公共政策學(xué)博士論文
公共政策學(xué)博士論文
公共政策的有效執(zhí)行，其直接目的在于解決社會(huì)公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)百姓的切身根本利益。公共政策執(zhí)行也是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的關(guān)于公共政策學(xué)博士論文的內(nèi)容，歡迎大家閱讀參考!
公共政策學(xué)博士論文篇1
淺析農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制及路徑
農(nóng)業(yè)是農(nóng)民收入的主要來(lái)源。農(nóng)業(yè)政策對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入的提高具有直接而深刻的影響。農(nóng)業(yè)政策的制定和實(shí)施，對(duì)于合理分配和利用資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提高經(jīng)濟(jì)效益，具有重要影響作用。揭示農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的作用機(jī)制和路徑，深入分析現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的實(shí)際效果，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)業(yè)政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)和引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。研究表明，農(nóng)業(yè)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素。農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期影響顯著，長(zhǎng)期影響并不明顯;農(nóng)業(yè)政策對(duì)要素投入具有重要的直接影響，對(duì)于提高土地利用效率，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性具有重要作用，但對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村居民收入的提高，直接影響較小。農(nóng)業(yè)政策影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循導(dǎo)向機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和調(diào)控機(jī)制。
農(nóng)業(yè)政策通過(guò)制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以及實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如通過(guò)農(nóng)業(yè)政策引導(dǎo)投資的流向，加強(qiáng)公共投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí);引導(dǎo)勞動(dòng)力的流動(dòng)方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)政策通過(guò)完善市場(chǎng)供求機(jī)制和創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期不變，對(duì)農(nóng)民構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力;農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)銷價(jià)和糧食儲(chǔ)備的實(shí)施，保證了農(nóng)產(chǎn)品的銷售，形成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)需求拉力;科技創(chuàng)新形成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技推力。
農(nóng)業(yè)政策通過(guò)調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求、調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷價(jià)格、調(diào)節(jié)農(nóng)民收入提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，提高農(nóng)民的收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)和諧，從而支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要路徑是：農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施影響土地的利用效率和要素投入效率，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)出，最終影響農(nóng)民的收入和消費(fèi)。取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)于農(nóng)業(yè)種植面積的增加和勞動(dòng)力的增加具有直接影響，且短期和長(zhǎng)期效應(yīng)都較為明顯;對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和產(chǎn)值的增長(zhǎng)有間接影響，且短期效應(yīng)明顯，長(zhǎng)期效應(yīng)并不明顯;對(duì)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)短期效應(yīng)明顯，長(zhǎng)期效應(yīng)并不明顯。因此，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響不僅僅在于農(nóng)民平均減少百余元的負(fù)擔(dān)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)村居民收益，更重要的是改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共投入機(jī)制，這將對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。
一、我國(guó)農(nóng)村政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
明確指出，當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)，出現(xiàn)了一字之別，把“建設(shè)”改成了“建成”，由此彰顯國(guó)家重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的決心。最近幾年，國(guó)家非常重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不斷推出有關(guān)農(nóng)村建設(shè)的新政策，這些政策有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但同時(shí)也暴露出很多問(wèn)題，如農(nóng)村當(dāng)前大量缺乏金融產(chǎn)品，因此在選擇金融產(chǎn)品時(shí)太過(guò)貧乏，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響。不但如此，農(nóng)村交通依然不能暢通，在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都沒有得到解決，這也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的重要原因，農(nóng)產(chǎn)品不能運(yùn)出，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，出現(xiàn)大面積虧損，還有一個(gè)重要問(wèn)題就是當(dāng)前發(fā)放的農(nóng)民補(bǔ)貼不足，農(nóng)民每年收入過(guò)低，因此大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，不利于農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)法提高。
農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要有三個(gè)方面，如下：第一，農(nóng)業(yè)政策首先制訂農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以及鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;提高農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。第二，合理確定農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)方向，保證農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)政策利用改革市場(chǎng)供求機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;國(guó)家推行農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，使農(nóng)民的產(chǎn)品可以順利銷售，在一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，科技創(chuàng)新也在一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策利用對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供求進(jìn)行調(diào)節(jié)、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行調(diào)整、增加農(nóng)民收入，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具備較大發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到助推作用。
二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)路徑分析
農(nóng)業(yè)政策在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用，同時(shí)受特定機(jī)制的影響，因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上決定于農(nóng)業(yè)政策，特別是機(jī)制層面，要探索建立一套完善的與我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況相符的、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系，才能有力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，筆者認(rèn)為要注意下面這些問(wèn)題。
1、重視農(nóng)業(yè)政策的引導(dǎo)
發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在提高要素投入效率，保證做到合理配置農(nóng)村資源，一是大力改革當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化管理土地承包、租賃、轉(zhuǎn)讓和入股等土地流轉(zhuǎn)形式，做到土地資源的大量集中，才能提高土地要素利用率;二是進(jìn)一步合理配置農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，利用有效的財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督等方法，在保證不斷增加農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)性支出、基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)支出發(fā)揮最大效用;三是大力宣傳農(nóng)村科普知識(shí)，使農(nóng)村具備一定的吸引力，不但可以吸引當(dāng)?shù)厍嗄昊剜l(xiāng)創(chuàng)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，在保證農(nóng)村勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移的前提下，利用科學(xué)技術(shù)提高不同要素的利用率。
2、重視農(nóng)業(yè)政策的調(diào)控作用
進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策調(diào)控首先應(yīng)該考察農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)不同政策之間的協(xié)調(diào)性，產(chǎn)生政策合力，一是利用改革和完善當(dāng)前的戶籍制度，改變工業(yè)補(bǔ)充農(nóng)業(yè)等現(xiàn)狀，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制;二是利用調(diào)控工業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地使用情況、統(tǒng)一調(diào)配經(jīng)濟(jì)種植和糧食種植的比例、合理分配國(guó)家投入和社會(huì)投入以及科技投入，努力創(chuàng)建長(zhǎng)效農(nóng)業(yè)投入機(jī)制，才能加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;三是利用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)建現(xiàn)代化的農(nóng)產(chǎn)品流通系統(tǒng)，并與當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷相結(jié)合，減少流通步驟，大量減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，打造運(yùn)行效率高而費(fèi)用低廉的農(nóng)產(chǎn)品城鄉(xiāng)流通系統(tǒng)。
3、重視農(nóng)業(yè)政策的激勵(lì)作用
農(nóng)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)激勵(lì)作用就是打消農(nóng)民的思想顧慮，才能不斷增加農(nóng)業(yè)收入，一是進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和推行農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)政策，尋求創(chuàng)建二者聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止出現(xiàn)較大的變化，使農(nóng)民能夠長(zhǎng)期保持生產(chǎn)積極性;二是發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的作用，防止農(nóng)民由于出現(xiàn)自然災(zāi)害而減少經(jīng)濟(jì)收入，這樣就為農(nóng)民生產(chǎn)解決了后顧之憂;三是大力改革當(dāng)前農(nóng)村金融體制，不但要為農(nóng)民生產(chǎn)提供充足的生產(chǎn)資金，而且要確保農(nóng)民合理使用生產(chǎn)資金，才能鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)和增加收入，特別是應(yīng)該制訂更加優(yōu)惠的金融政策，在農(nóng)村發(fā)展附加值高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，不但提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，而且可以保護(hù)自然環(huán)境。
三、結(jié)語(yǔ)
總之，在新的歷史形勢(shì)下，當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了較大貢獻(xiàn)，但同時(shí)存在一些需要改善之處，所以在今后制訂農(nóng)業(yè)政策過(guò)程中，應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的前提下，努力解決當(dāng)前政策中存在的問(wèn)題，研究建設(shè)一套完善的、與我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況相符的農(nóng)業(yè)政策體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
公共政策學(xué)博士論文篇2
淺談新中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)及建議
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵和意義
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)村土地所有權(quán)以及農(nóng)用地用途不變的前提下，土地承包者將土地使用權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)并轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者的行為，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)村土地資源在土地經(jīng)營(yíng)者之間的合理流動(dòng)，有利于優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng);有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)我國(guó)城市化的發(fā)展;有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，并增加農(nóng)民收入;有利于吸引各類社會(huì)資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)利用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。回顧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)歷程，總結(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的成就與缺失，有利于完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策及農(nóng)地制度未來(lái)的改革。
二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的演變
1.流轉(zhuǎn)的開始，“允許轉(zhuǎn)包”階段：1984―1987 年
1982 年一月，中共中央第一次發(fā)布了關(guān)于三農(nóng)問(wèn)題的“一號(hào)文件”，高度評(píng)價(jià)了農(nóng)村改革取得的巨大成果，充分肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大力鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展多種方式的經(jīng)營(yíng)，同時(shí)明確規(guī)定：社員向集體承包的土地，不得買賣、出租、轉(zhuǎn)讓或荒廢，否則集體有權(quán)收回承包地;社員如果無(wú)力經(jīng)營(yíng)承包地，或者轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將承包地歸還集體。1982 年《憲法》第 10 條也明確規(guī)定“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或以其它方式非法轉(zhuǎn)讓土地”。因此，這個(gè)時(shí)期的農(nóng)民在處理農(nóng)地時(shí)只有兩種合法選擇：自己耕種或者歸還集體。但是，部分農(nóng)民不顧法律和政策的限制，依然進(jìn)行農(nóng)地的自發(fā)轉(zhuǎn)包，這可以看作是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最初形態(tài)，帶有自發(fā)、非正規(guī)、短期性和政策不明朗的特點(diǎn)。中共中央注意到農(nóng)民轉(zhuǎn)包農(nóng)地的行為，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整了土地政策。1984 年的“一號(hào)文件”盡管依然規(guī)定承包地不準(zhǔn)買賣或出租，但已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的松動(dòng)跡象，文件明確規(guī)定“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交由集體統(tǒng)一安排，也可以由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。這意味著社員對(duì)待承包地除了自己耕種與交還集體外，還多了一種選擇，即在獲得集體同意的前提下轉(zhuǎn)包給他人，這是對(duì)農(nóng)民群眾自發(fā)轉(zhuǎn)包行為的認(rèn)可，也是黨的正式文件中最早對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題作出規(guī)定。
20世紀(jì)80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)和大城市郊區(qū)勃興，這些地區(qū)有大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”，出現(xiàn)一部分農(nóng)戶舍不得放棄土地但又不好好種地、另一部分農(nóng)民想多種地又得不到足夠多地的狀況，有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策再次提上議事日程。中央政治局于1987 年 1 月 22 日通過(guò)了有關(guān)深化農(nóng)村改革的五號(hào)文件，規(guī)定長(zhǎng)期從事其它職業(yè)又不耕種土地的承包戶，原則上應(yīng)當(dāng)解除與集體的承包合同，將承包地交還給集體;或者保留與集體的承包關(guān)系，經(jīng)集體同意后將承包地轉(zhuǎn)包給他人，這就將“允許轉(zhuǎn)包”政策正式寫入了黨的文件。決議對(duì)土地轉(zhuǎn)包中的一些具體事項(xiàng)也作出了相應(yīng)規(guī)定，例如原承包戶如果在承包期間改良了土地，轉(zhuǎn)包時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的價(jià)值補(bǔ)償;承包戶如果自己不耕種又不采取措施讓別人耕種，即擅自棄耕拋荒，則會(huì)遭到經(jīng)濟(jì)處罰，集體甚至有權(quán)要求解除承包關(guān)系，強(qiáng)制收回其承包地。根據(jù)不同情況對(duì)承包戶進(jìn)行“補(bǔ)償”或“處罰”，這明確顯示了黨中央鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)包的意思。
可以看出，這一階段主要是黨中央通過(guò)決議的形式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地政策由禁止轉(zhuǎn)包到“允許轉(zhuǎn)包”的歷史性轉(zhuǎn)變，但這一時(shí)期相關(guān)的法律并未做出相應(yīng)的規(guī)定。自此以后，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地進(jìn)行轉(zhuǎn)包現(xiàn)象逐漸增多，相關(guān)的國(guó)家法律與政府法規(guī)也將陸續(xù)出臺(tái)。
2.流轉(zhuǎn)的探索，“依法轉(zhuǎn)讓”階段：1988―2000 年
為了及時(shí)解決土地轉(zhuǎn)包過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題，有效規(guī)范土地轉(zhuǎn)包的程序，切實(shí)保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了系列相關(guān)法律法規(guī)，并且正式將“依法轉(zhuǎn)讓”的條款載入了憲法。
1988 年 4 月 12 日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議完成了對(duì) 1982 年《憲法》的首次修改，修正案規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”它區(qū)分了土地的所有權(quán)與使用權(quán)，并且進(jìn)行了靈活處理：在土地所有權(quán)方面依然毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持土地公有制，所以保留了任何組織或個(gè)人不得侵占或買賣土地的規(guī)定;但在土地使用權(quán)方面出現(xiàn)了明顯的變化，主要體現(xiàn)在廢除了有關(guān)土地出租的禁令，新增了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的條款，這就為土地流轉(zhuǎn)奠定了憲法基礎(chǔ)。這一憲法修正，為土地流轉(zhuǎn)從理論走進(jìn)實(shí)踐奠定了法律依據(jù)。與憲法的修改相呼應(yīng)，同年年底召開的七屆全國(guó)人大會(huì)五次會(huì)議對(duì)《土地管理法》也進(jìn)行了首次修改，這次修改廢除了“禁止出租土地”的規(guī)定，明確指出即國(guó)家所有與集體所有的土地使用權(quán)都可以依法轉(zhuǎn)讓?！稇椃ā放c《土地管理法》的相繼修改，不僅消除了土地轉(zhuǎn)包的法律障礙，而且為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也逐漸納入與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的軌道，農(nóng)地依法有償轉(zhuǎn)讓獲得了社會(huì)各界的認(rèn)可。1993 年 11月5日，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了當(dāng)年的十一號(hào)文件，規(guī)定在符合“三個(gè)前提”(不改變土地集體所有制、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途、經(jīng)發(fā)包方的同意)的情況下，允許“依法有償轉(zhuǎn)讓”土地的使用權(quán)。一周后黨的十四屆三中全會(huì)召開，正式通過(guò)了關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決議，其中第三十一條就肯定了“依法有償轉(zhuǎn)讓”土地使用權(quán)的做法，并且列舉了轉(zhuǎn)包與入股兩種發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的具體形式。從“允許轉(zhuǎn)包”到“解禁出租”再到“承認(rèn)入股”，土地資源優(yōu)化配置的方式不斷增多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式也漸趨多元化。
為了貫徹1993年十一號(hào)文件的精神，于1994年底形成了有關(guān)土地承包關(guān)系的具體意見，要求建立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。該意見于1995年3月獲得國(guó)務(wù)院的正式批轉(zhuǎn)，成為后來(lái)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要指針，其中有幾點(diǎn)尤其值得注意：一是除了重申農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提外，又特別規(guī)定保護(hù)實(shí)際耕地者的利益與嚴(yán)禁擅自將耕地變?yōu)榉歉?，以落?shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策與重視糧食安全的發(fā)展戰(zhàn)略;二是增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體形式，除了肯定之前的轉(zhuǎn)包與入股外，還列舉了轉(zhuǎn)讓與互換等方式;三是既賦予流轉(zhuǎn)雙方就流轉(zhuǎn)形式與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)進(jìn)行自由協(xié)商的權(quán)利，又作出了一些約束性的規(guī)定，如要求發(fā)包方與農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行備案，以掌握當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)資料;還要求各地限定土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的最高限額，以遏制虛抬流轉(zhuǎn)價(jià)格的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。該通知比較清晰地界定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵與形式，是第一份正式使用“土地流轉(zhuǎn)”措辭的文件。
針對(duì)有的地方第一輪土地承包期后沒有及時(shí)開展延長(zhǎng)土地承包期的工作，有的地方以各種名義隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)行收回或部分收回農(nóng)民的承包地，有的地方違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行推行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院于 1998年1月24日聯(lián)合頒發(fā)了關(guān)于年度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見，強(qiáng)調(diào)“實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須堅(jiān)持具備條件和群眾自愿，不許強(qiáng)制”，以保障承包戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)，維護(hù)農(nóng)民群眾的土地權(quán)益。1998年8月29 日，九屆全國(guó)人大會(huì)四次會(huì)議在時(shí)隔十年之后再次修訂《土地管理法》，盡管全篇沒有出現(xiàn)“土地流轉(zhuǎn)”的說(shuō)法，但在總則中直接地提出“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，并且增加了規(guī)范轉(zhuǎn)讓行為與懲治非法轉(zhuǎn)讓行徑的詳細(xì)規(guī)定。但是，它限制了非農(nóng)村集體組織成員受讓該組織的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，后來(lái)的法律法規(guī)也未見松動(dòng)，在某種程度上造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性。1998年10月14日，黨的十五屆三中全會(huì)決議要求“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。”繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“依法”流轉(zhuǎn)。1999 年 5 月 6 日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求堅(jiān)決查處土地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓和農(nóng)民集體土地非法交易的行為。
可以說(shuō)，從1988年到2000年這十多年間，除了中央決議的持續(xù)推進(jìn)外，《憲法》與《土地管理法》也相繼進(jìn)行修訂，使土地流轉(zhuǎn)步入了于法有據(jù)有法可依的軌道。
3.“規(guī)范流轉(zhuǎn)”階段：2001 年至今
2001年12月30日，中央頒發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，這是黨的歷史上第一份專門關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的通知，標(biāo)志著農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)入規(guī)范化的新階段。
2002年8月29日，九屆全國(guó)人大會(huì)二十九次會(huì)議審議通過(guò)了專門的《農(nóng)村土地承包法》，其中第十六條承認(rèn)了承包方享有農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，第三十四條進(jìn)一步肯定了承包方是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，第三十七條則規(guī)定了流轉(zhuǎn)合同必須涵蓋的條款。當(dāng)然，該法依然存在諸多不足，特別是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，未能確認(rèn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，所以極大地影響了農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)。2005 年1月19日，農(nóng)業(yè)部專門發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，就流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同與流轉(zhuǎn)管理等作出了具體的規(guī)定，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了較為完整的實(shí)施細(xì)則。從此農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范和法律軌道。
2007年3月16日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議在醞釀多年后審議通過(guò)了《物權(quán)法》，首次將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)，解決了法律上對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)模糊不清的情況，是立法史上的一大進(jìn)步。但是，《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)化并不徹底，主要表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)登記規(guī)則的前后矛盾、多種流轉(zhuǎn)方式的缺失以及流轉(zhuǎn)范圍的相對(duì)封閉等。因此，雖然農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被明確為物權(quán)，但目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍舊只能依循《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會(huì)回顧了三十年農(nóng)村改革發(fā)展的歷程，通過(guò)了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的決議，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)再次引起各界的關(guān)注，其中最重要的是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)劃定了三個(gè)底線，即“三個(gè)不得”：“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。
針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)滋生了一系列矛盾甚至引發(fā)群體性事件的情況，2008年以來(lái)的“一號(hào)文件”反復(fù)強(qiáng)調(diào)做好相關(guān)管理與服務(wù)工作，如 2008 年的“一號(hào)文件”要求加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)工作，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)合同的制度建設(shè);2009年的“一號(hào)文件”則鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專業(yè)化服務(wù)組織，做好信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂與糾紛調(diào)處等服務(wù)工作; 2010年與2012年的“一號(hào)文件”都要求加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)、管理與服務(wù)工作，完善相關(guān)糾紛的調(diào)解與仲裁制度，以化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的矛盾，消除群體性事件的隱患，構(gòu)建和諧新農(nóng)村。
總之，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在不斷總結(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門逐漸完善了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則。各級(jí)政府也順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐漸轉(zhuǎn)變自身在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色，盡量減少微觀層面的行政干預(yù)，日益重視宏觀領(lǐng)域的管理服務(wù)，努力營(yíng)造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康環(huán)境，積極構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大平臺(tái)。
三、深化土地流轉(zhuǎn)的政策建議
目前，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)還存在自相矛盾之處，需進(jìn)一步修訂完善。在30年的農(nóng)村承包權(quán)市場(chǎng)發(fā)育中，關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，為防止地方和基層誤讀中央政策，借機(jī)侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，消弱農(nóng)民的承包土地收益權(quán)，提出如下政策建議：
1.落實(shí)農(nóng)民土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，是保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度前提
中共十七屆三中全會(huì)提出農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，具有重要政治經(jīng)濟(jì)意義，它有助于制約地方政府和基層組織借承包期和發(fā)包權(quán)動(dòng)農(nóng)民的承包地，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的預(yù)期。土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久話，是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的前提，必須在制度上盡快落實(shí)：第一，著手修改《土地承包法》和《物權(quán)法》，將現(xiàn)行的農(nóng)地承包期改為“長(zhǎng)久不變”。第二，明確集體土地所有權(quán)的主體、邊界，并明確權(quán)發(fā)證，以保護(hù)集體土地的所有權(quán)。第三，進(jìn)行以地塊(而非農(nóng)戶)為單位的農(nóng)村土地確權(quán)、發(fā)證試點(diǎn)。 2.完善農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)能，切實(shí)保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中承包農(nóng)戶的主體地位
?、旁谕七M(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，堅(jiān)持農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體。2001年中央18號(hào)文件明確強(qiáng)調(diào)，農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶。之所以強(qiáng)調(diào)這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提，是因?yàn)椤掇r(nóng)村承包法》已經(jīng)賦予承包農(nóng)戶長(zhǎng)期有保障的土地使用權(quán)。土地的流轉(zhuǎn)權(quán)是這個(gè)權(quán)利約束中最重要的權(quán)利，只有堅(jiān)持農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主體地位，才能形成穩(wěn)定有序的承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能保護(hù)土地承包者的權(quán)益，又能穩(wěn)定承租戶的投資預(yù)期和合約關(guān)系。
?、票仨氂赊r(nóng)戶與土地轉(zhuǎn)包者簽訂合同。既然土地承包權(quán)屬于農(nóng)戶，中共十七屆三中全會(huì)提出，要完善農(nóng)地承包權(quán)的權(quán)能，充分保障農(nóng)民承包地的占有、使用、收益等權(quán)利，而產(chǎn)權(quán)權(quán)能中最重要的兩項(xiàng)權(quán)能就是使用主體的排他權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，賦予農(nóng)民排他性的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是完善農(nóng)民農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)能的最重要內(nèi)容。而土地流轉(zhuǎn)中排他性的最主要體現(xiàn)就是，土地的流轉(zhuǎn)必須要由承包農(nóng)戶與土地接包著直接簽訂合同，村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)府不可為了土地流轉(zhuǎn)的便利替代承包農(nóng)戶與接包著簽訂合同。
3.建立土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地承包權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)
進(jìn)行農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)試點(diǎn)。試行以區(qū)縣或鎮(zhèn)為單位，建立農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)(交易機(jī)構(gòu))，制定交易規(guī)則。建立第三方、有土地評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和能力、有獨(dú)立資質(zhì)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)。允許除農(nóng)戶以外的其他組織，包括合作社、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。但對(duì)在農(nóng)地上從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，變相囤積土地或土地投機(jī)的行為要依法處罰。