，本文所做的研究無法對稅務部門內部控制建設進行全面的論述。
(二)本文更注重闡述信息化在稅務業(yè)務的內部控制建設，缺乏在人事管理、行政辦公等方面還缺乏成熟的建設方案，未能完全涵蓋稅務機關工作內容。
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