試論WTO背景下我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)則改革
一、入世，政府首當(dāng)其沖
世貿(mào)組織的最大特點(diǎn)就是為各成員制定國(guó)際貿(mào)易政策提供了一套法律框架，即WTO規(guī)則，用來規(guī)范和約束成員的政府行為，以消除或限制各成員政府對(duì)跨國(guó)（境）貿(mào)易的干預(yù)。由于WTO規(guī)則絕大多數(shù)都與政府經(jīng)濟(jì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制有關(guān)，幾乎影響到成員方經(jīng)濟(jì)管理的各個(gè)層面。因此，入世后受到第一輪沖擊和挑戰(zhàn)的是政府而不是企業(yè)。WTO各項(xiàng)原則都是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，每個(gè)成員國(guó)政府都必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理經(jīng)濟(jì)，做到政企分開，政府決策和執(zhí)行透明化，政府管理規(guī)范化、法律化?？梢?，WTO對(duì)政府的要求涉及經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)體制方面的根本問題，由此給政府帶來的挑戰(zhàn)也是全方面、深層次的。
二、我國(guó)政府目前的經(jīng)濟(jì)規(guī)制有待改革
經(jīng)過十多年的以市場(chǎng)為取向的改革，中國(guó)已不是原來的高度集中的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，計(jì)劃的范圍、程序、方法等許多方面均已發(fā)生重大變化。1994年以來，根據(jù)十四大精神，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)，中國(guó)全面推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體制的改革，使其與WTO多邊貿(mào)易體制的適應(yīng)性有了進(jìn)一步增強(qiáng)?？梢哉f，我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制已有較大轉(zhuǎn)變，但在某些方面仍存在一定差距與不足，主要表現(xiàn)如下：
1.經(jīng)濟(jì)法律還不太完善，目前政府經(jīng)濟(jì)管理中無法可依或法律依據(jù)不足的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，法律法規(guī)內(nèi)容含糊不清，規(guī)定過于籠統(tǒng)，解釋空間過大，造成執(zhí)法難，隨意性大，存在以部門、地方條規(guī)否定國(guó)家法律的現(xiàn)象。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)依然存在。
2.透明度與政策的可預(yù)見性較差。目前還普遍存在政府部門主要以內(nèi)部文件和規(guī)定作為管理依據(jù)，政策本身透明度不高，政策執(zhí)行程序透明度更低。
3.經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、連續(xù)性不夠，影響中國(guó)履行WTO的最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇義務(wù)。如一些部門和地方從自身利益出發(fā)，制定發(fā)布某些政策，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致涉外經(jīng)濟(jì)政策相互矛盾、前后不一。中國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)尚不完善，地區(qū)封鎖和行業(yè)割據(jù)時(shí)有發(fā)生，各自為政、政出多門，影響中央政府統(tǒng)一對(duì)外履行承諾的能力。
中國(guó)加入世貿(mào)組織后，面臨的是一個(gè)新的環(huán)境，需要接受世貿(mào)組織已經(jīng)制定好的游戲規(guī)則，我們不能擅自改變它，而只能遵守、支持這些規(guī)則。入世是推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的歷史契機(jī)，將為我國(guó)各方面的改革開放提供新的動(dòng)力。因此，政府部門只有積極迎接挑戰(zhàn)，在WTO的框架下主動(dòng)改革，才能確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)，從而在全球化的激烈競(jìng)爭(zhēng)中維護(hù)本國(guó)人民的根本利益和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。
三、WTO背景下我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制變革的原則性要求
由于WTO規(guī)則總體上體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原則，加入WTO對(duì)中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理變革提出了某些原則性、方向性要求，這可以從以下五個(gè)方面概括說明：
第一、規(guī)范。它表示政府經(jīng)濟(jì)管理職能和行為首先要符合國(guó)家法律規(guī)定，要求經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法律健全、政府依法行政；其次，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制不得與WTO基本規(guī)則和中國(guó)承諾的義務(wù)相沖突，符合國(guó)際通行做法。
第二、統(tǒng)一。為了統(tǒng)一履行對(duì)WTO承諾的義務(wù)，在涉及WTO多邊規(guī)則的領(lǐng)域我們必須保證經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法律和政策的統(tǒng)一實(shí)施，確保地方政府職能與中央的一致性，避免執(zhí)法和行政過程中的隨意性。WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議還對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、財(cái)政、金融、科教、環(huán)保、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)政策等提出了廣泛的約束性要求。
第三、效能。政府經(jīng)濟(jì)管理要更新理念，從重審批轉(zhuǎn)向?qū)徟c管理并重、管理與服務(wù)并重，要從全面監(jiān)管轉(zhuǎn)向以重點(diǎn)監(jiān)管為主；改運(yùn)動(dòng)式、間歇式大檢查大清理為常規(guī)的間接監(jiān)管，顯著提高政府監(jiān)管水平，改進(jìn)管理規(guī)則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)個(gè)案處理，方便大多數(shù)守法企業(yè)，嚴(yán)厲處罰個(gè)別違法違規(guī)者。
第四、服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是親商經(jīng)濟(jì)，政府重要職能之一是為企業(yè)參與國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好條件、提供服務(wù)。政府經(jīng)濟(jì)管理寓于服務(wù)之中，服務(wù)又寓于管理之中，特別是面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府公共服務(wù)水平是一國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面。按照國(guó)際通行做法完善涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的服務(wù)體系，是中國(guó)更好地利用加入WTO機(jī)遇的重要條件。
第五、透明。政府要具有較高的透明度、可預(yù)見性和穩(wěn)定性，特別是在涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，所有政策法規(guī)要在指定媒體上公布，而且要提高制定與執(zhí)行政策程序的透明度。實(shí)行聽證制度，避免立策的隨意性與盲目性，提高政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性，建立統(tǒng)一的法律咨詢機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)外解釋法律與政策的具體內(nèi)涵，保證企業(yè)能夠隨時(shí)了解政策變動(dòng)。
四、WTO背景下我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革具體措施建議
從形式上看，中國(guó)入世后政府所面臨的挑戰(zhàn)，較多地表現(xiàn)在涉外經(jīng)濟(jì)管理體制上，但進(jìn)一步分析，則不難發(fā)現(xiàn)問題更源于經(jīng)濟(jì)體制本身。或者說，涉外管理的問題只是經(jīng)濟(jì)體制問題在一個(gè)特定方面的反映。在中國(guó)“入世”的背景下，一方面要加快對(duì)不適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則的涉外體制、法規(guī)和政策的調(diào)整，另一方面，也是更重要的，要在深化以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制上付出更大努力。
在這個(gè)過程中，政府的角色定位至關(guān)重要，其中的一個(gè)基本問題是政府、市場(chǎng)與企業(yè)的關(guān)系。在新的開放格局下，特別是經(jīng)過亞洲過金融危機(jī)以后，對(duì)于政府強(qiáng)力干預(yù)扶持部分企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法，必須持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。相比之下，創(chuàng)造一個(gè)有效率的市場(chǎng)環(huán)境更加重要，更具有基礎(chǔ)意義。因?yàn)橹袊?guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的立足點(diǎn)是發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，但比較優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，特別需要有效率的市場(chǎng)環(huán)境的支撐。體制轉(zhuǎn)軌和市場(chǎng)環(huán)境不會(huì)自然形成，因此，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)起作用，并不否認(rèn)政府起作用，但政府作用的重點(diǎn)和方式應(yīng)根本性的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)將自己的主要注意力、發(fā)揮作用的基本點(diǎn)明確無誤地放到創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境上來。
另一方面，不同國(guó)家存在很大差異。中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，仍然處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中。這些特點(diǎn)決定了在現(xiàn)階段政府轉(zhuǎn)變職能，首先要從對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)中抽身，集中精力搞好宏觀調(diào)控與市場(chǎng)的“培育”和“完善”。與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，政府起作用的領(lǐng)域要多一些。顯而易見，此時(shí)政府的作用存在著較大的不確定性。重要的并不是政府作用的“多少”，而是政府作用的“定位”和政府作用“范圍”的合理性。
在明確政府作用的方向、重點(diǎn)和方式的基礎(chǔ)上，今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)選擇若干重要而條件成熟的領(lǐng)域加快推進(jìn)政府改革。具體而言，我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革有以下幾個(gè)方面：
1.轉(zhuǎn)變政府職能和行為
加快轉(zhuǎn)變政府職能是中國(guó)加入WTO后履行相應(yīng)義務(wù)和對(duì)外承諾的當(dāng)務(wù)之急，也是中國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容。按照“規(guī)范、統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、透明、服務(wù)、效能”的原則，建立符合WTO要求的高效的政府經(jīng)濟(jì)管理體系，減少針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端，同時(shí)也為各類企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供便捷周到的服務(wù)；要加速改革政府管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)，簡(jiǎn)化審批程序，變微觀直接管理為宏觀間接管理，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，健全服務(wù)功能；在全面清理中國(guó)已經(jīng)頒布的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，建立健全符合WTO規(guī)則的經(jīng)濟(jì)法律體系，強(qiáng)化依法行政的意識(shí)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，加強(qiáng)執(zhí)法的監(jiān)督檢查工作，充分利用行政復(fù)議對(duì)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督；要根據(jù)中國(guó)加入WTO的新形勢(shì)，盡快建立參與WTO多邊貿(mào)易體系活動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法律政策的評(píng)審機(jī)制。
2.改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理，妥善應(yīng)對(duì)市場(chǎng)開放和參與經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊
加入WTO以后，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)重要任務(wù)是妥善應(yīng)對(duì)市場(chǎng)開放和更高程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化的各種沖擊，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。首先，在加入WTO市場(chǎng)開放的過渡期，實(shí)行穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，防止經(jīng)濟(jì)過熱或過冷，是我們應(yīng)對(duì)外部沖擊的基礎(chǔ)條件。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策必須針對(duì)市場(chǎng)開放帶來的宏觀經(jīng)濟(jì)影響實(shí)行瞬時(shí)調(diào)節(jié)，防止由于小的失衡引發(fā)大的問題，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。其次，加入WTO將進(jìn)一步加快中國(guó)向開放型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，中國(guó)必須建立健全開放經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)利率、匯率和其他經(jīng)濟(jì)參數(shù)的市場(chǎng)化，形成以市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為基礎(chǔ)的高效的開放型宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系，增強(qiáng)其應(yīng)變和防范風(fēng)險(xiǎn)能力。第三，面對(duì)更加頻繁的資本流動(dòng)和與國(guó)際金融市場(chǎng)更緊密的聯(lián)系，必須改善金融調(diào)控，加強(qiáng)金融監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)短期國(guó)際資本出入和大規(guī)模資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的管理，防范經(jīng)濟(jì)、金融全球化風(fēng)險(xiǎn)，避免感染國(guó)際金融危機(jī)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。
3.確立開放的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制
加入WTO以后，中國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境和機(jī)制都將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。為了提高中國(guó)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，適應(yīng)參與更加激烈的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)的需要，必須調(diào)整中國(guó)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策手段，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。首先，必須確立面向全球的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，堅(jiān)持有所為、有所不為的策略。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高起點(diǎn)，以國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先考慮目標(biāo)，發(fā)揮大國(guó)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，注重培養(yǎng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)，以一定的跨越式發(fā)展取代等距離追趕。其次，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)和國(guó)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢(shì)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐。在抓住機(jī)遇擴(kuò)大勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口的同時(shí)，針對(duì)加入WTO對(duì)中國(guó)資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)和壓力，加快新興產(chǎn)業(yè)的培育和整體產(chǎn)業(yè)升級(jí)，高度重視發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，逐步改變中國(guó)在國(guó)際分工中的不利地位，爭(zhēng)取更多的貿(mào)易利益。第三，按WTO規(guī)則要求規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策手段。選擇具有非專向性的政策手段，如放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、加強(qiáng)人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)研究、競(jìng)爭(zhēng)政策、加強(qiáng)政府規(guī)劃指導(dǎo)和市場(chǎng)信息服務(wù)等，來促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，產(chǎn)業(yè)管理模式需要調(diào)整，政府職能的重點(diǎn)將由直接管項(xiàng)目、管資金轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)和服務(wù)，行業(yè)管理部門的作用將大大弱化，中介機(jī)構(gòu)的作用將會(huì)大大增強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。
4.改革和完善國(guó)際收支的調(diào)節(jié)機(jī)制
加入WTO以后，國(guó)際收支調(diào)節(jié)復(fù)雜性和重要性更加突出，中國(guó)應(yīng)按照市場(chǎng)開放的步驟進(jìn)一步改革和完善中國(guó)的國(guó)際收支調(diào)節(jié)機(jī)制。第一，在堅(jiān)持有管理的浮動(dòng)匯率和經(jīng)常項(xiàng)目有條件自由兌換的基礎(chǔ)上，逐步放寬匯率浮動(dòng)的范圍，根據(jù)中國(guó)主要經(jīng)貿(mào)伙伴的經(jīng)濟(jì)、外匯情況以及國(guó)際金融市場(chǎng)狀況，形成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、比照一攬子貨幣的人民幣匯率形成機(jī)制，使人民幣匯率逐步成為調(diào)節(jié)中國(guó)國(guó)際收支的重要工具，便于防范國(guó)際金融波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，加強(qiáng)人民幣在國(guó)際上的地位，促進(jìn)中國(guó)對(duì)外開放和發(fā)展。第二，配合國(guó)內(nèi)金融改革、利率市場(chǎng)化的進(jìn)程，積極、穩(wěn)妥、有步驟地開放中國(guó)的資本市場(chǎng)，穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，加強(qiáng)和完善對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的監(jiān)測(cè)和管理，監(jiān)測(cè)國(guó)家外債規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)，避免大的外債風(fēng)險(xiǎn)，建立防范機(jī)制，完備必要的干預(yù)手段，保障中國(guó)的金融安全。第三，完善中國(guó)的國(guó)際收支調(diào)節(jié)機(jī)制必須做好與國(guó)內(nèi)經(jīng)貿(mào)政策的有效銜接。
5.建立健全產(chǎn)業(yè)救濟(jì)保障機(jī)制，減緩市場(chǎng)開放的沖擊
WTO允許各國(guó)建立產(chǎn)業(yè)救濟(jì)安全保障機(jī)制，減緩開放市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊，確保產(chǎn)業(yè)調(diào)整的平穩(wěn)進(jìn)行。要抓緊建立進(jìn)口產(chǎn)品監(jiān)控體系和預(yù)警、保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。完善反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施機(jī)制，盡快制定《保障措施條例》，完善《中華人民共和國(guó)反傾銷反補(bǔ)貼條例》，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)專門人才；加緊出臺(tái)《反壟斷法》，完善《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，防止外國(guó)跨國(guó)公司對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的壟斷，明確規(guī)定對(duì)壟斷行為的認(rèn)定、處罰、執(zhí)法程序和執(zhí)法機(jī)構(gòu)；在對(duì)明顯不符合WTO規(guī)則的技術(shù)性貿(mào)易措施進(jìn)行修訂和調(diào)整的同時(shí)，組織力量加強(qiáng)對(duì)國(guó)外技術(shù)性貿(mào)易壁壘的研究，按照國(guó)際通行做法，建立和健全中國(guó)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，保障人民生命安全和健康。
6.加快建立符合WTO規(guī)則和國(guó)際通行做法的外經(jīng)貿(mào)促進(jìn)體系
清理并及時(shí)調(diào)整規(guī)范現(xiàn)行促進(jìn)出口的政策措施，建立和完善出口信貸和信用保險(xiǎn)制度、調(diào)整外貿(mào)發(fā)展基金使用方向、支持中小企業(yè)擴(kuò)大出口；加強(qiáng)外經(jīng)貿(mào)信息服務(wù)體系的建設(shè)，為企業(yè)提供高效的現(xiàn)代化信息服務(wù)；加快電子商務(wù)的推廣和運(yùn)用，研究制定相應(yīng)的管理規(guī)章制度，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)積極參與電子商務(wù)；大力培育和促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使商會(huì)、協(xié)會(huì)等成為中國(guó)加入WTO后處理涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可借助的重要力量。
另外，政府有必要廣泛開展WTO知識(shí)的普及和人員培訓(xùn)，使全民熟悉WTO有關(guān)規(guī)則，從而在制定有關(guān)法規(guī)和日常行政管理中自覺遵守和利用WTO規(guī)則為中國(guó)服務(wù)；加緊培訓(xùn)一批WTO談判專家人才，積極參與WTO規(guī)則談判，更好地維護(hù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)利益。
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