關(guān)于行政的管理論文(2)
關(guān)于行政的管理論文
關(guān)于行政的管理論文篇二
行政法規(guī)制行政壟斷的完善
摘要：
我國曾一度實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)對整個國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行高度集中的統(tǒng)一計(jì)劃，通過指令性管理體制不僅控制生產(chǎn)，而且控制流通、分配和消費(fèi)的整個社會再生產(chǎn)過程。轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制之后，行政權(quán)力通過濫用自有的強(qiáng)權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，加上市場機(jī)制本身并不完善，市場上企業(yè)主體制度不健全，自主能力不夠，它們很少能像在自由資本主義下那樣得到充分發(fā)展，以及快速通過資產(chǎn)整合實(shí)現(xiàn)資本集中，形成本行業(yè)的壟斷。因此我國出現(xiàn)的大多數(shù)壟斷并非經(jīng)濟(jì)性的壟斷，而是行政壟斷。這些行政壟斷主要表現(xiàn)為封鎖地區(qū)市場、禁止其他商品進(jìn)入、限定企業(yè)交易、設(shè)立行政公司等。反過來行政壟斷的形成又進(jìn)一步破壞我國市場經(jīng)濟(jì)秩序，損害中小企業(yè)利益，阻礙良性市場競爭，同時還會滋生腐敗。綜上所述，行政壟斷在我國不僅有著極大的危害性，而且是我國法律規(guī)制的一個難點(diǎn)。
一、行政壟斷的定義
對于行政壟斷的內(nèi)涵我國學(xué)者都做過不同的解釋。王保樹教授就曾經(jīng)對這些定義做過精辟地概括，行政壟斷的概念在學(xué)界有五種不同的理解：“一曰:行政壟斷是通過行政手段和具有嚴(yán)格等級制的行政組織維持的壟斷。二曰:行政壟斷是憑借行政權(quán)力而形成的壟斷。三曰:行政壟斷是指國家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府濫用行政權(quán)，排除、限制或妨礙企業(yè)之間的合法競爭。四曰:行政壟斷是行政權(quán)力加市場力量而形成的特殊壟斷。五曰:行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)競爭”。1這五種理解有的是強(qiáng)調(diào)行政主體，有的強(qiáng)調(diào)濫用行政權(quán)力，有的強(qiáng)調(diào)造成的限制競爭的狀態(tài)，有的強(qiáng)調(diào)行為目的，這些都在一定意義上表現(xiàn)出了某些合理性。因此可以大致將行政壟斷定義為行政主體濫用其行政權(quán)力限制市場正常競爭的行為。
二、行政法規(guī)制行政壟斷的特點(diǎn)
1、行政法規(guī)制行政主體，防止濫用權(quán)力
行政法以行政關(guān)系為調(diào)整對象，規(guī)制的是行政主體的行政行為。由于行政關(guān)系過于廣泛，很難以統(tǒng)一的規(guī)范加以調(diào)整，并且部分行政關(guān)系穩(wěn)定性低，變動性大，也不宜由統(tǒng)一法典進(jìn)行規(guī)定，行政法在形式上并沒有一部集基本規(guī)范為一體的統(tǒng)一法典。2因此不便在散落的法律規(guī)范中對行政壟斷進(jìn)行明確規(guī)定，并且行政法主要是對行政主體進(jìn)行規(guī)范，在法律規(guī)定之外進(jìn)行行政行為就是非法的、被禁止的，因此也不會出現(xiàn)明確禁止行政壟斷的字眼。我國實(shí)行的是以行政為中心的體制，行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的現(xiàn)象是造成行政壟斷滋生和蔓延的根本原因之一。3我國行政壟斷的根除也有賴于思想傳統(tǒng)、行政體制、社會運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變。
2、行政法賦予行政主體自由裁量權(quán)，主要依靠行政機(jī)關(guān)自我約束
行政法是以賦權(quán)、控權(quán)為核心的，一方面賦予行政主體行政管理的權(quán)力，此時各行政主體就成為了行政法的執(zhí)法主體。另一方面通過為權(quán)力設(shè)定界限，規(guī)定實(shí)施的程序，保證行政權(quán)力行使時的規(guī)范性。由此可見，行政法的執(zhí)法主體是行政機(jī)關(guān)，具有行政性。但是，對于行政壟斷，反壟斷法設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來規(guī)制，無疑是更有效的。行政法執(zhí)法主體就是各行政機(jī)關(guān)，雖然有相應(yīng)的程序制度保障其規(guī)范行使，但在行政法賦予行政主體自由裁量權(quán)的情況下，更多的都是要依靠行政機(jī)關(guān)自我約束，才能實(shí)現(xiàn)行政法依法、合理行政的立法目標(biāo)。雖然整個行政系統(tǒng)是縱向設(shè)置的，行政主體要接受其上級機(jī)關(guān)監(jiān)督管理，但是上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督卻受到太多非法律因素的影響難以確保其公正性，對自己的下級機(jī)關(guān)難免不會出現(xiàn)照顧、偏私的情況。同時，行業(yè)行政壟斷就具有自上而下的特點(diǎn)，很有可能上級機(jī)關(guān)就是實(shí)施該壟斷的指示者。因此總的來說，行政法的實(shí)現(xiàn)除了司法途徑就只能依靠行政主體的自律了。反壟斷法的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然也具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但是多數(shù)國家都賦予其一定的司法權(quán)力，使其具有更大的權(quán)力，處于更權(quán)威的地位，使其能對行政壟斷居中裁判，在規(guī)制行政壟斷上取得更好的效果。
3、執(zhí)法手段
行政法的執(zhí)法主體對行政壟斷能采用的執(zhí)法手段主要有以下兩種：其一，為禁止行政主體對市場經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)行為而制定、頒布行政規(guī)范，即行使準(zhǔn)立法權(quán)。其二，使違法的行政主體和實(shí)施行政壟斷的主要負(fù)責(zé)人員承擔(dān)行政責(zé)任，即行使行政制裁權(quán)。行政責(zé)任主要有通報批評、賠禮道歉承認(rèn)錯誤、返還利益、恢復(fù)原狀、撤銷或糾正違法行政行為、宣布無效、行政賠償?shù)?。除此之外主要?fù)責(zé)人員還要承擔(dān)賠償損失、行政處分、身份處分等責(zé)任。行政壟斷的決策與實(shí)施都是由具體的人員來操作的。因此這些人員應(yīng)當(dāng)對行政壟斷行為負(fù)責(zé)，并且多數(shù)情況下都是行政人員為了滿足自己的私益或小集團(tuán)利益利用行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施的。因此對這些行政人員實(shí)行過錯追責(zé)制對減少行政壟斷有重大作用。在行政復(fù)議時，行政主體的上級機(jī)關(guān)同樣擁有與反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)相同的行政調(diào)查權(quán)、行政強(qiáng)制措施等行政權(quán)力，并且也能在審查之后作出撤銷或者維持行政行為、賠償相對人損失的裁決。
三、我國行政法規(guī)制行政壟斷的缺陷
行政法在規(guī)制行政壟斷上起到了一般法的作用，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，為反壟斷法規(guī)制行政壟斷掃清障礙，提供良好的執(zhí)法基礎(chǔ)，但我國行政法存在以下幾方面缺陷，使其不能很好地發(fā)揮效用。
1、過分依賴于行政主體的自律。行政法在行政體系內(nèi)部設(shè)置了一個自律性的糾紛解決機(jī)制——行政復(fù)議機(jī)制，用過裁決行政行為的合法性、合理性。該機(jī)制雖然也能在一定程度上對行政壟斷起到約束作用，但是該復(fù)議機(jī)關(guān)從某種角度上來看卻不是中立的。法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般是作出被申請行政行為主體的上一級行政機(jī)關(guān)。復(fù)議機(jī)關(guān)雖然作為被申請復(fù)議行政機(jī)關(guān)的上級具有權(quán)威性，但卻會受到太多非法律因素的影響難以確保其公正性。
2、難以規(guī)制抽象壟斷。行政法最大的不足就在于相對人不能對抽象行政行為提起訴訟，對抽象性行行政斷沒有提供司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑，在司法方面無法起到規(guī)制抽象性行政壟斷的作用，而抽象性行政壟斷比具體性行政壟斷普遍、危害程度更大，更應(yīng)當(dāng)是規(guī)制重點(diǎn)。
3、訴訟主體具有局限性。司法訴訟是規(guī)制行政壟斷最有效的方式，但它不僅不能對抽象性行政壟斷進(jìn)行審查，而且在訴訟主體方面也是具有局限性的。行政訴訟法第24條規(guī)定，能提起訴訟的只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的行政相對人。因此，能對行政壟斷提起訴訟的只能是與具體行政行為有直接的利害關(guān)系，但是行政壟斷并不一定是直接作用于受害人。在某些情況下，行政主體會濫用行政職權(quán)為要扶持的對象提供比其它主體更有利的條件，如對某公司設(shè)置單獨(dú)的優(yōu)惠政策，或者強(qiáng)制指定其它企業(yè)與該公司交易，從而排斥其它市場主體的競爭，使這些市場主體的利益間接受到損害。在社會公共利益以及國家利益因行政壟斷的實(shí)施受損而具體行政相對人利益沒有受損害的情況下，是無法通過行政訴訟對行政壟斷進(jìn)行調(diào)整的。間接行政相對人在其競爭權(quán)以及經(jīng)濟(jì)利益受到損害的情況下無法提起訴訟，在社會公共利益、國家利益受到損害的情況下無人能提起訴訟，這將導(dǎo)致行政訴訟調(diào)整行政壟斷的作用受到很大的限制。
四、
1、完善行政程序制度。要建立規(guī)范的公正、依法行政的秩序必須將行政行為置于公眾的監(jiān)督之下，即將行政行為公開。其中聽證程序是最有效、最重要的制度。這此程序中受行政決定影響的相對人能向行政機(jī)關(guān)陳述意見，對不利于己的決定提交證據(jù)，進(jìn)行抗辯，使利害關(guān)系人能夠行使其參與權(quán)、知情權(quán)與抗辯權(quán)，并且對行政行為進(jìn)行有利監(jiān)督。雖然我國有越來越多的行政法規(guī)范將聽證程序納入其中，但是能夠進(jìn)行聽證的行政行為范圍仍然較窄，沒有建立一套明確、具體的聽證制度，并且缺乏有效的制裁性措施，即沒有規(guī)定未進(jìn)行聽證的法律后果。4這對行政行為的實(shí)施缺乏剛性約束。因此在今后的行政立法中，應(yīng)將行政行為公開、聽證等程序制度化，并且明確規(guī)定未實(shí)施該程序的法律責(zé)任，如可宣告該行政行為無效等。
2、將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。依照行政訴訟法的規(guī)定，只有相對人只能針對具體行政行為提起行政訴訟，而抽象行政行為，相對人是不能提起行政訴訟的。從 實(shí)踐上看，抽象性行政壟斷比具體性行政壟斷更加普遍，危害更大，卻不能得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。所謂的司法審查是國家通過司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的活動進(jìn)行審查，對違法活動予以糾正，并對由此給公民、法人或其他 組織權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。5可見將抽象行政行為納入行政訴訟范圍不僅是規(guī)制行政壟斷的需要也是國際上通行的做法。
3、建立行政壟斷的公訴制度。在很多情況下，行政壟斷行為不僅損害了市場其它主體競爭權(quán)利與消費(fèi)者選擇的權(quán)利，還可能會損害 社會公共利益與國家利益。在行政壟斷只損害了社會公共利益或國家利益而沒有損害具體的相對人利益的情況下，就形成了一個法律真空狀態(tài)，行政復(fù)議與行政訴訟的啟動都是需要具體相對人的 申請或起訴。這樣的行政壟斷就可以逃脫司法訴訟與行政復(fù)議的監(jiān)督。因此應(yīng)建立行政壟斷的公訴制度，公訴機(jī)關(guān)可以由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擔(dān)任。它不僅對行政壟斷具有調(diào)查權(quán)力、專業(yè)的審查知識，在訴訟中能夠更充分、更方便地提供證據(jù)論證行政壟斷的存在，除了在損害社會公共利益或國家利益而沒有具體受害者時，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠提起公訴，在以下兩種情況下，反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以對行政壟斷提起公訴。一是相對人不敢或者無力對行政壟斷進(jìn)行行政訴訟的情況，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以幫助其起訴，保護(hù)受害者合法利益;二是在反壟斷主管機(jī)構(gòu)依法下達(dá)禁止行政壟斷行為的命令之后，如實(shí)行行政壟斷的政府及其部門仍然置之不理時，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。6
結(jié) 語:
由于歷史原因，我國普遍存在行政權(quán)力過分干預(yù)市場的問題，多數(shù)情況下會造成限制市場競爭，產(chǎn)生行政壟斷。行政壟斷不僅是實(shí)現(xiàn)我國向市場 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最大障礙，而且還會滋生貪污、腐敗，破壞廉潔、公正、合法行政的秩序。正是由于行政壟斷的破壞性之大，規(guī)制之難，我國學(xué)界對行政壟斷規(guī)制爭議一直不斷，但是最后反壟斷法還是以一章的篇幅對行政壟斷進(jìn)行規(guī)定。學(xué)界對于行政壟斷的規(guī)制還是存在不同的聲音，有的認(rèn)為行政壟斷是我國體制性產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)由體制改革根除，有的認(rèn)為應(yīng)綜合運(yùn)用 政治、法律、經(jīng)濟(jì)的手段治理，還有的認(rèn)為應(yīng)立法規(guī)制。前兩種觀點(diǎn)有一定的道理，但是都忽略了無論是體制改革、還是政策頒布、制度推行最后都離不開法律的監(jiān)督與強(qiáng)制力保障。雖然最后反壟斷法還是確立了對行政壟斷的規(guī)制，但并不意味著其它的法律如行政法對行政壟斷就無所作為。筆者認(rèn)為行政法是反壟斷法的有效補(bǔ)充，但應(yīng)完善相應(yīng)程序和制度，通過對行政權(quán)力設(shè)置界限、相應(yīng)的程序規(guī)范其行使，對行政壟斷行為進(jìn)行預(yù)防，降低其發(fā)生率。
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