城市經(jīng)營(yíng)的五項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)(2)

　　因?yàn)橥恋貙儆诜窃偕Y源，城市土地更是有限。政府在經(jīng)營(yíng)城市中，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費(fèi)，而且把土地未來(lái)收益也收入囊中。具體表現(xiàn)為在土地租賃、批租和入股三種形式中，政府相關(guān)部門堅(jiān)持把土地批租作為土地有償使用的基本形式。通過(guò)所謂批租，一次性收取幾十年土地使用費(fèi)(住宅70年、工業(yè)50年、商業(yè)40年)。這種形式表面上看政府得益頗多，其實(shí)流失更多。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)檎纱藛适Я撕罄m(xù)半個(gè)世紀(jì)左右土地增值的收益權(quán)。

　　應(yīng)當(dāng)指出，這里的問(wèn)題不是土地是否需要有償使用，而是采用何種方式更好。如果改行土地租賃制，表面上看近期政府土地收益有限，但它能保證政府后續(xù)土地收益不斷增長(zhǎng)。并且，因門檻低，通過(guò)土地租賃制可以在較短時(shí)間內(nèi)，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行有償使用?？梢?jiàn)，土地租賃制是全面推行土地有償使用制度，同時(shí)又確保政府長(zhǎng)期獲取土地收益的有效形式。相反，如繼續(xù)目前的土地批租方式，一方面大量土地因門檻過(guò)高而難以納入有償使用軌道，即土地資產(chǎn)繼續(xù)流失，另一方面未來(lái)若干屆政府對(duì)目前已批租的存量土地將失去收益權(quán)。事實(shí)上，現(xiàn)在的政府沒(méi)有權(quán)利把未來(lái)政府的收益占為“已有”;現(xiàn)在的市民和企業(yè)也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)后代人的土地使用費(fèi)?？梢哉f(shuō)，政府經(jīng)營(yíng)行為短期化，看重近期得益是目前我國(guó)城市土地有償使用全部問(wèn)題的癥結(jié)所在。

　　當(dāng)然，城市外延可以向郊區(qū)農(nóng)地?cái)U(kuò)展;事實(shí)上，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，城市經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)并將繼續(xù)把更多耕地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，結(jié)果當(dāng)然是耕地?cái)?shù)量絕對(duì)減少和耕地總體質(zhì)量相對(duì)下降。在農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變中，政府既能獲得土地改換用途而取得的產(chǎn)業(yè)級(jí)差收益，還能以批租形式獲得幾十年地租。如此雙重收益給城市經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的好處，使中央政府有關(guān)保護(hù)耕地的要求在地方往往形同虛設(shè)。按理土地行政部門可以利用行政監(jiān)察職能防止亂占耕地?？墒窃诔鞘薪?jīng)營(yíng)模式下，土地資源行政管理機(jī)關(guān)同時(shí)又是土地經(jīng)營(yíng)者，結(jié)果當(dāng)然是盡量滿足土地經(jīng)營(yíng)需要。只有在幾年一次的土地普查或航測(cè)后，才會(huì)顯示耕地減少的實(shí)況，但是到那時(shí)為時(shí)已晚?？梢?jiàn)，城市經(jīng)營(yíng)模式加固了土地行政監(jiān)管與土地經(jīng)營(yíng)合一的體制，加大了土地資本和耕地資源枯竭的風(fēng)險(xiǎn)。

　　解決上述問(wèn)題不能在土地上兜圈子，而必須對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略進(jìn)行反思，克服由此產(chǎn)生的片面追求土地收益最大化傾向。與此同時(shí)，應(yīng)建立土地行政監(jiān)管和土地經(jīng)營(yíng)相互分離的體制。政府相關(guān)部門主要履行土地資源行政監(jiān)督職能，土地經(jīng)營(yíng)則應(yīng)由真正獨(dú)立于政府的若干地產(chǎn)公司承擔(dān)。在理順土地管理與經(jīng)營(yíng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，同時(shí)廣泛推行土地租賃制。只有這樣才能有效保護(hù)耕地，并使城市土地有償使用規(guī)范化。

　　四、地方保護(hù)主義風(fēng)險(xiǎn)

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求破除地方封鎖和壟斷，在統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的條件下，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的自由流動(dòng)與優(yōu)化組合。這是社會(huì)利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置的必要條件。為此，政府作為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，確保企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)力量。但是，在城市經(jīng)營(yíng)的模式中，地方政府常常又是區(qū)域之間不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的組織者和支持者，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)演變?yōu)?ldquo;諸侯經(jīng)濟(jì)”。這是由下述兩方面因素決定的。

　　首先，地方利益具有相對(duì)獨(dú)立性，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定著地方財(cái)政收入，從而決定地方政府的支出。要擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必須盡快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。按理這無(wú)可非議。問(wèn)題在于市場(chǎng)有限，并非所有企業(yè)都能如愿發(fā)展。在地區(qū)之間、企業(yè)之間差別較大的情況下，后進(jìn)地區(qū)和后進(jìn)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中往往處于劣勢(shì)地位，但他們?cè)谂c地方政府的關(guān)系上卻具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在一定程度上甚至是利益共同體。因此，企業(yè)和地方政府聯(lián)合起來(lái)構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，保護(hù)本地產(chǎn)品，成為企業(yè)之間、地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)的一種主要手段。

　　其次，城市政府執(zhí)掌地方各部門管理大權(quán)，他們有條件利用種種行政和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施地方封鎖和壟斷，或變相的封鎖和壟斷。雖然我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》明文規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)”、“不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)”，但是，受局部利益驅(qū)動(dòng)，地方保護(hù)主義仍然相當(dāng)普遍。有關(guān)資料顯示，1999年全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)查處地方非法壟斷案件為10件，2000年為56件，2001年增加到137件。這一方面說(shuō)明查處此類案件相當(dāng)困難，所以真正立案的并不多，同時(shí)也表明地方保護(hù)主義近年來(lái)有明顯的增大趨勢(shì)。城市經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是把地方經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體來(lái)經(jīng)營(yíng)，顯然為政府實(shí)施地方保護(hù)主義提供了理論依據(jù)，增大了市場(chǎng)秩序治理的難度。

　　我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展差別大，但這不能成為實(shí)施地方保護(hù)主義的理由。因?yàn)檫@種保護(hù)實(shí)質(zhì)上是阻礙競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)落后。當(dāng)今市場(chǎng)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不可阻擋，唯有主動(dòng)適應(yīng)這一潮流，才能加快地區(qū)現(xiàn)代化步伐。為此，地方政府必須轉(zhuǎn)換發(fā)展思路，淡化甚至取消政府經(jīng)營(yíng)類活動(dòng)，強(qiáng)化環(huán)境觀念，切實(shí)搞好城市公共建設(shè)、公共管理、公共服務(wù)，主要通過(guò)凈化和優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、持續(xù)發(fā)展。

　　五、加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

　　政府經(jīng)營(yíng)城市在形式上拓寬了生財(cái)之道，增加了地方財(cái)政收入。其實(shí)，這是政府利用行政手段和市場(chǎng)化名義，對(duì)國(guó)民收入做有利于政府的再分配。因?yàn)樵诔鞘薪?jīng)營(yíng)中，政府主要依靠對(duì)資源的行政壟斷而獲利，政府工作本身并不創(chuàng)造價(jià)值，廣大企業(yè)才是財(cái)富的真正創(chuàng)造者。企業(yè)為了使用政府控制的資源，不得不支付相關(guān)費(fèi)用。這些費(fèi)用對(duì)政府來(lái)說(shuō)是增加的收入，對(duì)廣大企業(yè)而言是增加的成本。如此，在產(chǎn)品價(jià)格不變甚至有所下降的情況下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益可想而知。由此推理，不難發(fā)現(xiàn)近幾年政府財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，與此同時(shí)廣大企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益卻并不理想，這多少與城巾經(jīng)營(yíng)相關(guān)。盡管政府在經(jīng)營(yíng)城市中各種收費(fèi)都有一定依據(jù)，但國(guó)民收入再分配理論告訴我們，城市經(jīng)營(yíng)水平越高，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)就越重。

　　國(guó)務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》明確指出：“規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，首先要規(guī)范政府行為。”政府行為不規(guī)范的一項(xiàng)主要表現(xiàn)，就是以評(píng)比、服務(wù)、審批和控制等名義向企業(yè)收費(fèi)。城市經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是把政府公共管理商業(yè)化、市場(chǎng)化，說(shuō)到底是要增加政府的收入，這是廣大企業(yè)最擔(dān)憂的。因?yàn)槠髽I(yè)依法納稅，已盡了應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)。政府相關(guān)開(kāi)支應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，不能以經(jīng)營(yíng)名義再向企業(yè)收費(fèi)。原則上講，政府擁有的是所轄地區(qū)的行政管理權(quán)，而無(wú)經(jīng)營(yíng)權(quán)。那些依托政府從事經(jīng)營(yíng)的大量中介機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)是政府壟斷的以經(jīng)營(yíng)為名而進(jìn)行收費(fèi)的工具。因此，慎談城市經(jīng)營(yíng)是規(guī)范政府行為的需要，同時(shí)也是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的需要。