國家出資者財務(wù)管理芻論

[摘要]
自十屆全國人民代表大會第一次會議批準設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢下的運作已經(jīng)歷時三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實際情況，對國家出資者財務(wù)管理的特點和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財務(wù)管理的制度性框架。
[關(guān)鍵詞]
國家出資者、財務(wù)管理、制度性框架
國家出資者財務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟資源的總體擴大的目標，通過必要的決策程序，基于國有資本運營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財務(wù)關(guān)系的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運營公司的董事會成員進行考核、獎懲；（3）對國有資本運營公司經(jīng)營管理中重大財務(wù)事項的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進行溝通等內(nèi)容。
需要明確的是國家出資者財務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財務(wù)關(guān)系的管理活動總和，而不應(yīng)當將其各部分割裂開來，同時應(yīng)當結(jié)合其他管理手段，共同形成對國有資本運營公司及其董事會成員的激勵與約束，維護國家出資者權(quán)益。
一、國家出資者財務(wù)管理的特點
1．國家出資者不同于政府，是一個微觀經(jīng)濟主體，對應(yīng)的財務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進入市場的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對所出資的項目或受資的企業(yè)而言，而不是針對經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財務(wù)政策，其調(diào)整的對象一般應(yīng)是國有資本運營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。
2．國家出資者不同于政府，是一個出資主體，不是一個行政主體，相應(yīng)的財務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進行。在市場經(jīng)濟條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達成這一目的，資本必然按照等價交換的法則進入資本市場運行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須根據(jù)等價交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。
3．國家出資者以出資額為限承擔有限責(zé)任，以國有資本在全部實收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這其實是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容，但是對于國家出資者卻非常重要，長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實上承擔了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整，同樣是有限責(zé)任主體，沒有義務(wù)也沒有能力承擔兜底責(zé)任，這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點。
4．國家出資者不同于經(jīng)營者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項進行決策和監(jiān)督為其基本行為，不直接從事生產(chǎn)運營活動。國家出資者進行財務(wù)管理的戰(zhàn)略載體是國有資本運營公司，不應(yīng)直接從事國有資本的運營行為，也不能隨意干預(yù)運營公司內(nèi)部的人事、管理、財務(wù)等活動，而只能通過正義的程序來進行決策和監(jiān)督。
二、國家出資者財務(wù)管理的原則
國家出資者財務(wù)管理原則是組織調(diào)節(jié)國有資本運動和協(xié)調(diào)處理財務(wù)關(guān)系的基本準則，體現(xiàn)了該項活動規(guī)律性和行為規(guī)范，是對國家出資者財務(wù)管理的基本要求。
1．國家出資者財務(wù)管理實行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合
國家出資者財務(wù)管理財務(wù)關(guān)系主要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和國有資本運營公司之間的財務(wù)關(guān)系，按經(jīng)濟性質(zhì)可概括為三種關(guān)系，即財權(quán)關(guān)系、財責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系。他們各有特指的經(jīng)濟內(nèi)容，相互是有區(qū)別，但相互之間又是相互依存，相互制約，彼此密切聯(lián)系的。其中，物質(zhì)利益是目的，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和國有資本運營公司對國家出資者財務(wù)活動的參與，都必須獲取相應(yīng)的收益，才能維持它們自身的存在與發(fā)展；財務(wù)責(zé)任是中心，因為只有全面完成所承擔的財務(wù)責(zé)任指標，提供了勞動，才能創(chuàng)造、實現(xiàn)與增加資本收益，才有資格參與收益分配；財務(wù)權(quán)力是前提，因為國家出資者財務(wù)管理主體和客體只有擁有一定的資金占有、使用、收益、分配和處置權(quán)力，才能進行各自的財務(wù)活動，完成不同的財務(wù)目標。因此，國家財務(wù)責(zé)、權(quán)、利關(guān)系是辯證統(tǒng)一關(guān)系，應(yīng)當相互結(jié)合。
2．利益關(guān)系協(xié)調(diào)原則
利益關(guān)系協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在分配國有資本運營公司的財務(wù)成果方面，要處理好不同投資者的利益，協(xié)調(diào)國家出資者和外部有相關(guān)利益部門的關(guān)系，協(xié)調(diào)好投資者利潤分配與再投資的關(guān)系。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，國家出資者和其他類型的出資者一樣，都是一個微觀主體，也需要面對各方不一致甚至矛盾的利益關(guān)系，如何準確運用市場手段而非行政手段來進行協(xié)調(diào)成為國家出資者考慮的重要內(nèi)容，也是要遵守的基本原則。
3．過程控制與結(jié)果控制相結(jié)合原則
國家出資者財務(wù)管理的基本目標是實現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟資源的總體擴大，但這只是結(jié)果。國家出資者財務(wù)管理不能只監(jiān)控最后的結(jié)果，而應(yīng)當在重大決策和監(jiān)督過程中及時介入控制。盡量減少委托人與代理人之間的信息不對稱，形成一個包括事前、事中和事后的全方位的控制體系——在事前通過所有者財務(wù)與會計的制度設(shè)計，為雙方建立有效的激勵約束機制；通過內(nèi)部控制（包括內(nèi)部審計）實現(xiàn)雙方的過程控制；并在事后通過審計監(jiān)督制度建設(shè)實施結(jié)果控制。
4．分級分層管理原則
在實際經(jīng)濟生活中，沒有一個管理層能對組織中的各種活動悉數(shù)了解，所以管理層不能代替下級管理人員作出所有決策，許多決策都是由組織內(nèi)的下屬部門或分支機構(gòu)作出的，有關(guān)的當事人對情況做出及時反應(yīng)從而形成效率，這是在信息不對稱和個人能力約束情況下理性的選擇。國家出資者財務(wù)管理也需要遵循這一原則。
5．財務(wù)信息的真實性和公開性原則
國家出資者進行財務(wù)管理決策的基本依據(jù)是財務(wù)信息，如果財務(wù)信息是虛假的，將會誤導(dǎo)決策，從而是國有資本的運營受到重大損失。同時傳統(tǒng)的國有企業(yè)財務(wù)報告制度非?；靵y，而且報表往往沒有經(jīng)過嚴格審計，在新的國家出資者財務(wù)管理中，適度的公開和外部審計將是財務(wù)管理質(zhì)量提高的有力保證。
三、國家出資者財務(wù)管理的制度性框架
針對前面提出的國家出資者財務(wù)管理的內(nèi)容，這里將其具體化為制度性的框架結(jié)構(gòu)。
1．對國有股份的管理
（1）成立專門委員會，對國有資本運營公司的組建進行調(diào)研，著重將行業(yè)類似、發(fā)展水平相近、社會包袱已經(jīng)厘清的國有企業(yè)納入相應(yīng)的國有資本運營公司統(tǒng)一管理，組建有強大實力、在行業(yè)內(nèi)有較大影響的國有資本運營公司，為國家出資者進行財務(wù)管理創(chuàng)造機構(gòu)環(huán)境。
（2）對組建成功的國有資本運營公司應(yīng)當立刻核算資本，確定國有資本的基數(shù)，一方面有利于規(guī)范公司的整體管理（注冊資本需要記載在公司章程上），另一方面為日后保值增值和出售等資本決策提供基準。
（3）成立專門機構(gòu)負責(zé)國有資本的追加和新投資。該機構(gòu)能夠及時分析各行業(yè)的發(fā)展前景，根據(jù)目前的資金來源和國有資本的分布，積極穩(wěn)妥地向適合國有資本進入的領(lǐng)域投資，其中心工作是投資的可行性研究和投資預(yù)算。
（4）成立專門機構(gòu)負責(zé)國有資本的籌集，建立預(yù)算安排制度。這不是對已有存量的國有資本簡單回籠，而是積極有序地為新的投資安排資金來源。

（5）國有股股利的接收不應(yīng)當是被動的，而是應(yīng)該在年度初制定國有股股利收繳預(yù)算，年度中及時關(guān)注國有資本運營公司的盈利狀況，分析可能獲得的國有股股利的變動，年度末及時收繳相應(yīng)的國有股股利入庫。
（6）隨時分析國有資本運營公司的經(jīng)營狀況和行業(yè)發(fā)展，對于確實沒有發(fā)展?jié)摿蛘咛幱谧儸F(xiàn)能力最好時間的國有資本運營公司，及時組織招標予以出售，使國有股份盡可能處于良性循環(huán)中；同時要保證出售資金及時、足額入庫。
2．對國有資本運營公司董事會成員進行考核、獎懲
（1）對董事會成員的考核不僅應(yīng)關(guān)注事后評價，在平時也要進行及時地分析?？己酥饕粤炕臉藴蕿橹鳎绕涫桥c事前制定的董事會成員的責(zé)任條款逐項比較，并予以公示，使考核公平、可信、透明，接受廣泛地監(jiān)督。
（2）成立專門機構(gòu)負責(zé)對董事會成員的獎懲，具體應(yīng)包括董事薪酬委員會和懲戒委員會。薪酬委員會應(yīng)制定激勵相容，基本工資、績效工資與風(fēng)險期權(quán)相結(jié)合的薪酬制度，同時負責(zé)按照該制度對董事進行薪酬兌付，并予以公示。懲戒委員會主要負責(zé)對不盡職的董事會成員予以經(jīng)濟和權(quán)力上的懲戒，必要時候代理國家出資者向違規(guī)的董事會成員啟動司法救濟程序。
3．對國有資本運營公司經(jīng)營管理中重大事項的決策與監(jiān)督
（1）審批各國有資本運營公司的經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的方案應(yīng)由董事會制定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)擁有最終的決定權(quán)，并建立明確的決策程序，具體包括報告、公示、聽證、專家論證、審批等幾個環(huán)節(jié)，保證決策的科學(xué)客觀。
（2）審批各國有資本運營公司的年度財務(wù)預(yù)算方案及所采取的會計政策，同時還應(yīng)對公司聘用、解聘會計師事務(wù)所作出決議。
（3）審批各國有資本運營公司的重大投資（資產(chǎn)出售）計劃，重大投資（資產(chǎn)出售）的方案由董事會制定，報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)批準；而一般的投資（資產(chǎn)出售）方案應(yīng)由董事會決定，但需報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)備案。
（4）審核國有資本運營公司的資本結(jié)構(gòu)，核定融資及擔保的最高限額，同時對國有資本運營公司發(fā)行公司債券進行決策；審批資產(chǎn)重組、合并、分立、變更公司形式、解散和清算等事項，
（5）審批國有資本運營公司的年度利潤分配方案和彌補虧損方案。這一點非常重要，因為這是國家出資者自身資金需求和國有資本運營公司資金需求的平衡，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)必須在保護國家利益的前提下保持兩者平衡，當然這二者長期來看是一致的。
（6）監(jiān)督與完善國有資本運營公司的內(nèi)部控制制度，盡可能利用量化的指標評價公司的經(jīng)營效果和效率、財務(wù)報告的合法性、真實性和合理性。
（7）建立例會制度、一般事項定期報告制度及非常事項及時報告制度，享有及時控制權(quán)和履行審閱的義務(wù)。
4．作為股東和與政府、國有資本運營公司債權(quán)人以及其他利害關(guān)系人溝通。
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)成立專門的機構(gòu)，建立務(wù)實有效的信息溝通機制，和政府（工商、稅務(wù)等）、國資運營公司的債權(quán)人、公司員工代表、非國家出資者、行業(yè)協(xié)會等各方利益代表進行信息交流和多方諒解。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)成立專門的機構(gòu)監(jiān)督國有資本運營公司在一定范圍內(nèi)的信息披露，例如對出資者本人、人民代表大會的報告披露和在產(chǎn)權(quán)交易市場中的要點披露。
四、當前國家出資者財務(wù)管理面臨的一些障礙
目前國家出資者財務(wù)管理面臨的障礙主要是國有資本的基數(shù)和新體制的不完善。
1．國有資本基數(shù)有待核實：由于經(jīng)營性國有資本大量集中在競爭性領(lǐng)域，以及部分國有企業(yè)經(jīng)營的低效率，造成國有資本經(jīng)營性虧損，但是由于國有資本帶有強烈的政治含義，長期以來人們對國有資本的減值非常敏感，不計提減值的行為造成不良資產(chǎn)較多，國有資本的帳面值低于企業(yè)實際可以運作的金額。這樣做有兩個重大后果：（1）無法取得按照帳面國有資本計算的預(yù)期收益，從而使資本和經(jīng)營預(yù)算架空，嚴重約束了企業(yè)的正常發(fā)展；（2）國家出資者無法對董事會成員考核，董事會無法對經(jīng)理人員考核，因為考核的基礎(chǔ)不存在——保值增值以什么金額為準，容易挫傷優(yōu)秀的董事和經(jīng)理的積極性，而使平庸的董事和經(jīng)理有討價還價的理由。
2．相關(guān)配套市場的瑕疵：
（1）社會保障體制不健全形成的障礙。由于目前我國的社會保障體系尚不健全，國有資本在從某些產(chǎn)業(yè)進入或退出時，無法將原企業(yè)部分離退休職工轉(zhuǎn)交給社會，而必須自行承擔這部分職工的醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等費用。
（2）勞動力市場不發(fā)育造成的障礙。由于目前我國勞動力市場發(fā)展緩慢，國有企業(yè)進入或退出時，借用現(xiàn)有勞動力市場實現(xiàn)大量進入企業(yè)熟練職工的招募和退出企業(yè)職工的轉(zhuǎn)移，其作用是有限的，進入和退出時不得不付出一筆巨資以解決職工的轉(zhuǎn)移問題。
（3）資本市場不完善造成的障礙。國有資本進入或退出需要有一個有效的、成熟的資本市場。但我國目前資本市場仍不夠完善，功能單一，只注意到其籌集資金的作用，對實現(xiàn)資產(chǎn)重組、優(yōu)化資源配置的功能重視不夠，導(dǎo)致資本交易難以進行，國有資本流動受阻。
（4）產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展滯后帶來的障礙。產(chǎn)權(quán)市場是社會主義市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一沖重要手段，是國有經(jīng)濟進入或退出的通道。而目前由于我國產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展滯后，跨地區(qū)跨部門的產(chǎn)權(quán)流動和重組很難實現(xiàn)，地區(qū)部門利益無法根本觸動，因而，制約了國有經(jīng)濟進入或退出的市場化進程。
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