城市經(jīng)營的五項風(fēng)險

　　[內(nèi)容提要] 城市管理需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，但這不等于應(yīng)當(dāng)以經(jīng)營方式管理城市。城市經(jīng)營極有可能導(dǎo)致政府職能“越位”，城市建設(shè)規(guī)模失控，耕地資源枯竭，地方保護(hù)主義盛行和加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，最終影響經(jīng)濟(jì)和社會全面、持續(xù)、健康發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞] 城市;管理;經(jīng)營;風(fēng)險

　　近年來，不少地方流行城市經(jīng)營，領(lǐng)導(dǎo)們大談城市經(jīng)營的經(jīng)驗，專家們也在闡發(fā)城市經(jīng)營的意義，大有以城市經(jīng)營取代城市公共管理之勢。城市管理的某些方面運(yùn)用市場機(jī)制是必要的。在依法行政的前提下，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管理城市，可以有效開發(fā)和利用城市公共資源，實現(xiàn)城市管理的良性循環(huán)。但是，如把城市公共管理等同于城市經(jīng)營，以Urban Marketing取代Urban Governance，就會否定城市公共管理固有的基本屬性，由此產(chǎn)生眾多風(fēng)險，影響城市經(jīng)濟(jì)和社會健康、持續(xù)發(fā)展。本文豐要揭示城市經(jīng)營與這些風(fēng)險的內(nèi)在聯(lián)系，說明這些風(fēng)險可能產(chǎn)生的危害，謹(jǐn)慎對待城市經(jīng)營，規(guī)避這些風(fēng)險。

　　在我國目前的體制格局下，以經(jīng)營模式管理城市，容易產(chǎn)生以下五項風(fēng)險。

　　一、政府管理職能“越位”風(fēng)險

　　眾所周知，城市經(jīng)營的主體只能是政府，政府是否應(yīng)當(dāng)執(zhí)行經(jīng)營職能，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的實踐對此已有明確答案。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府集公有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者為一體，否定企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，否定市場機(jī)制的作用，使經(jīng)濟(jì)活動失去應(yīng)有的活力和動力。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程，實質(zhì)是企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的確立過程和政府職能的轉(zhuǎn)變過程。即政府把經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，自己主要從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。事實證明這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確方向。

　　城市經(jīng)營雖然在經(jīng)營對象和內(nèi)容上與企業(yè)經(jīng)營有所區(qū)別，但既然是經(jīng)營，就都是以營利為目的的市場行為。體制轉(zhuǎn)變尚未完成，政府又要回到經(jīng)營者的位置，究竟是舊體制的慣性，還是新體制的創(chuàng)新，值得研究。筆者認(rèn)為，城市經(jīng)營在性質(zhì)上屬于政府的“越位”行為，不宜提倡，理由如下。

　　首先，政府執(zhí)掌著行政管轄權(quán)，同時其產(chǎn)權(quán)相對模糊，一旦從事經(jīng)營活動，因不具備企業(yè)具有的那種激勵和約束機(jī)制，道德風(fēng)險和機(jī)會成本都相對較高。許多假公濟(jì)私和以權(quán)謀私的事實均可證明：政府操辦經(jīng)營業(yè)務(wù)，不僅資源利用效率普遍較低，而且極易產(chǎn)生腐敗，損害政府形象。

　　其次，政府是市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管者，監(jiān)管者自己從事經(jīng)營活動，等于裁判員兼運(yùn)動員，合二者為一，這是對市場公平競爭原則的否定?？梢?，政府的性質(zhì)和地位決定著它不宜從事經(jīng)營活動。這是提高微觀運(yùn)作效率的需要，也是規(guī)范政府行為，維護(hù)政府形象的需要。

　　政府的“越位”行為之所以必須及時得到制止，另一個原因在于政府能力的有限性。政府在經(jīng)營領(lǐng)域大顯身手，必然引發(fā)城市公共管理的“缺位”：在費(fèi)時、費(fèi)錢而又無直接經(jīng)濟(jì)收益的公共管理領(lǐng)域，雖然百姓急需但將難見政府管理和服務(wù)的蹤影。按理這些事情是政府份內(nèi)該管的，但長期得不到解決，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)滯后，市場監(jiān)管乏力，社會公共服務(wù)稀缺。一些地方政府部門經(jīng)營理念太強(qiáng)，只管收費(fèi)不管治理，怕加強(qiáng)治理影響地方稅費(fèi)收入，導(dǎo)致市場秩序混亂和精神文明建設(shè)倒退，足以從反面證明城市經(jīng)營導(dǎo)致政府職能“越位”產(chǎn)生的弊端。

　　總之，歷史和現(xiàn)實都告訴我們，政府部門必須明確自身職能定位。除特殊需要，政府一般應(yīng)慎談經(jīng)營，要徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，改無限政府為有限政府，依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，切實把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，避免政府職能“越位”和“缺位”并存產(chǎn)生的種種不良后果。

　　二、城市建設(shè)規(guī)模失控風(fēng)險

　　積極推進(jìn)城市建設(shè)是解決城市諸多問題的有效手段，為此，資金短缺和建設(shè)任務(wù)繁重，常常是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經(jīng)營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負(fù)債開發(fā)，加快城市建設(shè)進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在經(jīng)營領(lǐng)域完全依靠自身積累擴(kuò)大規(guī)模很難有大的作為，因此，負(fù)債經(jīng)營是經(jīng)營者搶抓機(jī)遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設(shè)以經(jīng)營方式大舉負(fù)債，其可行性值得探討。因為城市公共建設(shè)有其自身的特殊性。

　　首先，城市建設(shè)形成的基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，很難以經(jīng)營方式回收資金。即使設(shè)法回收，周期也很長。其次，政府官員為追求政績普遍有擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權(quán)力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設(shè)負(fù)債經(jīng)營超出適度范圍，引發(fā)城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)債務(wù)無法按時歸還(不少勞民傷財?shù)?ldquo;形象工程”就是在城市經(jīng)營中接連推出的)。表面上看，是銀行經(jīng)營不善導(dǎo)致不良資產(chǎn)增多，實質(zhì)是政府主導(dǎo)信貸經(jīng)營，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模造成的。據(jù)有關(guān)報道，“十五”期間江蘇省市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃達(dá)1750億元，超過“八五”和“九五”兩個五年計劃投資總額1100億元的59%，其中自然需要銀行巨額貸款(如中國工商銀行江蘇省分行負(fù)責(zé)城市建設(shè)貸款200億元)。如此急劇膨脹的負(fù)債建設(shè)是否與盛行城市經(jīng)營相關(guān)，屆時是否能順利還貸，值得研究。

　　當(dāng)然，實際承擔(dān)城市建設(shè)債務(wù)風(fēng)險的不僅有銀行，還有參與城市建設(shè)的諸多企業(yè)。他們墊付資金承擔(dān)建設(shè)項目，一是為了擴(kuò)大市場占有率，增強(qiáng)企業(yè)競爭力;二是認(rèn)為政府信用強(qiáng)于企業(yè)，不會發(fā)生賴帳、逃債現(xiàn)象。如果城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)企業(yè)墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應(yīng)商也難于收回款項，由此產(chǎn)生債務(wù)連鎖反應(yīng)，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強(qiáng)的條件下必須謹(jǐn)慎對待城市經(jīng)營，這是防止盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，預(yù)防債務(wù)危機(jī)，降低金融風(fēng)險的需要，也是保護(hù)廣大企業(yè)和社會公共利益，實現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的需要。

　　三、土地資本和耕地資源枯竭風(fēng)險

　　土地經(jīng)營是政府經(jīng)營城市的一項主要內(nèi)容。我國城市土地所有權(quán)屬于國家，對企業(yè)經(jīng)營性用地實行有償使用，是利用市場機(jī)制優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以經(jīng)營模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，將使土地資本和耕地資源面臨枯竭危險。