論政府在高等教育管理體制改革中的職能定位

[摘 要]政府在高等教育管理中的職能定位事關(guān)高等教育的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。準確定位政府職能是當前我國高等教育管理體制改革過程中亟待解決的問題。文章通過對政府管理高等教育職能的現(xiàn)狀進行分析，就存在的問題提出了相應對策。
[關(guān)鍵詞] 高等教育；管理體制；政府職能；定位
在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期，由于市場機制發(fā)育還不夠成熟和完善，政府權(quán)力相對集中，政府行政職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇钦喂芾眢w制改革的重要方面。目前在高等教育領(lǐng)域，日益激烈的國際競爭和科技革命使得培養(yǎng)高級專門人才的高等教育正逐步走向現(xiàn)代化、大眾化、國際化及終身化。大學從社會的邊緣走向社會的中心，并對人類社會的進步和發(fā)展發(fā)揮著日益巨大的作用。在深化高等教育管理體制改革的新時期，政府要以倉U新精神引領(lǐng)高等教育，避免效率低下、教育資源浪費、教育分配不公等一系列問題。
一、政府職能及政府管理高等教育職能的基本內(nèi)涵
（一）政府職能
雖然目前關(guān)于什么是政府職能，國內(nèi)行政學界還未形成統(tǒng)一的看法，但對其基本內(nèi)涵的界定還是相同的。即把政府職能界定為：“政府在國家和社會生活中所承擔的職責和功能。具體地說，就是政府作為國家行政機關(guān)，依法在國家的政治、經(jīng)濟以及其他社會事務的管理中所應履行的職責及其所應起的作用。”我們也可以通俗一點來理解，即政府職能主要涉及這樣兩個方面，一是政府應該做什么；二是政府怎樣去做。從政府的本質(zhì)屬性上看，作為國家的一部分從其誕生之日起就具有作為公共管理機關(guān)的屬性和作為組織統(tǒng)治工具的屬性，并且前一屬性所決定的其具有的公共事務職能是后一屬性所決定的其具有的特殊職能的基礎(chǔ)和前提，可以說任何國家政府所行使的一切政治統(tǒng)治職能都必須通過公共事務職能的執(zhí)行而最終得以實現(xiàn)。事實上，國內(nèi)許多學者也對現(xiàn)階段政府職能問題進行過論述，雖然他們的研究視角有所不同，但有一點是能夠達成共識的，即政府職能的核心和首要職責在于提供公共服務。
（二）政府管理高等教育的職能
在政府提供的公共服務職能上，教育可以說是一種典型代表。改革開放以來的社會現(xiàn)實要求政府必須進行實質(zhì)性變革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，各行各業(yè)開始行動起來，但培養(yǎng)人才的高等教育發(fā)展卻相對滯后，突顯了政府管理高等教育職能界定的迫切。因此，只有政府積極主動地轉(zhuǎn)變管理職能，把握好干預的“度”，高等教育才能健康有序地發(fā)展。而要做好這個職能轉(zhuǎn)變，就必須首先明確政府管理高等教育職能的內(nèi)涵及轉(zhuǎn)變、調(diào)整的方向，這是前提和基礎(chǔ)。
目前，國內(nèi)一些學者曾在此問題上進行過研究和討論，并從不同角度歸納總結(jié)出政府管理高等教育的職能內(nèi)涵。如馬振福等認為政府管理高等教育職能主要是指政府運用法律、法規(guī)、政策、監(jiān)督評估等手段對高校依法進行管理，主要包括指導職能、服務職能和監(jiān)督職能。蔣建湘認為在高等教育管理中，政府職能應為在宏觀上加以指導，通過立法、經(jīng)濟、評估、監(jiān)督、信息服務及必要的行政手段對高等教育進行組織和領(lǐng)導。喻岳青先生認為政府對高等教育宏觀管理的職能就是調(diào)控和服務。周川先生認為政府對高等教育的管理職能不應在學校內(nèi)部的運作過程和環(huán)節(jié)上，更不應在學校內(nèi)部的日常事物上，而應在學校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關(guān)系上，在高等教育事業(yè)的方向和質(zhì)量標準上。也有一些研究人員認為，從人世角度看，政府管理高等教育的職能在于宏觀調(diào)控高等教育結(jié)構(gòu)、補充和矯正市場機制不足，有效預防和克服市場帶來的弊端，以達到高等教育市場效率與公平的統(tǒng)一。此外，一些國家政策性文件中對政府管理高等教育的職能也有一定程度上的框定，如在《中華人民共和國高等教育法》中明確規(guī)定政府管理高等教育的職能主要表現(xiàn)在對高等教育辦學體制、高等教育改革、高等教育投入體制、高等教育的管理以及高等學校的學術(shù)自由等方面的管理。雖然這些具體職能在法律法規(guī)中并沒有加以細化，但至少表明政府已從宏觀上界定了高等教育管理的職能范圍和管理權(quán)限，并給予法律上的保障，這對我國高等教育事業(yè)的發(fā)展無疑具有重大的推動作用。
二、我國政府管理高等教育職能的現(xiàn)狀分析
長期以來，在對高等教育的管理中，政府直接參與管制的成分比較大，對高等教育的直接干預比較多，政府與高校之間的關(guān)系突出表現(xiàn)為政府本位。即政府處于主導地位，是高等教育的主要決策者，政府與高校是上下級行政隸屬關(guān)系，高校必須接受政府的領(lǐng)導。這種管理方式在相當大的程度上影響了我國高等教育事業(yè)的正常發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）政府集多重角色于一體
在我國高等教育管理體制中，人們一直認為只有政府才是高等教育發(fā)展的唯一資源提供者和管理者，也只有政府管理才是解決高等教育公平以及提高高等教育資源利用效率的唯一有效途徑。因此，政府在具體的高等教育管理中，集舉辦者、管理者和辦學者三種角色于一體，身兼數(shù)職地對高等教育進行嚴格的行政性管理和直接干預，在高校的辦學、資源投入，成果分配等方面一直占據(jù)著主導地位。政府在高等教育管理中，直接干預高校的具體工作運轉(zhuǎn)，過多干涉高校辦學過程中的每一個具體環(huán)節(jié)，使得高等教育資源高度集中并直接由政府進行支配，這種完全由政府壟斷的模式必然造成高等教育服務質(zhì)量差、缺乏競爭力和主動性、效益低下，甚至高等教育領(lǐng)域里的腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。此外，政府對高校的長期規(guī)劃、宏觀調(diào)控、評估監(jiān)督角色過弱，對具體細節(jié)執(zhí)行角色過重，這樣的角色錯位也給政府帶來了不利影響，無形中加重了政府的責任負擔。
（二）政府管理高等教育的法制化程度有待進一步提升
政府管理高等教育職能轉(zhuǎn)變之所以會出現(xiàn)一些不理想的現(xiàn)象，很大原因是由于現(xiàn)階段我國有關(guān)高等教育行政管理的法律法規(guī)不規(guī)范，缺乏嚴格的界定和足夠的監(jiān)督力度而造成的。雖然《教育法》、《高等教育法》等國家性文件對高校尤其是高等學校的管理權(quán)限范圍作了原則性的規(guī)定，但由于對這些權(quán)力的權(quán)限界定并不是很清晰，也就給政府對高等教育的具體管理留下很大的自由發(fā)揮空間，以至于在實際操作中有失規(guī)范。目前我國已經(jīng)相繼出臺了一些規(guī)范政府行為的法律性規(guī)定，如《行政訴訟法》、《行政處罰法》等，但在對教育行政部門與高校之間的基本權(quán)利和義務關(guān)系的劃分方面以及不屬于行政許可事項的管理方面，政府的基本職能并沒有得到明確的規(guī)定和限制。正是由于這些相關(guān)的高等教育立法中缺乏對政府職能轉(zhuǎn)變的強制性規(guī)定，而且在有關(guān)政府與高校法律關(guān)系的規(guī)定中政府始終處于絕對優(yōu)勢地位，在權(quán)力關(guān)系的規(guī)定中也是政府想放就放，想收就收，忽視法律的制約和監(jiān)督，使得政府管理高等教育的職能無法真正得以奏效，其法律法規(guī)的籠統(tǒng)性、模糊性弊端顯而易見。
（三）有效落實高校真正辦學自主權(quán)尚有難度
在我國計劃經(jīng)濟體制下政府幾乎包攬了高等教育的一切，從招生規(guī)模、專業(yè)結(jié)構(gòu)到課程設(shè)置等均由國家計劃作出統(tǒng)一安排，嚴重束縛了高等教育的自主發(fā)展。一直以來，高校辦學自主權(quán)問題都是我國高等教育改革關(guān)注的核心之一。現(xiàn)階段，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善，高教體制改革不斷深入，高校辦學自主權(quán)的擴大和落實取得了一定進展，對高等教育事業(yè)和其他社會事業(yè)的發(fā)展起到了一定的促進作用，這是值得我們肯定的。僅從《高等教育法》中的規(guī)定來看，我國高校有著諸如制定招生方案、調(diào)節(jié)招生比例、設(shè)置和調(diào)整專業(yè)、選編教材、配備人員、聘任教師、科學研究、文化交流以及管理和使用財產(chǎn)和經(jīng)費等方面的自主權(quán)利。在上述法律條文的規(guī)定中，我們看到我國高校所享有的自主權(quán)還是比較充分的，而且從近年來的執(zhí)行情況看也取得了一定的積極成效，這是我們有目共睹的事實。

但由于諸多因素的制約和影響，我國高校辦學自主權(quán)還未能取得理想中的最佳效果，某些權(quán)利還沒能得到相應的擴大和落實。如在招生權(quán)方面，雖然到今年為止，教育部批準擁有自主招生權(quán)的高校已由2002年的首批6所增加到42所，但這畢竟還僅僅是一部分試點高校。對于大多數(shù)高校來說，其招生計劃、招生比例、生源分布等還是掌握在相應的教育行政部門手中，而且即使高校有可調(diào)整的比例權(quán)限，其范圍也是比較小的，面對高校發(fā)展的實際所需，學?？煽氐淖杂啥冗€遠遠不夠。當前政府在對高校的管理中過多注重的是自己的行政管理權(quán)，《高等教育法》也只是從高校角度作了自主權(quán)的權(quán)限規(guī)定，而對政府如何履行應有的權(quán)責、監(jiān)督檢查等內(nèi)容卻沒有明確規(guī)定。一些教育行政部門直接插手高校辦學過程中的內(nèi)部事務管理，而不是執(zhí)行其宏觀管理職能，高校始終不能擺脫被動從屬的地位，在一定程度上阻礙了高校辦學自主權(quán)的有效落實。
（四）教育中介機構(gòu)發(fā)展薄弱
教育中介機構(gòu)作為一種協(xié)調(diào)政府與高校關(guān)系的團體，能夠更有效地提供公共物品或服務。我國的教育中介機構(gòu)只是近年才剛剛開始發(fā)展，類型比較單一，多為學術(shù)性機構(gòu)。有關(guān)高等教育評估、撥款和信息咨詢性質(zhì)的中介機構(gòu)還不夠完善，運作也不規(guī)范。從政府負責的層面上看，政府對教育中介機構(gòu)的性質(zhì)主體、服務客體還沒有清晰的界定，審批的具體程序、具體收費標準、評估監(jiān)督等相應體制還沒有完全確立。在具體執(zhí)行過程中，政府的行政干預過多，并沒有賦予中介機構(gòu)真正的參與管理權(quán)力，機構(gòu)內(nèi)部組織成員結(jié)構(gòu)也不合理，專業(yè)權(quán)威性不高，從而無法發(fā)揮應有的效用。
三、政府管理高等教育的職能定位
（一）政府管理高等教育的觀念要重新定位
政府管理應是“掌舵”而非“劃槳”。政府在公共行政管理中應該只起掌舵的作用而非劃槳的作用，也就是說政府要管其所管，要明確哪些屬于該管的范圍，哪些屬于不該管的范圍。政府在社會經(jīng)濟、政治、文化等活動中，首先應該扮演的是策戈：J者和謀略者的角色，即對重大事項進行宏觀上的決策、執(zhí)行和監(jiān)督。同時，政府自產(chǎn)生之日起就具有社會管理的職能，高等教育作為政府提供公共職能的一部分，對其管理也必然要遵守這樣的法則。在高等教育領(lǐng)域，政府的介入是完全有必要而且有可能的，政府的適度干預能夠有效防止市場失靈帶來的高等教育內(nèi)外部問題。因此，我國政府在對高等教育進行管理的過程中既要適當引入市場機制避免政府失靈，同時也不能放松政府的必要指導和調(diào)控以避免市場失靈，必須使政府成為服務于社會公眾的行政機構(gòu)，使其角色定位從管制者變?yōu)榉照?，力圖倉U設(shè)一個有限的政府而非全能的政府。
（二）應適當引入市場競爭機制，形成供給主體多元化格局
轉(zhuǎn)變政府職能的根本目標是實現(xiàn)“公共供給”提供者的多元化，把原來由政府承擔的一些公共管理職能和權(quán)力交給公民、社會或者市場來承擔，表現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域就是最終形成由政府、市場和社會共同提供高等教育公共服務的格局。具體來說，就是要在高等教育辦學體制方面，打破以往由政府完全壟斷的形式，允許并積極鼓勵各種正當?shù)姆钦α繀⑴c高校辦學，并給予他們合理的法律權(quán)限和應有的政策保護。同時，在高等教育財政投資方面，要拋棄以往完全由政府提供的財政體制，建立起以政府投資為主、多渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的新財政體制，緩解入不敷出的財政壓力，調(diào)動社會各界參與高等教育管理的積極性和主動性。
（三）追求高質(zhì)高效，兼顧公平公正
以往政府對高等教育管得過死統(tǒng)得過死，政府是高等教育的唯一提供者，從而限制了自由競爭，造成高等教育發(fā)展的低效率和無效率?，F(xiàn)在我們要將效率問題提升到政府工作的議程上來，要在國家教育資源有限的情況下充分利用市場機制吸引民間資本進入高等教育領(lǐng)域，提高現(xiàn)有教育資源的利用效率。但同時，我們也要注意到將市場機制引入高等教育領(lǐng)域難免會給實現(xiàn)高等教育公平帶來新的問題，如高等教育資源的分配不公、高等教育機會不均等。因此，在社會主義市場經(jīng)濟條件下要明晰公平的真正含義，追求高等教育的真正公平公正，要將效率和公平作為政府追求的共同目標，倒可將“公平”和“效率”剝離的做法都是不可取的。
（四）加強政府服務性職能，理順各方關(guān)系
政府應廣泛采用分權(quán)的方式進行管理，適當適度地下放服務和管理的權(quán)限，這樣的管理才能提高工作效率。政府管理高等教育時也同樣如此，以往高度集中的集權(quán)管理形式剝奪了本應屬于高校的自主權(quán)力，將高等教育的管理權(quán)完全歸之于政府旗下，由政府集中統(tǒng)一管理，政府集多種角色于一體，制約著高校的辦學、管理以及科學研究等方面。雖然，這種高度集權(quán)的管理模式在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時代，曾對我國高等教育的發(fā)展產(chǎn)生過一定的積極作用。但隨著我國進入市場經(jīng)濟體制階段，高度集中的管理模式逐漸顯露弊端，放權(quán)和分權(quán)模式被證明是更具效率的新方法。作為現(xiàn)代政府，在對高等教育進行管理時不僅要從整體布局上把握大方向，由中央政府進行統(tǒng)一領(lǐng)導，同時也要根據(jù)各地具體實際將部分應該下放的權(quán)力下放給各級地方政府或高校。這樣做，不僅能夠減少政府不必要的工作壓力，而且還可以提高授權(quán)或分權(quán)單位及其工作人員工作的積極性和主動性。
（五）需建立完善的法律體系
政府應該放松刻板、過分嚴格的行政法規(guī)，要使政府對迅速發(fā)生變化的信息社會作出相應的、及時的反應。在我國，從現(xiàn)實情況來看政府機構(gòu)在其職能行使、工作程序、人員編制等問題上還沒有進入完善的法定化程序狀態(tài)。這就要求我們在借鑒西方管理經(jīng)驗的同時，應加強和完善我國政府機構(gòu)的法制化建設(shè)。具體表現(xiàn)為政府在管理高等教育時，要承擔、完善高等教育法律法規(guī)、創(chuàng)設(shè)高等教育市場監(jiān)管和法律監(jiān)督機制、保障高等教育公平、扶助救助弱勢群體等責任，并對高等教育管理中可能出現(xiàn)的某些不良行為加以制裁和懲罰，為我國高等教育事業(yè)的發(fā)展營造健康有序的法制環(huán)境。