當(dāng)前我國(guó)立法過(guò)程中存在的問(wèn)題

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　　當(dāng)前我國(guó)立法過(guò)程中存在的問(wèn)題

　　由于立法的不周延以及立法侵權(quán)等原因，直接造成了法的體系內(nèi)部不和諧，其突出表現(xiàn)是：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章等相互之間不協(xié)調(diào)一致。由此便帶來(lái)了法的實(shí)施困難重重：要么無(wú)所適從，要么各取所需，妨礙了法的統(tǒng)一實(shí)施，并且在一定程度上助長(zhǎng)了日益盛行的地方保護(hù)主義與部門(mén)保護(hù)主義。本文擬結(jié)合實(shí)例分析我國(guó)立法中存在的幾個(gè)問(wèn)題。

　　一、立法權(quán)限問(wèn)題

　　在立法實(shí)踐中存在著嚴(yán)重的侵權(quán)現(xiàn)象，出現(xiàn)了一定程度的混亂。有人稱(chēng)之為“立法無(wú)序”。表現(xiàn)在：

　　(1)全國(guó)人大及其會(huì)的情況。一方面，存在著立法混亂，本該由全國(guó)人大制定的《民事訴訟法》，卻是由其會(huì)制定，直到1991年4月9日第七屆全國(guó)人大四次會(huì)議才修改通過(guò)。《村民委員會(huì)組織法》是先由全國(guó)人大“原則通過(guò)”，再由全國(guó)人大會(huì)根據(jù)授權(quán)加以修改后頒布;而《城市居民委員會(huì)組織法》是直接由全國(guó)人大會(huì)制定的。另一方面，全國(guó)人大會(huì)對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改時(shí)，有些實(shí)際上已從根本上修改了該法律。1979年全國(guó)人大制定的選舉法和地方組織法，1982年由全國(guó)人大進(jìn)行了第一次修正，1986年和1995年又由全國(guó)人大會(huì)進(jìn)行了兩次修正，修改補(bǔ)充的條文數(shù)分別都占了一半以上。《刑法》自1980年1月1日施行以來(lái)，全國(guó)人大會(huì)至少已補(bǔ)充修改了17次，先后通過(guò)了24個(gè)單行刑事法律，并在70多個(gè)非刑事法律中設(shè)置附屬刑法規(guī)范。這些修改補(bǔ)充涉及：空間效力、法律溯及力、犯罪主體、共同犯罪定罪和處罰原則、刑罰種類(lèi)、量刑制度、一罪和數(shù)罪問(wèn)題、緩刑制度、分則罪名(由110多個(gè)增加到近200個(gè))、罪狀(即犯罪構(gòu)成)、法定刑、罰金適用、法條適用等13個(gè)方面。?

　　〔2〕如此眾多的補(bǔ)充修改，有些不僅與“該法律的基本原則相抵觸”，而且直接修改了一些基本原則。如在空間效力上增加了普遍管轄權(quán)原則，在法律溯及力方面，也采用了與刑法第9條規(guī)定的從舊兼從輕原則不同的原則。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的情況。有關(guān)收容審查，沒(méi)有法律來(lái)對(duì)此加以調(diào)整，而是由國(guó)務(wù)院于1980年2月29日發(fā)布的《關(guān)于將強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查兩項(xiàng)措施統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》規(guī)定了收容審查的對(duì)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》頒布實(shí)施12年多的時(shí)間里，大約有80%-90%的被判刑者，一開(kāi)始并不是被逮捕或者被拘留，而是以收容審查的方式被羈押于公安機(jī)關(guān)，人身自由受到長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的完全限制。

　　〔3〕?從近幾年湖南省收容審查的情況來(lái)看，經(jīng)審查符合扣留或者逮捕條件的僅占30%，給予勞動(dòng)教養(yǎng)或其他治安處罰的占20%，解除收審(即無(wú)罪)的占50%。

　　〔4〕?總之，收容審查制度不僅損害了不少無(wú)辜者的權(quán)利，而且是違背憲法的。憲法第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”同時(shí)，收容審查制度還違反了刑事訴訟法。刑訴法從保障基本人權(quán)出發(fā)，對(duì)偵查手段的使用和偵查羈押期限的限制等都作了明確規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)還制定了《關(guān)于刑事案件辦案期限的補(bǔ)充規(guī)定》。收容審查卻導(dǎo)致訴訟外羈押時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，訴訟內(nèi)的羈押期間又沒(méi)有用足。

　　(5)地方人大及其會(huì)的情況。有的地方人大及其會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，只對(duì)本行政區(qū)域的“具體情況和實(shí)際需要”考慮得多，而對(duì)是否符合憲法、法律和行政法規(guī)等則考慮得少，或者根本就置之不理。這是地方保護(hù)主義在立法中的集中表現(xiàn)。《漁業(yè)法》第33條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到通知之日起30日內(nèi)向人民法院起訴，并沒(méi)有規(guī)定必須先向行政主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議。然而，某市修改水產(chǎn)養(yǎng)殖保護(hù)條例的決定卻規(guī)定，當(dāng)事人必須先向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議決定之后，才可以向人民法院起訴，這就使得行政復(fù)議成為訴訟的前置必經(jīng)程序了。一些地區(qū)為了所謂的吸引投資，不顧國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)而任意開(kāi)口子，表現(xiàn)得最為明顯的是：關(guān)于減免稅?！抖愂照魇展芾矸ā芬?guī)定：任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得擅自作出減稅、免稅等，但有的地方仍在稅收減免規(guī)定方面與該法不一致。

　　上述現(xiàn)象表明：在我國(guó)現(xiàn)行立法體制下，“法出多門(mén)”，而各立法主體又沒(méi)有非常明確的“疆界”可守，出現(xiàn)一些混亂就難以避免。由于立法機(jī)關(guān)不在其權(quán)限范圍內(nèi)立法，使得所制定的法律、法規(guī)等出現(xiàn)了不和諧的情形。這種不和諧又進(jìn)一步使得法的實(shí)施效果不理想。一方面，憲法等的有關(guān)規(guī)定沒(méi)能得到有效實(shí)施。另一方面，法律、法規(guī)等與憲法不一致，又使得公民、法人等沒(méi)法執(zhí)行，或都即使執(zhí)行，也是很困難的。比如，收容審查制度由于沒(méi)有充分的理由，其貫徹實(shí)施效果就不好。

　　二、授權(quán)立法問(wèn)題

　　授權(quán)立法(又稱(chēng)委任立法)是把本應(yīng)屬于授權(quán)機(jī)關(guān)自己的權(quán)力授予別的機(jī)關(guān)來(lái)行使，它牽涉到誰(shuí)授權(quán)、授權(quán)給誰(shuí)、怎樣授權(quán)等問(wèn)題。所以，授權(quán)立法本身與立法權(quán)限問(wèn)題是密不可分的，這里單列出來(lái)，是想加以強(qiáng)調(diào)，以引起足夠重視。

　　(一)有關(guān)授權(quán)的規(guī)定

　　從1981年第五屆全國(guó)人大會(huì)作出第一次授權(quán)立法以來(lái)，一共有八次。全國(guó)人大會(huì)獲得兩次，分別在1989年和1993年;國(guó)務(wù)院獲得3次，分別在1983年、1984年和1985年;廣東省、福建省獲得1次，是1981年;海南省獲得1次，在1988年;深圳市和廈門(mén)市各獲得1次，分別在1989年與1994年。

　　(二)兩個(gè)特例分析

　　1.國(guó)務(wù)院得到了3次授權(quán)。兩次專(zhuān)門(mén)授權(quán)和1次綜合授權(quán)。這兩次專(zhuān)門(mén)授權(quán)分別是：第六屆全國(guó)人大會(huì)第二次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)職工退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充;第六屆全國(guó)人大會(huì)第七次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例試行。授權(quán)后，國(guó)務(wù)院可以在法律沒(méi)有這方面規(guī)定的情況下，先行作出設(shè)定這方面權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。

　　〔5〕但是，作為被授權(quán)機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院必須遵守授權(quán)范圍和授權(quán)時(shí)限的規(guī)定進(jìn)行立法。否則，便是越權(quán)立法，所立的法也是無(wú)效的。

　　至于綜合授權(quán)則是1985年第六屆全國(guó)人大五次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例。這次授權(quán)立法的范圍太廣泛了，差不多把有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的立法都下放給了國(guó)務(wù)院，并且，事實(shí)上國(guó)務(wù)院所制定的經(jīng)濟(jì)法規(guī)遠(yuǎn)比全國(guó)人大及其會(huì)所制定的經(jīng)濟(jì)法律要多。國(guó)外為了避免行政權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張與非民主化的危險(xiǎn)性增加，在采取委任立法時(shí)嚴(yán)格規(guī)定對(duì)委任立法的要求，如不能有一般性的、無(wú)限制的概括性授權(quán)，即空白委任;涉及公民的基本權(quán)利和自由、所有權(quán)、納稅、刑事及其訴訟程序、有關(guān)選舉的權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)都不得授權(quán)。從而使立法的委任、授予和憲法及代表民主政治的根本原則相吻合。然而，我國(guó)在授權(quán)立法中則較少注意對(duì)授權(quán)的各項(xiàng)規(guī)定和限制。

　　〔6〕比如，有關(guān)稅收，全國(guó)人大及其會(huì)就授權(quán)給了國(guó)務(wù)院。這樣，國(guó)務(wù)院比全國(guó)人大及其會(huì)制定的在數(shù)量上要多得多，而且有的已明顯越權(quán)。國(guó)務(wù)院1986年通過(guò)的《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，把全國(guó)人大1980年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》修改為只適用于外國(guó)人的法律。事情并未到此為止。國(guó)家稅務(wù)總局的負(fù)責(zé)人在答新華社和《人民日?qǐng)?bào)》記者問(wèn)時(shí)宣布：“我國(guó)公民在繳納了個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅后，就不再繳納個(gè)人所得稅。”

　　〔7〕更為嚴(yán)重的是，還授權(quán)給了財(cái)政部。修改后的《個(gè)人所得稅法》第2條第(11)項(xiàng)規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)確定征稅的其它所得”，也屬于應(yīng)稅范圍。

　　2.全國(guó)人大會(huì)于1981年授權(quán)廣東省、福建省人大及其會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)以后，1989年第七屆全國(guó)人大又授權(quán)給全國(guó)人大會(huì)，讓會(huì)再授權(quán)給深圳市人大及其會(huì)，

　　〔8〕1992年第七屆全國(guó)人大會(huì)第26次會(huì)議才正式授權(quán)深圳市。第八屆全國(guó)人大第2次會(huì)議于1994年授權(quán)給廈門(mén)市。既然全國(guó)人大會(huì)已授權(quán)給廣東省、福建省，再由全國(guó)人大授權(quán)給廣東省、福建省的轄區(qū)深圳市、廈門(mén)市，這樣，就使得授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)了交叉，由此造成了效力等級(jí)的混亂。這種混亂的出現(xiàn)，一方面是不可避免的，因?yàn)殡m然規(guī)定了備案程序，但是，現(xiàn)行的審查監(jiān)督制度本身就不完善，更何況又還沒(méi)有真正運(yùn)作起來(lái)。例如，《中華人民共和國(guó)公司法》第78條第2款規(guī)定：“股份有限公司注冊(cè)資本的最低限額為人民幣一千萬(wàn)元。”而深圳市人大會(huì)制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》第16條第2款規(guī)定：“公司注冊(cè)資本不得少于人民幣二百萬(wàn)元。”象這種與法律相抵觸的，沒(méi)有得到糾正。另一方面，還直接造成法的實(shí)施困難。舉例來(lái)說(shuō)，某甲是深圳市一公司，某乙是廣東省(非深圳市)的一公司，甲和乙發(fā)生糾紛，乙起訴甲至深圳市中級(jí)法院，乙不服一審，遂上訴至廣東省高級(jí)法院，這時(shí)，廣東省高級(jí)法院是繼續(xù)適用深圳的法規(guī)，還是適用廣東省人大及其會(huì)所制定的法規(guī)?對(duì)于這種進(jìn)退兩難的境地怎么解決?也許正因?yàn)橐媾R這樣的境地，一開(kāi)始人們便想出一個(gè)辦法：把深圳市變?yōu)榈谒膫€(gè)直轄市，在深圳設(shè)立高級(jí)人民法院。而這個(gè)辦法的可行性卻是值得研究的。

　　總之，由于在我國(guó)的授權(quán)立法中，存在著對(duì)授權(quán)本身的限制不夠，以及對(duì)授權(quán)以后的監(jiān)控不力，導(dǎo)致立法中出現(xiàn)了一些混亂，以至有人認(rèn)為“授權(quán)立法利弊得失皆有，兩相權(quán)衡，弊大于利，得小于失。

　　〔9〕確實(shí)，如果對(duì)此不給予足夠的重視，那么這種混亂不僅會(huì)持續(xù)下去，而且隨著被授權(quán)機(jī)關(guān)立法的增多，這種混亂還會(huì)加劇。

　　立法觀念與立法技術(shù)上的問(wèn)題

　　立法觀念、立法技術(shù)各自所包含的內(nèi)容是很多的，這里合在一起加以討論，主要是就與法的實(shí)施密切相關(guān)的問(wèn)題，擇其要者加以探討。

　　1.成熟一個(gè)，制定一個(gè)。應(yīng)該說(shuō)，在這一觀念指導(dǎo)下，我國(guó)的立法工作取得了很大成績(jī)。但是，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的今天，這一觀念便具有了較大的局限性。首先，“成熟”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?怎樣才算成熟?其次，誰(shuí)來(lái)判斷是否“成熟”?總之，其主觀隨意性太大。這樣，一方面，全國(guó)人大及其會(huì)就處于一種“零售”狀態(tài)。直至八屆人大二次會(huì)議才提出在其五年任期內(nèi)大體形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的框架。另一方面，在我國(guó)目前立法體制下，誰(shuí)的立法積極性高，相應(yīng)地，什么法便易于盡早形成提案，盡早審議通過(guò)?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》是1986年第六屆全國(guó)人大會(huì)通過(guò)的，而當(dāng)時(shí)企業(yè)法還未制定(直到1988年第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議才通過(guò))，所以，就只好在《破產(chǎn)法》中規(guī)定“自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿(mǎn)三個(gè)月之日試行”。前述全國(guó)人大授權(quán)深圳市制定深圳特區(qū)法規(guī)和規(guī)章，是又一例證。

　　如果社會(huì)關(guān)系不成熟，確又急需用法來(lái)加以調(diào)整，那么就采取“試試看”的辦法，這樣，就是在法律、法規(guī)等的名稱(chēng)中加上“暫行”或“試行”。1979年以來(lái)，僅全國(guó)人大及其會(huì)所制定的法律中就有9部在其名稱(chēng)中被冠以“暫行”或“試行”。若再加上國(guó)務(wù)院、有立法權(quán)的地方人大及其會(huì)所頒布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，那么就更不在少數(shù)。實(shí)際上，在立法實(shí)踐中，對(duì)什么樣的法律、法規(guī)才加上或不加上“暫行”或“試行”是沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，而對(duì)于加上了“暫行”、“試行”的法律、法規(guī)來(lái)說(shuō)，也是沒(méi)有時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)的，即“暫行”多久，“試行”多久是沒(méi)有時(shí)間界限的。所以，有的一“暫行”就是好幾年，十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。然而，一旦在法律、法規(guī)的名稱(chēng)中冠以“暫行”、“試行”，其效力便“模糊”起來(lái)了：有效還是無(wú)效?(國(guó)外便常有人這樣問(wèn)起)是否是可執(zhí)行也可不執(zhí)行?是否是可遵守也可不遵守?其實(shí)，法總是要不斷地適應(yīng)社會(huì)生活的發(fā)展變化，這就要求法必須不斷地廢、改、立。

　　〔10〕就這一意義而言，任何法都只是暫行的，而不可能是永久不變的。所以，在法的名稱(chēng)中冠以“暫行”或“試行”，不僅影響了法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，也影響了法的實(shí)施。

　　2.關(guān)于從實(shí)際出發(fā)來(lái)立法的問(wèn)題。學(xué)者已對(duì)此進(jìn)行過(guò)很好地探討。

　　〔11〕我們只想進(jìn)一步指出，在實(shí)踐中，人們往往只是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)。對(duì)“法律是事實(shí)的公認(rèn)”

　　〔12〕作片面的理解，導(dǎo)致我國(guó)立法往往只是把現(xiàn)實(shí)加以法律化。以企業(yè)立法為例。我國(guó)的企業(yè)是令人眼花繚亂的：“三資”企業(yè)、“三胞”企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)、跨國(guó)企業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)、“三產(chǎn)”企業(yè)等11類(lèi)。與此相應(yīng)，我國(guó)的企業(yè)立法所采取的標(biāo)準(zhǔn)也較多：所有制性質(zhì)、行業(yè)、規(guī)模、地域等，這樣，便有：《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)暫行條例》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》，而眼下還正在起草《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》。如此紛繁復(fù)雜，又交叉重疊的法律規(guī)范，實(shí)施起來(lái)是相當(dāng)困難的。比如，對(duì)于農(nóng)村中的私營(yíng)企業(yè)，按《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》等的有關(guān)規(guī)定，是應(yīng)由工商行政管理機(jī)關(guān)來(lái)收費(fèi)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局也去收費(fèi)，這樣，一方面給法的實(shí)施帶來(lái)了麻煩，另一方面又給農(nóng)村中的私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不利影響。另外，如果國(guó)有企業(yè)到鄉(xiāng)村投資建廠，這種廠子又叫什么企業(yè)?

　　在財(cái)政法上有相似的體現(xiàn)?，F(xiàn)行有效的達(dá)兩千件以上，這些法律、法規(guī)有些是近幾年制定的，有些是改革開(kāi)放初期制定的，有些甚至是建國(guó)初期制定的，后經(jīng)多次修改補(bǔ)充，已經(jīng)面貌全非，加之有的操作性差，法律、法規(guī)之間以及政策之間不協(xié)調(diào)等

　　〔13使得有關(guān)財(cái)政的法律、法規(guī)實(shí)施效果不佳。

　　3.宜粗不宜細(xì)。我國(guó)幅員遼闊，各地情況相差較大，所以，長(zhǎng)期以來(lái)人們便認(rèn)為，法律規(guī)范不可能訂得太細(xì)、太具體，立法時(shí)就追求一種比較“原則”的作法。但這種太原則、太籠統(tǒng)的條文，因?yàn)椴幻鞔_、不具體而缺乏可操作性、可執(zhí)行性。如現(xiàn)行行政復(fù)議條例的規(guī)定就不夠全面和詳細(xì)，特別是申請(qǐng)與受理、審理與決定兩章的規(guī)定，欠缺實(shí)際操作性和規(guī)范性，以致在實(shí)際復(fù)議工作中，不同部門(mén)的申請(qǐng)，受理、審理和決定的程序隨意性很大，做法很不一致。“

　　〔14〕在實(shí)踐中往往是由國(guó)務(wù)院、最高人民法院、省一級(jí)人大及其會(huì)等制定實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則與司法解釋等。國(guó)務(wù)院的實(shí)施細(xì)則的條文數(shù)量有許多已超過(guò)法律本身。如《計(jì)量法》共35條，施行細(xì)則有65條;《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》共30條，而施行細(xì)則卻多達(dá)114條;《技術(shù)合同法》共55條，其實(shí)施條例也多達(dá)134條。最高人民法院的司法解釋也是如此?！缎姓V訟法》共75條，而《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》有115條;《民法通則》156條，而《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》則有200條;《民事訴訟法》共270條，而最高人民法院的”實(shí)施意見(jiàn)“多達(dá)320條，等等。這些實(shí)施細(xì)則、司法解釋表面上是具體了，明確了，但同時(shí)也在很大程度上把法律架空了，立法者所追求的”原則“，最終也沒(méi)了，法的威信喪失殆盡，法的實(shí)施也與立法者的初衷相去甚遠(yuǎn)。

　　同時(shí)，需要指出的是，法律制定出來(lái)以后，本寄希望于國(guó)務(wù)院、最高人民法院制定實(shí)施細(xì)則、司法解釋?zhuān)F(xiàn)實(shí)卻是：這中間有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。既然要有了實(shí)施細(xì)則、司法解釋才便于實(shí)施，而這類(lèi)細(xì)則、解釋又遲遲出不了臺(tái)，那么，在這段時(shí)間里法律又怎么實(shí)施?其實(shí)施效果也就可想而知了。1988年4月13日第七屆全國(guó)人大制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定了企業(yè)有13項(xiàng)權(quán)利，卻有10項(xiàng)需要“依國(guó)務(wù)院規(guī)定”來(lái)行使。幾年之后，國(guó)務(wù)院才通過(guò)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》。再如，全國(guó)人大會(huì)1990年12月28日頒布了《關(guān)于禁毒的決定》，也是在4年后，1994年12月20日最高人民法院才作出了《關(guān)于執(zhí)行<全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)關(guān)于禁毒的決定>的若干問(wèn)題的解釋》，等等。

　　上述立法觀念與立法技術(shù)，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的今天，必須加以轉(zhuǎn)變，否則，必將進(jìn)一步影響法的體系內(nèi)部和諧一致，導(dǎo)致法的實(shí)施中的“有法難依”。

　　四、一些對(duì)策和建議

　　若要盡快解決前述問(wèn)題，可考慮從以下幾方面著手：

　　(一)抓緊制定《立法法》。使憲法等所規(guī)定的立法權(quán)限得以進(jìn)一步明確、具體。界定全國(guó)人大及其會(huì)的立法范圍，國(guó)務(wù)院的立法范圍、有立法權(quán)的地方人大及其會(huì)的立法范圍。對(duì)有關(guān)授權(quán)立法的問(wèn)題也作出規(guī)定，如作出授權(quán)立法的機(jī)關(guān)、授權(quán)立法的內(nèi)容限制以及授權(quán)立法的時(shí)限等。?

　　(二)加強(qiáng)立法監(jiān)督。我國(guó)立法中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，大都與缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力相關(guān)聯(lián)。各有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)充分行使憲法所賦予的“改變或撤銷(xiāo)”之權(quán)，以保證法制協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，完善相關(guān)制度，健全有關(guān)機(jī)構(gòu);另一方面，加強(qiáng)監(jiān)督力量，增加必要的人員，可考慮聘請(qǐng)一些專(zhuān)家學(xué)者作顧問(wèn)，或直接參與審查，提供專(zhuān)家意見(jiàn)。

　　(三)加強(qiáng)法律、法規(guī)的審查清理。

　　(四)轉(zhuǎn)變立法觀念，完善立法技術(shù)。立法機(jī)關(guān)，尤其是法律、法規(guī)的起草者應(yīng)下大力氣調(diào)查研究，不能借口不了解情況，不熟悉業(yè)務(wù)而草率立法。應(yīng)使立的法能夠有效實(shí)施。