大學(xué)生合作國(guó)家行政法論文
所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過(guò)程中而與行政相對(duì)人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：大學(xué)生合作國(guó)家行政法相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
合作國(guó)家行政法論文全文如下：
在我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，經(jīng)過(guò)“政府放松管制”與“加強(qiáng)社會(huì)自治”的階段，近來(lái)又出現(xiàn)了“公私合作”的新治理模式。公私合作處于以政府管制和社會(huì)自治兩個(gè)極端光譜的中間地帶，既可以是私人部門(mén)參與國(guó)家治理，也可以是政府采用私人部門(mén)的組織形態(tài)履行治理職能。這些在實(shí)踐中行之有效的公私合作治理形態(tài)，是否代表國(guó)家治理現(xiàn)代化的新方向，是否蘊(yùn)含可以普遍指導(dǎo)和適用于整個(gè)國(guó)家治理的新理念，是否能夠作為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇的國(guó)家治理模式，此即公私合作治理理念的規(guī)范性問(wèn)題。本文利用合作國(guó)家模型，在理論闡釋上指出公私合作現(xiàn)象內(nèi)含的合作理念，進(jìn)而論證將合作理念作為國(guó)家治理理念的規(guī)范性主張，即合作國(guó)家不僅只是存在公私合作現(xiàn)象的國(guó)家，更應(yīng)是以促進(jìn)公私合作為目標(biāo)的國(guó)家，“現(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)該最大程度地促進(jìn)社會(huì)合作，提升社會(huì)合作的水平”。[1]合作國(guó)家既具規(guī)范性，則需要建構(gòu)實(shí)施合作理念的規(guī)范性結(jié)構(gòu)。合作國(guó)家的規(guī)范性在制度層面如何具體展開(kāi)，如何建構(gòu)制度以保障公私合作關(guān)系的建立，維護(hù)公私合作治理的良性運(yùn)行，是本文要研討的問(wèn)題。
一、公私合作的基本類(lèi)型與合作國(guó)家的界定
面對(duì)復(fù)雜多樣的公私合作現(xiàn)象，我們從公私合作在國(guó)家治理中不同的法律地位入手，對(duì)公私合作進(jìn)行類(lèi)型化把握，將公私合作分為“職權(quán)獨(dú)立的公私合作”“組織獨(dú)立的公私合作”和“非獨(dú)立的公私合作”。職權(quán)獨(dú)立的公私合作，是指參與國(guó)家治理的公私合作組織被授予了行政職權(quán)，取得了行政主體的法律地位。我國(guó)存在職權(quán)獨(dú)立的公私合作實(shí)例：《郵政法》第25條授予郵政企業(yè)屬于典型警察職權(quán)的檢查權(quán)，使郵政企業(yè)有權(quán)檢視郵件，《郵政法》第26條第1款授予郵政企業(yè)處理違禁品的權(quán)力，《重慶市軌道交通條例》第4條第4款授予采用公司制的軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)單位行政處罰職權(quán)。這些屬于私人部門(mén)的公私合作組織被納入國(guó)家人格，被視為行政主體，以自己名義行使行政職權(quán)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。組織獨(dú)立的公私合作，是指公私合作組織雖未被授予行政職權(quán)，但仍以其自主意志參與國(guó)家治理。組織獨(dú)立的公私合作常見(jiàn)的有兩類(lèi)。
第一類(lèi)是因私人具備專(zhuān)業(yè)技能而在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)替代行政機(jī)關(guān)履行。例如我國(guó)《道路交通安全法》第13條第2款規(guī)定，由民營(yíng)汽車(chē)檢驗(yàn)公司代交通行政管理部門(mén)履行機(jī)動(dòng)車(chē)安全檢驗(yàn)的行政任務(wù)。由于機(jī)動(dòng)車(chē)的大量增加，國(guó)家通過(guò)引入民營(yíng)汽車(chē)檢驗(yàn)公司的方式，替代行政機(jī)關(guān)履行檢驗(yàn)任務(wù)，減小自身的人力和財(cái)力負(fù)擔(dān)。此時(shí)民營(yíng)汽車(chē)檢驗(yàn)公司自主執(zhí)行檢驗(yàn)事務(wù)，但檢驗(yàn)是否合格的行政職權(quán)仍由公安機(jī)關(guān)享有和行使。
第二類(lèi)是國(guó)家將本來(lái)由依行政職權(quán)進(jìn)行管制的行政任務(wù)，轉(zhuǎn)而采取非權(quán)力手段進(jìn)行治理，在這種情況下，國(guó)家可以設(shè)立私法組織，亦容許純粹的私人參與。這一類(lèi)在我國(guó)的典型事例即是根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函[2013]47號(hào))設(shè)立的中國(guó)鐵路總公司。電力、能源、供水等其他的公用事業(yè)的民營(yíng)化，亦產(chǎn)生了大量的組織獨(dú)立的公私合作。非獨(dú)立的公私合作，是指公私合作組織不僅沒(méi)有別授予行政職權(quán)，而且在國(guó)家治理中根據(jù)行政機(jī)關(guān)的命令和指示活動(dòng)，不享有自主意志，被行政機(jī)關(guān)作為自己組織機(jī)構(gòu)的一部分加以利用。
例如：《重慶市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)操作規(guī)程》規(guī)定由銀行發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)，《家電以舊換新實(shí)施辦法》第12條規(guī)定由家電銷(xiāo)售企業(yè)向購(gòu)買(mǎi)人墊付政府補(bǔ)貼。上述兩例中的商業(yè)銀行和家電銷(xiāo)售企業(yè)，均屬于行政助手。類(lèi)似的事例還有，商業(yè)銀行代交通行政管理部門(mén)收取罰款，商業(yè)銀行此時(shí)只相當(dāng)于交通行政管理部門(mén)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，在交通行政管理部門(mén)的完全指令下參與行政處罰的執(zhí)行。
上述三類(lèi)公私合作中，相較于被納入國(guó)家人格的職權(quán)獨(dú)立公私合作，以及被納入政府官僚體制的非獨(dú)立公私合作，組織獨(dú)立的公私合作最具有開(kāi)創(chuàng)意義。組織獨(dú)立的公私合作中，改變了政府直接管制的傳統(tǒng)行政方式，轉(zhuǎn)而由私人部門(mén)中的組織，運(yùn)用非權(quán)力的手段進(jìn)行國(guó)家治理，開(kāi)創(chuàng)了新的國(guó)家治理模式。除前述事例外，再以糧食安全和糧食流通秩序治理為例，我國(guó)不由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)直接予以管制，而是依照《糧食流通管理?xiàng)l例》和《國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)糧食銷(xiāo)售辦法》的規(guī)定，由承擔(dān)臨時(shí)存儲(chǔ)糧競(jìng)價(jià)銷(xiāo)售的糧食批發(fā)市場(chǎng)、負(fù)責(zé)提供交易標(biāo)的的中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司、以及負(fù)責(zé)成交糧食的貨款結(jié)算和貸款回收工作的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，這三方私部門(mén)主體綜合采用市場(chǎng)的手段開(kāi)展糧價(jià)治理，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，滿足市場(chǎng)需要，保持糧食市場(chǎng)穩(wěn)定。這些私部門(mén)主體不屬于傳統(tǒng)的國(guó)家領(lǐng)域，卻參與了應(yīng)由國(guó)家負(fù)責(zé)的糧食安全治理，這創(chuàng)造了新的國(guó)家活動(dòng)方式，需要新的國(guó)家模型才能予以歸納。
德國(guó)學(xué)者海特(Ernst-HassoRitter)首先提出了合作國(guó)家(cooperativeStaat)：“合作國(guó)家是一個(gè)這樣的國(guó)家，它的社會(huì)主體和經(jīng)濟(jì)行為經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化服務(wù)于國(guó)家目的，它的公共任務(wù)正是利用這些行為主體的社會(huì)化加以完成。”[3]合作國(guó)家抓住了國(guó)家治理模式革新的要點(diǎn)，即行為主體和行為方式的社會(huì)化變遷，準(zhǔn)確的描述了以公私合作為典范的現(xiàn)代國(guó)家治理模式，“從國(guó)家學(xué)的視角考察，使合作國(guó)家作為一個(gè)分工的、專(zhuān)業(yè)的和多元的統(tǒng)治組織和行政組織得以理解”。[4]本文以海特的合作國(guó)家為基礎(chǔ)，進(jìn)一步探討公私合作內(nèi)含的規(guī)范性理念。
二、合作國(guó)家的規(guī)范性建構(gòu)
德國(guó)學(xué)者海特的合作國(guó)家，只是描述了合作國(guó)家這一新的國(guó)家治理模式的外在特征，即治理主體和治理方式的私部門(mén)化(Privatisierung)，但沒(méi)有深入挖掘治理主體與治理方式私部門(mén)化變遷給整個(gè)國(guó)家治理體系帶來(lái)的系統(tǒng)性影響和理念性變革，從而無(wú)法揭示合作國(guó)家模型內(nèi)含的規(guī)范性。也即是說(shuō)，海特的合作國(guó)家，只是對(duì)實(shí)踐中大量公私合作現(xiàn)象外在特征的一種歸納，并未考量這些出現(xiàn)在個(gè)別行政領(lǐng)域的外在特征中，是否蘊(yùn)含可以普遍指導(dǎo)和適用于整個(gè)國(guó)家治理的規(guī)范性目標(biāo)。國(guó)家模型并非通過(guò)對(duì)國(guó)家現(xiàn)象的外在特征進(jìn)行描摹就能夠建立。“國(guó)家理論也不能僅被理解為是一門(mén)純粹的‘事實(shí)學(xué)科’，‘國(guó)家現(xiàn)實(shí)’同樣包含規(guī)范要素，因?yàn)閲?guó)家共同體更應(yīng)當(dāng)被視作有意義導(dǎo)向的，尤其是有規(guī)范導(dǎo)向的行為構(gòu)造。”[5]4合作國(guó)家在組織形式和行為方式上區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家模型下的官僚制政府管制行為，意味著合作國(guó)家在對(duì)國(guó)家目的的認(rèn)識(shí)上，或者在對(duì)國(guó)家目的的實(shí)現(xiàn)方式上，區(qū)別于傳統(tǒng)的國(guó)家模型。因此，有必要闡釋合作國(guó)家的規(guī)范性理念，建構(gòu)合作國(guó)家的規(guī)范性，以實(shí)現(xiàn)合作國(guó)家模型的規(guī)范指導(dǎo)功能。
(一)合作國(guó)家的規(guī)范性理念
德國(guó)學(xué)者海特描述的合作國(guó)家現(xiàn)象，其所內(nèi)含的指導(dǎo)理念即是改變傳統(tǒng)行政管制模式下政府與私人間的對(duì)抗關(guān)系，通過(guò)合作解決市場(chǎng)失靈和政府失靈的管制困境，即以合作理念作為國(guó)家治理新的規(guī)范性理念。合作涉及人類(lèi)生活的方方面面，貫穿人類(lèi)的歷史，合作理念古已有之[6]，但將公共部門(mén)和私人部門(mén)的合作作為指導(dǎo)國(guó)家權(quán)力行使的優(yōu)先理念，是近來(lái)的現(xiàn)象和趨勢(shì)，尤其以20世紀(jì)末“善治”(goodgovernance)理論的提出為標(biāo)志。普遍認(rèn)為，“善治”是1989年世界銀行在概括非洲國(guó)家治理的危機(jī)所提出的評(píng)價(jià)性概念[7]，“‘善治’可以被看做是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，所謂‘善治’即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的‘良好的治理’”。[8]而公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作，被認(rèn)為是善治的典型特征，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(theUnitedNationsDevelopmentProgram)就指出：“善治是政府、公民社會(huì)組織和私人部門(mén)在形成公共事務(wù)中相互作用”。
我國(guó)學(xué)者俞可平也指出，善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征在于政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理。[10]但合作理念的規(guī)范性并非來(lái)源于善治理論，合作理念對(duì)國(guó)家治理的規(guī)范性根植于人類(lèi)社會(huì)應(yīng)對(duì)國(guó)家管制失靈的國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐中。面對(duì)僅以管制為手段的官僚制政府，出現(xiàn)公共物品供應(yīng)短缺、行政決策無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、官僚主義日趨嚴(yán)重等政府失靈現(xiàn)象，通過(guò)私人部門(mén)與公共部門(mén)合作能夠取得更好的治理效果日益成為共識(shí)，“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和(或)國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗”。
因此，善治理論只是對(duì)人類(lèi)普遍共識(shí)的正確概括而已，而人類(lèi)共同體基于公私合作的善治效果，對(duì)國(guó)家角色和政府目標(biāo)進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，才是合作理念規(guī)范性的思想基礎(chǔ)，對(duì)公私合作的普遍選擇，才是合作理念規(guī)范性的社會(huì)基礎(chǔ)。將人類(lèi)共同體在國(guó)家治理中選擇公私合作的共識(shí)予以規(guī)范化，使其具有普遍指導(dǎo)和適用于整個(gè)國(guó)家治理的效力，合作理念即具有了規(guī)范性。我們應(yīng)當(dāng)在理論闡釋上指出公私合作現(xiàn)象所內(nèi)含的合作理念，指出合作國(guó)家所具有的規(guī)范性，即合作國(guó)家不僅只是存在公私合作現(xiàn)象的國(guó)家，更應(yīng)是以促進(jìn)公私合作為目標(biāo)的國(guó)家，公私合作應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家治理實(shí)踐中優(yōu)先選擇的治理模式，此時(shí)合作國(guó)家即成為具有規(guī)范性的國(guó)家模型，其包含為了實(shí)現(xiàn)善治而優(yōu)先采用公私合作治理的規(guī)范性要求。
(二)合作國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家模型關(guān)系的再認(rèn)識(shí)
但公私合作受到與傳統(tǒng)“國(guó)家社會(huì)二元論”國(guó)家模型相沖突的批評(píng)，“合作雖有其正面評(píng)價(jià)，但其缺點(diǎn)亦不容忽視。國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人之間距離乃是法治國(guó)與民主的價(jià)值。合作可能會(huì)導(dǎo)致此一距離消失、造成個(gè)人特權(quán)、官商勾結(jié)甚至于腐化”。[12]31如果這些批評(píng)成立，公私合作即可能導(dǎo)致破壞民主原則和公民基本權(quán)利保障的結(jié)果。因此，有必要深入檢討公私合作內(nèi)含的規(guī)范性理念與傳統(tǒng)國(guó)家模式的政治安排之間的關(guān)系，澄清公私合作是先進(jìn)的國(guó)家治理模式此一主張的規(guī)范性來(lái)源，以此為實(shí)踐中公私合作治理的良性運(yùn)行提供理論支撐。故要證立合作國(guó)家的規(guī)范性，還需要探討合作國(guó)家模型與傳統(tǒng)“國(guó)家社會(huì)二元論”模型的關(guān)系。合作國(guó)家允許采用私人部門(mén)的組織形式和行為方式履行國(guó)家治理職責(zé)，這被有的學(xué)者認(rèn)為與傳統(tǒng)的“國(guó)家社會(huì)二元論”模型相沖突，后者要求只有國(guó)家官僚層級(jí)機(jī)構(gòu)才有資格行使行政權(quán)力，私人部門(mén)則沒(méi)有資格，否則將導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)二分架構(gòu)的破壞，“在‘合作國(guó)家’中，國(guó)家機(jī)關(guān)與諸社會(huì)勢(shì)力間的距離已被消弭”[12]31，“從法學(xué)的角度來(lái)看，公私協(xié)力帶來(lái)的國(guó)家與私人關(guān)系的演變，已經(jīng)在一定程度上模糊了‘國(guó)家與社會(huì)二元區(qū)分’的基本命題。”[13]本文不贊成這些觀點(diǎn)，理由如下：
第一，“國(guó)家社會(huì)二元論”模型并未禁止私人部門(mén)參與國(guó)家治理。國(guó)家社會(huì)二元論所要求的，是行使強(qiáng)制權(quán)力的主體只能是國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)，非行使強(qiáng)制權(quán)力的其他國(guó)家活動(dòng)不受此限。因?yàn)橹挥性诠窕緳?quán)利可能受到國(guó)家侵犯的情況下，國(guó)家權(quán)力的行使才在事前通過(guò)社會(huì)契約取得全體公民的授權(quán)，而只有國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)才憑借其權(quán)限位階結(jié)構(gòu)(StufenbauderKompetenzen)享有“法定的機(jī)構(gòu)化的政治權(quán)力”[5]82，從而保證強(qiáng)制權(quán)力的行使與民主授權(quán)之間存在“不斷的正當(dāng)性鏈條”(ununterbrocheneLegitimationskette)[14]，因此，強(qiáng)制權(quán)力才要求只能有國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)行使。但隨著公共行政的發(fā)展，現(xiàn)代行政出現(xiàn)了許多不需要采取強(qiáng)制手段的行政任務(wù)，更有傳統(tǒng)需要政府管制的行政領(lǐng)域轉(zhuǎn)而采用非強(qiáng)制的公私合作治理模式，這些現(xiàn)象并不與國(guó)家社會(huì)二元論的要求相沖突，德國(guó)學(xué)者RomanHerzog就正確的指出：“國(guó)家獨(dú)占物理上強(qiáng)制力所涉及的是權(quán)限形式的問(wèn)題，非關(guān)任務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移”。
第二，通過(guò)基本權(quán)利保障社會(huì)自主性的機(jī)制并未受合作國(guó)家破壞。通過(guò)基本權(quán)利保障社會(huì)自主性，是國(guó)家與社會(huì)二分模型的重要政治機(jī)制，傳統(tǒng)認(rèn)為只有保持私人部門(mén)和國(guó)家的絕對(duì)二分，才能保障私人享有基本權(quán)利，并在受到國(guó)家侵害時(shí)能夠獲得法律保障和救濟(jì)，而當(dāng)私人部門(mén)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)域活動(dòng)時(shí)，由于其并非國(guó)家機(jī)構(gòu)，其基本權(quán)利就無(wú)法對(duì)抗公私合作中的侵害行為了。其實(shí)并非如此，國(guó)家與社會(huì)二分的政治理論模式，是一種功能結(jié)構(gòu)，而非用于區(qū)分私人與國(guó)家的主體理論，基本權(quán)利所對(duì)抗的是全部從事國(guó)家活動(dòng)的主體，而不論其組織結(jié)構(gòu)是政府官僚機(jī)構(gòu)或其他。“當(dāng)部分學(xué)說(shuō)將上述基本權(quán)理念過(guò)度簡(jiǎn)約成‘私人對(duì)抗國(guó)家’(PrivatpersonengegendenStaat)之模式時(shí)，實(shí)際上已誤導(dǎo)性地將基本權(quán)之本質(zhì)重心從‘功能面向’轉(zhuǎn)移至‘主體面向’上。實(shí)則，基本權(quán)之核心價(jià)值理念應(yīng)在于抵抗‘公權(quán)力行為’不法侵害‘基本權(quán)所保障之自由領(lǐng)域’。質(zhì)言之，凡立于基本權(quán)所保障之自由領(lǐng)域，這皆為基本權(quán)主體;反之，凡行使公權(quán)力者，則應(yīng)受到自由基本權(quán)之拘束。”
因此，公私合作同樣受基本權(quán)利的約束，通過(guò)基本權(quán)利保障社會(huì)自主性的機(jī)制并未受合作國(guó)家破壞。綜上所述，合作國(guó)家并未否定國(guó)家與社會(huì)二分的政治安排，合作國(guó)家是在國(guó)家與社會(huì)二分前提下，對(duì)國(guó)家治理模式的組織形式和行為方式提出的優(yōu)化要求，是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家模型的完善和補(bǔ)充。導(dǎo)致錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)合作國(guó)家與傳統(tǒng)“國(guó)家社會(huì)二元論”模型關(guān)系的原因，是形式化的理解國(guó)家與社會(huì)二分，認(rèn)為只有國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)主體的絕對(duì)分離才是符合國(guó)家與社會(huì)二分的制度設(shè)計(jì)。這一錯(cuò)誤沒(méi)有認(rèn)識(shí)到國(guó)家與社會(huì)二分所要求的，是在實(shí)質(zhì)功能上能夠保障民主原則和公民基本權(quán)利。因此，當(dāng)出現(xiàn)公私合作等新的國(guó)家治理模式時(shí)，不應(yīng)當(dāng)用形式化的錯(cuò)誤觀點(diǎn)去否定革新，而是應(yīng)當(dāng)綜合新治理模式的規(guī)范性目標(biāo)與傳統(tǒng)國(guó)家模式的政治安排，考量如何改進(jìn)法律制度，使新的國(guó)家治理模式在民主原則和公民基本權(quán)利的約束下得以成功建構(gòu)和有效運(yùn)行。因此，合作國(guó)家并不與國(guó)家社會(huì)二分的政治安排相沖突，合作國(guó)家所提出的真正問(wèn)題，是在法律層面的，即與國(guó)家治理現(xiàn)代化不符的現(xiàn)行制度與理論該如何改變以適應(yīng)合作國(guó)家的問(wèn)題。
三、合作國(guó)家的行政法展開(kāi)
“行政法在任何時(shí)候都是與當(dāng)時(shí)流行的國(guó)家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”[17]，按照合作國(guó)家的要求，行政將更多的采用公私合作治理的方式進(jìn)行，那么規(guī)范行政的行政法也就需要有所應(yīng)對(duì)。行政法不能再將視線局限在傳統(tǒng)的政府管制，而需要為實(shí)現(xiàn)合作國(guó)家建構(gòu)規(guī)范公私合作的法律制度，這主要包括保障合作關(guān)系建立的行政法制度，以及規(guī)制公私合作的行政法制度。
(一)建構(gòu)保障合作關(guān)系建立的行政法制度
按照前述公私合作的基本類(lèi)型，建立公私合作關(guān)系主要有三種方式，即授權(quán)、訂立行政契約和設(shè)立組織。通過(guò)授權(quán)建立的是職權(quán)獨(dú)立的公私合作。我國(guó)現(xiàn)行法中存在授予私人部門(mén)行政職權(quán)的實(shí)例，但沒(méi)有從行政法整體的角度建構(gòu)相關(guān)理論制度。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)習(xí)德國(guó)，建立了所謂“委托行使公權(quán)力”制度：“經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，委托行使公權(quán)力之人或團(tuán)體成為行政組織法上重要的制度，并且可能在所有現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)。從傳統(tǒng)典型的機(jī)長(zhǎng)及船長(zhǎng)執(zhí)行警察權(quán)、私立學(xué)校頒授學(xué)位，一直到現(xiàn)代秩序法及各種安全法規(guī)領(lǐng)域，例如民營(yíng)汽車(chē)制造廠或修理廠代辦汽車(chē)檢驗(yàn)①、商品檢驗(yàn)、錄像帶節(jié)目審查及合格證明文件之核發(fā)，乃至于財(cái)政及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如固定污染源空氣污染防治費(fèi)之征收或公路及附屬停車(chē)場(chǎng)之興建及收取費(fèi)用，甚至罰鍰之處罰。”[18]授予私人部門(mén)行政職權(quán)的制度，屬于保障合作關(guān)系得以建立的行政法制度，除包括授權(quán)的前提條件，授權(quán)的形式和程序，被授權(quán)人的選擇等，其制度核心為授權(quán)的法律效力，即授權(quán)后作為被授權(quán)人的私人部門(mén)、授權(quán)的政府、以及行政相對(duì)人三者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系
。職權(quán)獨(dú)立的公私合作是合作國(guó)家的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建構(gòu)授權(quán)制度來(lái)保障職權(quán)獨(dú)立的公私合作關(guān)系得以建立。訂立行政契約是建立公私合作關(guān)系的重要方式，傳統(tǒng)行政契約理論并未包括建立公私合作關(guān)系的事項(xiàng)，故行政契約有必要應(yīng)公私合作進(jìn)行擴(kuò)充，“行政契約法制必須作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)充以便容納公私協(xié)力關(guān)系中公部門(mén)與私部門(mén)的互動(dòng)。”[19]德國(guó)率先對(duì)此采取修法舉措，聯(lián)邦政府于1999年12月1日在內(nèi)閣會(huì)議中通過(guò)“現(xiàn)代國(guó)家—現(xiàn)代行政”(ModereStaat-MordereVerwaltung)的行動(dòng)綱領(lǐng)，提出：“聯(lián)邦政府將致力于建構(gòu)合作契約的法律規(guī)范，對(duì)于公私協(xié)力行為以現(xiàn)行的行政契約法制而言，并不足以彰顯合作國(guó)家的積極意義及創(chuàng)造新的責(zé)任分擔(dān)模式
。因此應(yīng)于行政程序法中規(guī)范(公私協(xié)力)合作關(guān)系適當(dāng)之契約類(lèi)型及契約條款。”[20]聯(lián)邦內(nèi)政部為踐行此綱領(lǐng)之要求，于1997年12月9日設(shè)立由學(xué)者、法官、律師、官員組成的“行政程序法咨詢(xún)委員會(huì)”(BeiratVerwaltungsverfahrensgesetz)，負(fù)責(zé)初擬應(yīng)對(duì)私人行政的行政程序法修改方案，并委托柏林洪堡大學(xué)休培特(G.F.Schuppert)教授和史拜爾高等行政學(xué)院齊科夫(JanZiekow)教授對(duì)其方案進(jìn)行學(xué)術(shù)鑒定，最終作成兩份鑒定意見(jiàn)書(shū)。兩份意見(jiàn)書(shū)雖在具體細(xì)節(jié)上不完全一致，但對(duì)于在《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》中增設(shè)“合作契約”(Kooperationsvertr?ge)類(lèi)型和相關(guān)規(guī)定意見(jiàn)一致。
其中齊科夫教授的意見(jiàn)書(shū)中建議在《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》中增訂第62a條，對(duì)合作契約做出規(guī)定：“官署得于履行公共任務(wù)時(shí)，透過(guò)契約與私人為下列之合意(行政合作)而共同協(xié)力完成：將公共任務(wù)的履行責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于私人，官署則必須采取實(shí)際上履行任務(wù)的措施;將從事公共任務(wù)的工作全部或部分轉(zhuǎn)移給私人，官署則保留任務(wù)履行的責(zé)任;不以成立公私混合的私法人型態(tài)而與私人以伙伴的合作形式共同完成公共任務(wù)。”[21]27可見(jiàn)，除通過(guò)授權(quán)和設(shè)立組織建立的公私合作外，通過(guò)在合作契約中約定公共任務(wù)在公私兩方之間的責(zé)任分配，可以根據(jù)實(shí)際情況建構(gòu)多樣的公私合作形態(tài)。通過(guò)合作契約建立公私合作，將可根據(jù)國(guó)家治理和公共任務(wù)的具體情況，更為靈活的應(yīng)用私人部門(mén)在資金、人力、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)尚未建立行政契約制度，或可利用此一后發(fā)優(yōu)勢(shì)，建構(gòu)我國(guó)的合作契約制度，從而我國(guó)實(shí)踐中常見(jiàn)的公共服務(wù)外包、公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施的BOT營(yíng)建等公私合作形態(tài)，其合作關(guān)系的建立均應(yīng)受合作契約制度的規(guī)范。
政府與私人部門(mén)設(shè)立公私混合的私法人型態(tài)，而與私人以伙伴的合作形式共同完成公共任務(wù)，此即以設(shè)立組織方式建立的公私合作關(guān)系。通過(guò)設(shè)立公私混合所有制的公司建立公私合作，能夠使政府利用公司治理結(jié)構(gòu)直接影響和監(jiān)督合作治理，相較于訂立行政契約往往只有在事后對(duì)是否違約展開(kāi)監(jiān)督，設(shè)計(jì)組織使政府能夠在事中更直接的將公共利益輸入公私合作組織。但設(shè)立公私合作組織如果僅憑借私法，按照出資多少?zèng)Q定對(duì)組織的影響，則在國(guó)家資本少時(shí)就無(wú)法保障公共利益對(duì)公私合作組織的有效輸入，故德國(guó)行政法學(xué)提出了“行政公司法”(Verwaltungsgesellschaftsrecht)的主張，“當(dāng)公行政早已走向組織私法化之途，漸漸以有限公司或股份有限公司的形態(tài)出現(xiàn)時(shí)，那么行政法也必須開(kāi)始研究公司法制”。[22]131我國(guó)同樣存在大量以設(shè)計(jì)組織方式建立的公私合作，組織獨(dú)立的公私合作除可以通過(guò)訂立行契約建立外，設(shè)計(jì)組織亦是重要的建立方式。因此，我國(guó)亦應(yīng)考慮區(qū)別于私法的行政公司法制。
(二)建構(gòu)規(guī)制公私合作的行政法制度
行政法除落實(shí)合作國(guó)家的規(guī)范性，建構(gòu)保障公私合作的制度外，還應(yīng)出于保障公共利益和防止權(quán)力濫用的目的，建構(gòu)規(guī)制公私合作的行政法制度。除職權(quán)獨(dú)立的公私合作因被納入國(guó)家人格而受傳統(tǒng)行政法規(guī)制外，對(duì)于組織獨(dú)立的公私合作和非獨(dú)立的公私合作，由于并不涉及行政職權(quán)的行使，故往往不受傳統(tǒng)行政法的約束，但如果僅依靠以保障私人利益最大化為目的的私法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，又使公私合作治理所要實(shí)現(xiàn)的公共利益沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，“提高國(guó)家活動(dòng)的靈活性和合作性的努力不能損害公共利益和關(guān)系人權(quán)益保護(hù)，這種努力必須謹(jǐn)慎”[23]，因此有必要建構(gòu)規(guī)制公私合作的行政法制度。
1.建構(gòu)規(guī)制公私合作組織的監(jiān)督影響義務(wù)。
通過(guò)公私合作開(kāi)展國(guó)家治理，并不意味著國(guó)家對(duì)公共任務(wù)不再負(fù)有責(zé)任，國(guó)家仍應(yīng)對(duì)公私合作組織發(fā)布指令與進(jìn)行監(jiān)督。德國(guó)行政法學(xué)提出國(guó)家對(duì)公私合作的“履行監(jiān)督影響義務(wù)”(Kontroll-undEinwirkungspflicht)，來(lái)避免國(guó)家成為“甩手掌柜”，確保其對(duì)公私合作組織的監(jiān)管，使公私合作不致偏離公共任務(wù)的目標(biāo)。監(jiān)督影響義務(wù)的意義不只在于明確了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督私人的義務(wù)，更在于明確了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督私人的方式。行政法允許采取公私合作治理，意味著行政法認(rèn)可公私合作的優(yōu)越性，如果仍然以政府機(jī)關(guān)通過(guò)層級(jí)命令來(lái)管控公私合作組織，將使公私合作的靈活性被層級(jí)指令意志壓制，“將公營(yíng)企業(yè)法納入行政組織法并不代表要公式化地套用行政機(jī)關(guān)及公法社會(huì)團(tuán)的組織原則。認(rèn)為以股份公司或有限公司的形式設(shè)置公營(yíng)企業(yè)乃是行政‘逃入’私法，從而必須盡可能地回到行政執(zhí)行法制內(nèi)的觀念，對(duì)此處或他處也一樣，幫助并不大”。[22]252
因此，監(jiān)督影響義務(wù)明確了行政機(jī)關(guān)不以層級(jí)命令的方式監(jiān)督私人，而是可以一方面透過(guò)對(duì)事業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)決策責(zé)任之重要人員(如負(fù)責(zé)人、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等)的指派，另一方面規(guī)定在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等私法組織的意思機(jī)關(guān)中發(fā)揮主導(dǎo)作用等方式確保行政的監(jiān)督影響以及業(yè)務(wù)執(zhí)行的公共目的，而不通過(guò)層級(jí)命令直接干預(yù)公私合作治理的具體運(yùn)行，“如果認(rèn)為有必要強(qiáng)加拘束，而政府部門(mén)又想獲取額外的影響力，則必須回頭采取類(lèi)似自營(yíng)事業(yè)或營(yíng)造所的組織形式”。[22]254德國(guó)《聯(lián)邦與州財(cái)政預(yù)算基準(zhǔn)法》(GesetzüberdieGrunds?tzedesHaushaltsrechtsdesBundesundderL?nder)第53條第1款即是規(guī)定監(jiān)督影響義務(wù)的實(shí)例，其規(guī)定了地方政府對(duì)其參組的私法企業(yè)的權(quán)利(Rechte)：“若一個(gè)私法形式企業(yè)的股份，大多數(shù)屬于地方自治團(tuán)體，或者至少四分之一屬于地方自治團(tuán)體，并且此地方自治團(tuán)體和其他地方自治團(tuán)體一起合法擁有了該公司大多數(shù)的份額，那么它有權(quán)要求公司：
(1)在年度結(jié)算審查的框架下，運(yùn)營(yíng)的規(guī)章制度也列入審查范圍。
(2)委托年度結(jié)算審查員，在他們的報(bào)告中要報(bào)告以下內(nèi)容：公司資產(chǎn)和收益情況，以及公司流動(dòng)資金和經(jīng)濟(jì)效益狀況;報(bào)告虧損項(xiàng)目和虧損原因，當(dāng)這些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和原因?qū)镜馁Y產(chǎn)和盈利舉足輕重的時(shí)候;報(bào)告在盈虧計(jì)算中出現(xiàn)的虧空額的原因。
(3)向地方自治團(tuán)體報(bào)告審查員的結(jié)算審查報(bào)告，當(dāng)公司要進(jìn)行集團(tuán)結(jié)算時(shí)，集團(tuán)結(jié)算審查員也要不延遲地上交呈報(bào)集團(tuán)審查報(bào)告。”
我國(guó)也存在規(guī)定監(jiān)督影響義務(wù)的實(shí)例。我國(guó)政府通過(guò)設(shè)立國(guó)有擔(dān)保公司履行支持中小企業(yè)發(fā)展的公共任務(wù)，財(cái)政部2001年發(fā)布的《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》對(duì)國(guó)家設(shè)立擔(dān)保公司為中小企業(yè)融資提供擔(dān)保做出了具體規(guī)定，該辦法第5條即禁止行政機(jī)關(guān)通過(guò)層級(jí)命令方式監(jiān)督擔(dān)保公司：“擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)自主經(jīng)營(yíng)，獨(dú)立核算，依照規(guī)定程序?qū)?dān)保項(xiàng)目自主進(jìn)行評(píng)估和做出決策。擔(dān)保機(jī)構(gòu)有權(quán)不接受各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)為具體項(xiàng)目提供擔(dān)保的指令。”故該辦法在后面的規(guī)定中均以規(guī)定擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的方式，間接來(lái)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)擔(dān)保公司的監(jiān)督。雖然我國(guó)實(shí)踐中已經(jīng)存在屬于公私合作中政府對(duì)私部門(mén)監(jiān)督影響義務(wù)范疇的制度，但由于尚未建立基礎(chǔ)的學(xué)理，監(jiān)督影響義務(wù)并未能在公私合作中得以普遍落實(shí)。更為重要的是，監(jiān)督影響義務(wù)的內(nèi)在法理在于尋求保障公私合作的靈活性與監(jiān)管之間的平衡，如果此法理未得以澄清，則難免會(huì)出現(xiàn)以直接干預(yù)代替間接監(jiān)管，或者單純用盈利指標(biāo)來(lái)監(jiān)管公私合作的兩類(lèi)極端情況。因此，有必要在學(xué)理和制度上明確行政機(jī)關(guān)對(duì)公私合作進(jìn)行監(jiān)管的平衡目的，確保監(jiān)督影響義務(wù)以正確的方式履行。
2.建構(gòu)規(guī)制公私合作行為的實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范。
僅從組織法制的角度間接監(jiān)督公私合作必然存在不足，還應(yīng)完善對(duì)公私合作行為的行政法規(guī)制。我們反對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)公私合作的直接干預(yù)，但這與公私合作受法律的直接約束是兩回事。就對(duì)公私合作行為的行政法規(guī)制而言，應(yīng)包括實(shí)體與程序兩個(gè)方面。就實(shí)體規(guī)范而言，核心的是對(duì)公私合作提供公共服務(wù)、給付公共產(chǎn)品的行為予以約束。公私合作涉及面廣，履行公共服務(wù)職能的形態(tài)多樣，提供的公共產(chǎn)品種類(lèi)繁多，給付職責(zé)的履行不再限于金錢(qián)給付，還包括勞務(wù)給付、物品給付、信息給付等。因此，根據(jù)具體情況詳細(xì)規(guī)定給付的質(zhì)量要求是公私合作中公共利益和相對(duì)人權(quán)益保障的核心內(nèi)容。前述德國(guó)休培特教授在建議《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》增設(shè)合作契約的鑒定意見(jiàn)書(shū)中，認(rèn)為通過(guò)簽訂合作契約建立的公私合作，應(yīng)當(dāng)在契約中約定質(zhì)量保證條款，即公私雙方必須就公私合作所提供之公共服務(wù)或公共物品的品質(zhì)達(dá)成合意，并且應(yīng)當(dāng)詳細(xì)約定給付的內(nèi)容、范圍、品質(zhì)、價(jià)報(bào)以及對(duì)品質(zhì)之評(píng)價(jià)基本原則與基準(zhǔn)。
我國(guó)亦有必要將規(guī)定公私合作給付質(zhì)量的內(nèi)容作為公私合作的強(qiáng)制規(guī)范，即不論何種形式的公私合作，均應(yīng)明確給付質(zhì)量的詳細(xì)情況，如果是通過(guò)設(shè)立組織建立的公私合作，則應(yīng)當(dāng)在公司章程等公私合作基礎(chǔ)性規(guī)范中，約定質(zhì)量保證條款。
總之，不論公私合作采取何種形態(tài)，都應(yīng)以保證公私合作給付質(zhì)量為核心，落實(shí)對(duì)公私合作的實(shí)體規(guī)范。就程序規(guī)范而言，則應(yīng)重點(diǎn)完善公私合作的建立程序。公私合作雖然是為了提供更好的公共服務(wù)，但另一方面也涉及到公共資源的分配，因此，在建立公私合作關(guān)系、選擇私方合作者時(shí)，就需要配置相應(yīng)的程序規(guī)范，以保障公共資源分配的公正性。故公私合作的建立程序?qū)儆诜峙涑绦颍?ldquo;分配程序(Verteilungsverfahren)在于提供有限資源之分配”。
政府采購(gòu)法即是典型的分配程序，2014年12月31日由我國(guó)財(cái)政部發(fā)布實(shí)施的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，即把政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目納入政府采購(gòu)程序的約束之下，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等程序機(jī)制，保障合作人選擇的公正性，保證建立權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的公私合作關(guān)系，維護(hù)公共利益，同時(shí)保證參與人都能受到公正的對(duì)待，維護(hù)公私合作當(dāng)事人的合法權(quán)益。但該辦法適用范圍有限，我國(guó)目前還仍主要從資本合作的狹義視角來(lái)看待公私合作，主要的公私合作事項(xiàng)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于更多的政府與私人部門(mén)合作履行公共任務(wù)，即政府借助私人部門(mén)的專(zhuān)業(yè)能力而非資本，則沒(méi)有被納入政府采購(gòu)法的視野。因此，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)程序的適用范圍，將全部的公私合作事項(xiàng)納入政府采購(gòu)法的約束范圍，為公私合作的建立提供程序保障。
四、余論：
建構(gòu)合作行政法合作國(guó)家倡導(dǎo)的公私合作治理，必將引發(fā)行政法變革。隨著國(guó)家治理更多的采用公私合作形態(tài)，合作理念應(yīng)當(dāng)作為行政法的規(guī)范性目標(biāo)，如何促進(jìn)合作應(yīng)當(dāng)成為行政法的目的之一。我國(guó)行政法學(xué)重視研究行政法的目的，行政法的目的是控權(quán)、是服務(wù)、還是行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的平衡，已得到了深入的研究。但有一個(gè)問(wèn)題似乎被忽略了：即使在理論上就行政法目的達(dá)成了一致，指導(dǎo)行政法具體建構(gòu)的規(guī)范性目標(biāo)，仍需結(jié)合各行政任務(wù)領(lǐng)域不同的價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)一步具體化才能得出，才能對(duì)行政法的建構(gòu)和適用產(chǎn)生更具實(shí)踐意義的影響。
以我國(guó)《憲法》為例，第5條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”但這并不是《憲法》對(duì)法律與行政關(guān)系的唯一決定，《憲法》第14條至第26條還規(guī)定了國(guó)家需要積極創(chuàng)造而非消極執(zhí)行法律才能完成的諸多公共任務(wù)，法律對(duì)行政的規(guī)制亦需將法治目標(biāo)與這些憲法目標(biāo)相結(jié)合，建構(gòu)機(jī)制保障行政對(duì)這些任務(wù)的履行。公私合作實(shí)踐的善治效果正是對(duì)多元憲法目標(biāo)的回應(yīng)，面對(duì)合作國(guó)家的合作理念在各行政任務(wù)領(lǐng)域與各憲法目標(biāo)的有效結(jié)合，行政法自應(yīng)當(dāng)建構(gòu)相應(yīng)的規(guī)范性結(jié)構(gòu)，以保障合作理念的實(shí)施。這即公私合作帶給我們的行政法問(wèn)題意識(shí)，我們需要為公私合作建構(gòu)不同于僅以落實(shí)法治原則為目標(biāo)的傳統(tǒng)行政法的規(guī)制模式。本文研討的“合作契約”“行政公司法”“監(jiān)督影響義務(wù)”等，區(qū)別于傳統(tǒng)行政法為政府管制所配置的“法定權(quán)限”“層級(jí)組織”“法定程序”等規(guī)范性要素，以促進(jìn)公私合作的建立，維護(hù)公私合作的良性運(yùn)行為目標(biāo)，為公私合作建構(gòu)了新的行政法規(guī)制模式，“法律并未向合作國(guó)家投降。
毋寧‘將新的行政效力注入行政法’。”[22]166這些制度拓展了行政法的疆域，屬于合作行政法的范疇。合作行政法區(qū)別于傳統(tǒng)行政法的控權(quán)目標(biāo)，兼顧合作目標(biāo)和對(duì)合作的監(jiān)管，以使對(duì)公私合作的監(jiān)督既能有效的保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，又不致對(duì)私人部門(mén)的靈活性造成損害。合作行政法拓展了行政法的適用范圍，將原本不受傳統(tǒng)行政法規(guī)制的公私合作，納入了行政法的疆域。更為重要的是，合作行政法采用了不同于傳統(tǒng)行政法的規(guī)制模式，對(duì)行政法適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化開(kāi)拓了思路。但對(duì)合作行政法的研究才剛剛開(kāi)始，合作行政法自身體系的完善，其與傳統(tǒng)行政法的關(guān)系等問(wèn)題，都有待后續(xù)研究進(jìn)一步理清。