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從公共政策執(zhí)行角度審視農(nóng)村稅費(fèi)改革
長(zhǎng)，但在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況卻截然不同。為什么好政策不是都能起到好效果?文章從公共政策執(zhí)行角度出發(fā)，分析農(nóng)村稅改中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決思路。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一項(xiàng)重要舉措。自2000年3月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，率先在安徽全省范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，到2007年1月1日，在我國(guó)實(shí)行了2000多年的農(nóng)業(yè)稅在全國(guó)范圍內(nèi)被正式廢止。這一政策的實(shí)施，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)走進(jìn)“無稅時(shí)代”。一些配套政策也隨之發(fā)布出來，如2000年，發(fā)布了《關(guān)于取消農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目的通知》，《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的通知》。2002年，發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，明確農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制。
取消農(nóng)業(yè)稅，意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的結(jié)束和鄉(xiāng)村社會(huì)“民本位”時(shí)代的到來。但在舊體制被打破、新體制尚在建立的過程中，一方面舊體制下掩蓋的問題開始逐步浮現(xiàn)，另一方面新體制建立過程中也催生了一些新的問題，兩方面的問題交織在一起共同困擾著基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，亟待加以妥善解決。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一些政策的落實(shí)沒有完全到位，個(gè)別地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈趨勢(shì)明顯;一方面農(nóng)民增收的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，增收難問題仍然突出。
一、政策執(zhí)行阻力分析
為什么這些政策總是不能起到很好的效果呢?中央文件抱怨“有的地方和部門置中央的三令五申于不顧”，使中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方針政策不能完全落實(shí)。這固然是一個(gè)重要的原因。但是，中央的政策為什么到了下面就不能貫徹執(zhí)行呢?為什么有的地方和部門敢置中央的三令五申于不顧，以至于中央的確在“三令五申”的發(fā)文件呢?政策執(zhí)行難現(xiàn)象表現(xiàn)得十分明顯。
為什么政策執(zhí)行難?筆者以為，政策執(zhí)行過程中，由于政策涉及各方面的利益調(diào)整，會(huì)遇到各種阻力，即出現(xiàn)有些人或組織以各種不同的理由和借口，阻止準(zhǔn)確地落實(shí)政策和執(zhí)行政策的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象主要表達(dá)了對(duì)原有政策的某種評(píng)估，政策執(zhí)行需要政策環(huán)境，需要政策執(zhí)行人員的配合。但是，從目前情況看，這兩方面都存在巨大的困難。
首先分析政策執(zhí)行環(huán)境。目前環(huán)境中的需求強(qiáng)烈，但支持不足。就前者而言，廣大農(nóng)民要求稅費(fèi)政策改革的呼聲十分強(qiáng)烈，減負(fù)會(huì)給他們的生存和發(fā)展帶來更多的希望和機(jī)會(huì);另外，從中央到地方的各級(jí)政府官員也希望減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這樣有利于營(yíng)造一個(gè)良好的干群關(guān)系，有利于各級(jí)政府各項(xiàng)管理行為的順利開展。特別是對(duì)于那些長(zhǎng)期生活在農(nóng)村基層的鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部而言，他們也愿意樹立良好形象，與鄰友善，善待鄉(xiāng)親。這一心理傾向在很多農(nóng)村調(diào)查中均能發(fā)現(xiàn)。雖然上下需求強(qiáng)烈，雖然上下都想獲取稅費(fèi)改革之“收益”，但誰來為這種收益的產(chǎn)生買單?
觀察目前政策執(zhí)行環(huán)境中的支持力量，明顯存在著薄弱的方面?？傮w來說，我國(guó)目前“分稅制”的財(cái)政體制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度、九年制義務(wù)教育制度尚未有大的變化。這必然給農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的執(zhí)行帶來困難。因?yàn)闇p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)行稅費(fèi)改革，必然帶來現(xiàn)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政的巨大虧空，這一虧空需要中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。某些地方政府的“養(yǎng)人”或生存都存在問題，更別提做其他事了。因此，問題的實(shí)質(zhì)就在于：“劫富濟(jì)貧”如何可能?如何通過一種有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的財(cái)政能幫助貧困地方政府的財(cái)政，以達(dá)到“共同富裕”的目標(biāo)?現(xiàn)行的財(cái)政體制是分灶吃飯，對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有利，對(duì)內(nèi)地不利，對(duì)內(nèi)地缺乏二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)縣、鄉(xiāng)，尤其不利。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政全部來源于二、三產(chǎn)業(yè)，并有余于補(bǔ)助農(nóng)業(yè)。而在內(nèi)地根本做不到。地方財(cái)政與農(nóng)民爭(zhēng)飯吃，而不是像沿海那樣，補(bǔ)助農(nóng)民一點(diǎn)。農(nóng)民說自己負(fù)擔(dān)重，地方政府說自己窮得發(fā)不出工資，上上下下日子都難過。在內(nèi)地，一鄉(xiāng)的財(cái)政基本上百分之五六十全花在教育上;一縣財(cái)政百分之三四十花在教育上。九年義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)，壓得內(nèi)地鄉(xiāng)、縣喘不過氣。各縣、鄉(xiāng)往往發(fā)了教師的工資，發(fā)不出縣、鄉(xiāng)官員的工資。
其次，分析政策執(zhí)行隊(duì)伍。任何新政策的出臺(tái)和實(shí)施，都會(huì)導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)存利益格局的調(diào)整和變化。即使這種政策是正確的，符合社會(huì)發(fā)展的需要，符合多數(shù)人的利益，也會(huì)有在這一次政策的變化中，認(rèn)為自己根本沒有收益，甚至受到損害的人或組織。這些人和組織會(huì)形成一種力量，反對(duì)新政策，批評(píng)新政策，這就是政策執(zhí)行過程中遇到的阻力的最主要的來源。在現(xiàn)實(shí)中，人們對(duì)政策本身是非的批判，其實(shí)都來自對(duì)自身利益得失的判斷，都與自身利益相關(guān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革說到底是一次農(nóng)村社會(huì)財(cái)富的大調(diào)整，是通過法律形式規(guī)范農(nóng)村分配制度，把原來縣鄉(xiāng)干部從農(nóng)民身上非正當(dāng)所得的特殊利益還給農(nóng)民。正如朱?F基總理所講，由原來找農(nóng)民要1200億元，甚至更多，現(xiàn)在減少到500億元。這是一件說起來很令農(nóng)民振奮、卻令縣鄉(xiāng)干部“厭惡”的事。因?yàn)樵谀壳暗恼误w制下，這項(xiàng)工作最終要靠縣鄉(xiāng)干部的“自覺”來完成。問題恰恰在于，砸自己的飯碗，他們會(huì)甘心嗎?這必然造成稅費(fèi)改革的阻力大，“支持”政策扭曲和變形，政策執(zhí)行難。
二、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革執(zhí)行中存在的問題
全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅有效減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但深層體制矛盾凸現(xiàn)。目前政策執(zhí)行中存在的問題主要來自以下幾個(gè)方面。
1、鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難
鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政收支矛盾突出。稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要來源于各項(xiàng)稅費(fèi)收入。農(nóng)業(yè)稅取消以后，農(nóng)業(yè)附加稅自行消失，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)資金來源大量減少。國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將成為村級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的惟一來源，村級(jí)收支缺口會(huì)更大，村級(jí)組織將難以發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務(wù)的作用。另外這次在宣布取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，宣布暫停稅改前尾欠的清收，并對(duì)欠稅實(shí)行掛賬停息處理。這使農(nóng)業(yè)稅尾欠問題成為目前農(nóng)村社會(huì)的一大難題。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后
取消農(nóng)業(yè)稅后，長(zhǎng)期圍繞稅費(fèi)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，工作量大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的催糧派款喪失了執(zhí)行空間，人浮于事的問題顯得十分突出。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入不再依靠農(nóng)村而主要來自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付資金多被縣政府分解到各個(gè)縣級(jí)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政完全成了“吃飯財(cái)政”。
3、農(nóng)村文化教育缺乏
取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入明顯減少，也影響到農(nóng)村基礎(chǔ)教育缺乏經(jīng)費(fèi)，“保工資”都成了很大的問題，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入越來越少。農(nóng)村基礎(chǔ)教育將面臨學(xué)校危房沒有資金維修，學(xué)校辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的困難境地。
三、解決農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革政策執(zhí)行難的辦法
1、妥善解決基層政府的財(cái)政困境問題
要確?；鶎诱?quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建議在大力支持發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，研究制訂鄉(xiāng)、村消赤減債政策和措施。就化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)而言，一是要探討建立健全嚴(yán)格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理制度，從源頭上杜絕新增債務(wù)，防止邊還債邊舉債的惡性循環(huán)現(xiàn)象的發(fā)生。二是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，核清債務(wù)債權(quán)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任，建立臺(tái)帳，并制訂行之有效的償債計(jì)劃。三是先易后難分步消化債務(wù)。按照債務(wù)形成原因分項(xiàng)剝離債務(wù)，并合理分類處置不良債務(wù)。同時(shí)，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金?？蓮哪甓阮A(yù)算安排增量部分、綜合財(cái)力結(jié)余中提取基金，并將全部不良資產(chǎn)處置收益、抵債物資的收益并入該基金，使其有相對(duì)穩(wěn)定的資金來源。四是堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格預(yù)算約束，強(qiáng)化稅收征管，積極推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”和職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革，堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)性開支，防止資金跑冒滴漏。五是規(guī)定各地不得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)招商引資指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供擔(dān)保，實(shí)行新債責(zé)任追究制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任審計(jì)制度。就化解村級(jí)債務(wù)而言，根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)不是一級(jí)政權(quán)組織，所以其債務(wù)化解應(yīng)遵循“村民自治”的初衷，著重探索從行政村范圍內(nèi)挖掘財(cái)源，籌集資金，消赤減債。如可以在征得大多數(shù)村民同意的前提下，公開拍賣機(jī)動(dòng)地、荒地、荒山等集體土地承包權(quán)，以拍賣所得用于消償村組的負(fù)債。鑒于部分村級(jí)債務(wù)是由于過去“普九”達(dá)標(biāo)，辦集體企業(yè)和為完成上級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)指標(biāo)造成的，因此對(duì)因國(guó)家政策造成的負(fù)債，地方政府可考慮承擔(dān)部分化解責(zé)任。
2、適應(yīng)發(fā)展要求，深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變
重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將原來的部分管理職能剝離出去，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。一是科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，推進(jìn)民主法制、精神文明建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理和計(jì)劃生育等工作的同時(shí)，應(yīng)把主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高社會(huì)管理水平、搞好公共服務(wù)上，尤其是要把工作重心轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，把工作職責(zé)定位在“維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)農(nóng)民、促進(jìn)發(fā)展”上來，把主要精力轉(zhuǎn)到“抓產(chǎn)業(yè)，抓服務(wù)”上來。二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施精兵簡(jiǎn)政。鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走出機(jī)關(guān)，擇崗創(chuàng)業(yè)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部可以到村擔(dān)任支部書記，增強(qiáng)村級(jí)干部的素質(zhì)和基層黨組織戰(zhàn)斗力;也可以仿效企業(yè)改制，買斷工齡、一次性走人;對(duì)城鎮(zhèn)退伍軍人可考慮采取資金補(bǔ)償方式一次性安置。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)，建立一支懂政策、懂經(jīng)濟(jì)、懂服務(wù)的精干干部隊(duì)伍。
3、提高農(nóng)村義務(wù)教育供給的有效程度
在這種情況下，要提高農(nóng)村義務(wù)教育供給的有效程度，一方面應(yīng)該實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的個(gè)性化。從世界范圍來看，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，探討農(nóng)村教育問題都不能脫離農(nóng)村這一特定的環(huán)境，使農(nóng)村教育供給體現(xiàn)出鮮明的個(gè)性。農(nóng)村教育的個(gè)性化，必須擺脫教育目標(biāo)的單一應(yīng)試性、城市趨同性，既立足農(nóng)村，又放眼城市，培養(yǎng)既有農(nóng)村情結(jié)知稼穡，又有城市企盼能工商的現(xiàn)代人。另一方面，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育內(nèi)容的多樣化。1917年，美國(guó)聯(lián)邦政府通過的《史密斯-休斯法案》規(guī)定，在公立學(xué)校中必須開展中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。英國(guó)政府規(guī)定：凡年滿18歲的農(nóng)民從業(yè)前都必須接受為期1年的技術(shù)培訓(xùn)并獲得相當(dāng)于中學(xué)程度的合格證書。丹麥規(guī)定要買到30公頃以上的農(nóng)用地，必須是通過基礎(chǔ)教育、技術(shù)教育、管理教育三個(gè)階段的學(xué)習(xí)后并取得綠皮證書者。這些立法，一方面確保了農(nóng)村教育面向農(nóng)村發(fā)展提供多樣化的教育產(chǎn)品;另一方面又刺激了農(nóng)村教育的有效需求，從而推動(dòng)農(nóng)村教育有效供給與有效需求的高位均衡。而在我國(guó)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本不涉及職業(yè)技術(shù)教育，根本不能滿足多樣化的農(nóng)村教育需求。因此，不妨借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過政策強(qiáng)制、利益誘導(dǎo)來激活我國(guó)的農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育。
以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī)或突破口，取消或修改歧視農(nóng)民的一系列政策制度，在土地、戶籍、教育、遷徙、就業(yè)、納稅、參政等方面，都要有配套政策措施出臺(tái)，使得在加入WTO之后，農(nóng)民能夠逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，并以自身的生存和發(fā)展，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。
非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的政策保障機(jī)制研究
一、非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與外延
所謂非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)就是非公有制經(jīng)濟(jì)經(jīng)過行業(yè)主管部門審批獲準(zhǔn)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域，參與國(guó)防科技工業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)，按照有關(guān)規(guī)定參與國(guó)防工業(yè)科研生產(chǎn)任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，有利于借助非公有制企業(yè)的靈活機(jī)制、雄厚資金和高新技術(shù)儲(chǔ)備，更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)國(guó)防科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力，提高武器裝備研制生產(chǎn)能力和水平，促進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快建立國(guó)防科技工業(yè)社會(huì)化大協(xié)作體系。
1、非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)。國(guó)防工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)(俗稱軍品市場(chǎng))是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按市場(chǎng)規(guī)律組織武器裝備科研技術(shù)研究、工程制造和生產(chǎn)采購(gòu)的所有科研生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)，要求逐步開放國(guó)防工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)，打破軍工系統(tǒng)內(nèi)部大配套的格局，進(jìn)一步引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在保障國(guó)防安全條件下，適當(dāng)降低軍品準(zhǔn)入門檻，將一些零部件、原材料和中間加工制造采用許可證管理、招標(biāo)、訂貨等辦法分包出去，選擇有條件的非公經(jīng)濟(jì)科研院所和企業(yè)進(jìn)行研制與生產(chǎn)。
2、非公經(jīng)濟(jì)的科技企業(yè)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)技術(shù)市場(chǎng)。非公科技企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，同時(shí)也是我國(guó)國(guó)防科技活動(dòng)中的一支重要力量。截至2004年12月31日，全國(guó)非公科技企業(yè)數(shù)量為141353家，企業(yè)數(shù)量比2003年增加了13.14%。其中有限責(zé)任公司和股份有限公司54270家，私營(yíng)與個(gè)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)52844家，分別占企業(yè)總數(shù)的38.39%、37.38%，全國(guó)非公科技企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到53003億元，這表明我國(guó)非公科技企業(yè)已經(jīng)具備參與國(guó)防科技的實(shí)力和能力。
3、非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)資本市場(chǎng)。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)國(guó)防工業(yè)企業(yè)改革的重要內(nèi)容。國(guó)家明確表示，允許非公有資本進(jìn)入國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，按有關(guān)規(guī)定參與國(guó)防科研生產(chǎn)任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)防工業(yè)企業(yè)的改組改制，參與軍民兩用高技術(shù)開發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化。因此，要積極吸納非公經(jīng)濟(jì)資本進(jìn)入國(guó)防工業(yè)資本市場(chǎng)，參與國(guó)防工業(yè)企業(yè)的股份制改造，實(shí)現(xiàn)國(guó)防工業(yè)資本多元化，以提高國(guó)防工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)生存能力。
4、非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)人力資本市場(chǎng)。人力資本是國(guó)防工業(yè)發(fā)展的決定性力量，直接決定了其服務(wù)國(guó)防及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力與質(zhì)量，在國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作中，具有十分重要的地位。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)防工業(yè)企業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)仍面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。人才隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)不夠雄厚，人才隊(duì)伍總量不足，結(jié)構(gòu)失衡，分布不合理，高層次優(yōu)秀人才緊缺。因此，加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)人力資本市場(chǎng)建設(shè)，要充分利用非公經(jīng)濟(jì)科研機(jī)構(gòu)學(xué)科專業(yè)、人力資源、設(shè)備設(shè)施上的優(yōu)勢(shì)，積極引進(jìn)各類非公經(jīng)濟(jì)的科技和經(jīng)營(yíng)管理人才為國(guó)防工業(yè)企業(yè)的武器裝備研制提供人力資本支撐。
二、非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的制約因素
目前，對(duì)于非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)參與武器裝備研制的問題已經(jīng)引起了各方面的高度重視。十六屆三中全會(huì)確立了“軍民結(jié)合，寓軍于民”的國(guó)防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。2005年5月27日，國(guó)防科工委正式對(duì)外頒布《武器裝備科研生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》，對(duì)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域進(jìn)行“正名”與“鼓勵(lì)”。根據(jù)該《辦法》，民營(yíng)企業(yè)及其他非公有制企業(yè)將獲準(zhǔn)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域。這些都為非公經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入國(guó)防工業(yè)塑造了良好的社會(huì)環(huán)境。非公經(jīng)濟(jì)可以參與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)，但是不一定就能夠完全進(jìn)入國(guó)防工業(yè)建設(shè)的所有領(lǐng)域。
1、利潤(rùn)因素。首先，武器裝備是用于保障國(guó)家安全需要的產(chǎn)品，平時(shí)軍隊(duì)對(duì)武器裝備的消耗量非常有限。同時(shí)，一國(guó)政府為了保持軍事技術(shù)上的領(lǐng)先性和降低武器裝備的淘汰成本，對(duì)同一型號(hào)的武器裝備等產(chǎn)品采購(gòu)量也十分有限。如果一次性訂貨批量過小，會(huì)造成企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)防務(wù)產(chǎn)品規(guī)模上的不經(jīng)濟(jì)，甚至可能陷入虧損。武器裝備產(chǎn)品訂貨間隔期長(zhǎng)。另外，一些武器裝備更新周期長(zhǎng)，當(dāng)某種武器裝備批量生產(chǎn)和裝備軍隊(duì)后，往往需要較長(zhǎng)時(shí)間才進(jìn)行更新?lián)Q代，期間將不可避免地使企業(yè)存在專用設(shè)備、人才等閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，影響企業(yè)的盈利能力。也就是說，如果進(jìn)入國(guó)防產(chǎn)業(yè)無利可獲，或者獲利甚微，非公經(jīng)濟(jì)就會(huì)缺乏進(jìn)入國(guó)防產(chǎn)業(yè)的意愿。
2、投資與生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)面對(duì)投資與生產(chǎn)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。首先是專用性投資風(fēng)險(xiǎn)。武器裝備是用于保障國(guó)家安全防務(wù)的特殊產(chǎn)品，在其生產(chǎn)過程中，對(duì)設(shè)備、工藝、材料和人員等都有一定特殊的要求，客觀上要進(jìn)行一些專用性的投資。這個(gè)專用性投資，“鎖定”在武器裝備生產(chǎn)上，企業(yè)能否獲得武器裝備訂貨任務(wù)，以及獲得武器裝備訂貨規(guī)模狀況，將直接影響和制約武器裝備生產(chǎn)專用性投資的效率。其次是武器裝備技術(shù)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在武器裝備的技術(shù)開發(fā)中，需要投入巨額資金和大量的人力、物力，并面臨失敗率極高的風(fēng)險(xiǎn)。非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)所承擔(dān)的這些風(fēng)險(xiǎn)，如果不能使企業(yè)有獲得高收益的預(yù)期，甚至使企業(yè)產(chǎn)生利益受損的預(yù)期，那么非公經(jīng)濟(jì)就不愿去積極面對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，也就不敢進(jìn)入國(guó)防產(chǎn)業(yè)。
3、準(zhǔn)入的高門檻。國(guó)防工業(yè)準(zhǔn)入的高門檻增加非公經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入難度。武器裝備研制生產(chǎn)事關(guān)國(guó)防安全，因此，武器裝備需求方出于對(duì)國(guó)防安全的考慮，對(duì)武器裝備的生產(chǎn)具有一些特殊的要求。因而，非公經(jīng)濟(jì)要進(jìn)入國(guó)防工業(yè)，必然面臨著一個(gè)比較高的門檻。主要表現(xiàn)在：(1)特定技術(shù)要求高。非公經(jīng)濟(jì)要進(jìn)入國(guó)防工業(yè)，首先要滿足武器裝備對(duì)特定的知識(shí)和技術(shù)要求。由于非公經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期從事民用產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，缺乏對(duì)武器裝備生產(chǎn)的技術(shù)和知識(shí)積累，因而進(jìn)入國(guó)防工業(yè)會(huì)面臨著特定知識(shí)和技術(shù)上障礙。(2)進(jìn)入成本高。武器裝備生產(chǎn)還是資本密集性的生產(chǎn)活動(dòng)，加上需要進(jìn)行專用性投資，因而非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)的實(shí)際成本和機(jī)會(huì)成本都比較高。(3)特殊標(biāo)準(zhǔn)要求高。武器裝備是用于滿足軍事和戰(zhàn)爭(zhēng)需要的特殊產(chǎn)品，對(duì)武器裝備的生產(chǎn)有一些特定的軍用規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。(4)安全保密要求高。為了保障國(guó)防安全的需要，一些武器裝備的生產(chǎn)客觀上需要處在保密的狀態(tài)下進(jìn)行。樹立保密意識(shí)，建立和健全保密制度，是非公經(jīng)濟(jì)需要逾越的門檻。
4、政府的嚴(yán)格管制。武器裝備用于保障國(guó)家安全的特殊屬性，決定了政府必須對(duì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管制。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)進(jìn)入國(guó)防工業(yè)的企業(yè)通常采取的是政府指定辦法，即由政府直接指定某些企業(yè)作為專業(yè)性軍工隊(duì)伍從事武器裝備的生產(chǎn)活動(dòng)，任何企業(yè)不得隨意進(jìn)入和退出國(guó)防工業(yè)。目前，雖然非公經(jīng)濟(jì)可以參與部分武器裝備的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但也被嚴(yán)格限制在非常有限的產(chǎn)品生產(chǎn)范圍內(nèi)。政府對(duì)進(jìn)入國(guó)防產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)格管制，導(dǎo)致非公經(jīng)濟(jì)在參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)上與國(guó)有國(guó)防工業(yè)企業(yè)在武器裝備生產(chǎn)上的不平等地位。
三、非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的政策保障機(jī)制
1、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的資質(zhì)認(rèn)證機(jī)制。非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)，必須符合國(guó)防科工委制定的“許可證”制度和軍隊(duì)制定的“資格審查制度”所規(guī)定的條件，并按照規(guī)定的程序通過嚴(yán)格審查，才能具有承擔(dān)武器裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的資格。要驗(yàn)證非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)是否具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。要驗(yàn)證非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)是否具有良好的資信和健全的質(zhì)量保證體系。良好的資信主要是指非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中始終能夠作到遵紀(jì)守法，誠(chéng)實(shí)守信，安全保密，并在合同履行中有良好的業(yè)績(jī)。健全的質(zhì)量保證體系，主要指企業(yè)的質(zhì)量保證體系符合國(guó)家或軍隊(duì)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，管理正規(guī)有序，體系運(yùn)行有效。
2、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的項(xiàng)目招標(biāo)機(jī)制。項(xiàng)目招標(biāo)機(jī)制是指武器裝備采辦方發(fā)布擬采辦武器裝備的內(nèi)容、要求等以招引或邀請(qǐng)某些愿意承包的企業(yè)對(duì)武器裝備采辦項(xiàng)目所要求的條件等進(jìn)行報(bào)價(jià)，從而通過比較來確定理想的中標(biāo)企業(yè)，達(dá)成協(xié)議的活動(dòng)。在非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的大背景下，通過實(shí)行項(xiàng)目招標(biāo)制度，能夠促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)與國(guó)有國(guó)防工業(yè)企業(yè)，以及非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到降低國(guó)防采辦經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化國(guó)防工業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。同時(shí)，要界定實(shí)行招標(biāo)制度的武器裝備領(lǐng)域。投標(biāo)制度在實(shí)際中運(yùn)用中存在許多問題，并不完全適用于對(duì)具有自然壟斷特性的產(chǎn)業(yè)。完全適合實(shí)行公開招標(biāo)制度的武器裝備多數(shù)為零部件、電子元器件、普通的原材料等。而大型高技術(shù)武器裝備，由于高技術(shù)性和保密性的原因，只能采取分階段競(jìng)爭(zhēng)，招標(biāo)制度的實(shí)施不可避免地受到限制。至于戰(zhàn)略層面的武器裝備不可能實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)，所以招標(biāo)制度完全被棄用。
3、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的信息交流機(jī)制。由于我國(guó)沒有國(guó)防科技裝備發(fā)布制度，武器裝備需求信息缺乏溝通渠道，軍隊(duì)需要什么?需要多少?標(biāo)準(zhǔn)是什么?非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)無從知道，政府和軍隊(duì)部門對(duì)于非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)的技術(shù)狀況和產(chǎn)品也不清楚。因此，在非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)過程中，要強(qiáng)化非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的供需信息的收集及交流機(jī)制，以最大限度的避免信息交流不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生。首先要完善非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的公共信息平臺(tái)，擴(kuò)大信息歸集部門，制定信息歸集標(biāo)準(zhǔn)，建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)督制度，推動(dòng)非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的供需數(shù)據(jù)信息開放共享。其次要定期舉行一次“非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的情況通報(bào)會(huì)”，為非公經(jīng)濟(jì)人士向國(guó)防科工委、總裝備部提出國(guó)防科研和武器裝備發(fā)展的建議提供一個(gè)正式途徑。第三要成立涉及國(guó)防科工委、軍方、地方政府、非公經(jīng)濟(jì)科技工業(yè)企業(yè)界的小組或?qū)ｉT委員會(huì)，以加強(qiáng)相互之間的信息交流與互動(dòng)。
4、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。能否滿足合同規(guī)定的“需要”，是衡量合同履行過程中產(chǎn)品質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)。武器裝備質(zhì)量的好壞只有在軍方購(gòu)買之后才能觀測(cè)到，屬于一種典型“經(jīng)驗(yàn)品”。首先要實(shí)行全指標(biāo)、全過程、全系統(tǒng)質(zhì)量綜合管理，針對(duì)武器裝備建立一個(gè)科學(xué)有效的質(zhì)量管理體系，包括人員、方法、制度等內(nèi)容。使質(zhì)量管理扎根于質(zhì)量生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。其次要實(shí)行軍用標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)化改革，大力推行性能規(guī)范政策。最后要建立合格制造商名錄，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。要確保武器裝備質(zhì)量安全可靠，就要實(shí)行資格認(rèn)證。資格認(rèn)證合格者載入合格制造商名錄，并將成為按性能規(guī)范訂貨的優(yōu)先選擇對(duì)象。
5、構(gòu)建非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的政府科學(xué)決策機(jī)制。政府對(duì)非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)進(jìn)行干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施有關(guān)的政策。政府政策的制定和實(shí)施，在很大程度上決定著非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的運(yùn)行效率。為了使政府政策能夠合理地指導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的活動(dòng)，從而確保非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的有效運(yùn)行，就必須提高政府決策的科學(xué)性，避免政府決策失誤造成非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防工業(yè)建設(shè)的低效率或無效率，防止出現(xiàn)國(guó)防工業(yè)發(fā)展的大起大落給社會(huì)資源造成浪費(fèi)現(xiàn)象。構(gòu)建政府科學(xué)決策機(jī)制，最重要的是在決策主體、決策機(jī)構(gòu)思維和決策程序三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變，以通過界明決策主體進(jìn)一步解決好誰來決策的問題、通過端正決策思維進(jìn)一步解決好為什么決策的問題、通過優(yōu)化決策程序進(jìn)一步解決好怎樣決策的問題。
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