淺析證券發(fā)行注冊制改革的法律問題(2)

　　二、“《證券法》修訂草案”中的股票注冊制

　　(一)《證券法》修改使我國股票發(fā)行注冊制改革與立法相銜接

　　《證券法》自1998年制定以來，我國證券市場發(fā)生了巨大變化?，F(xiàn)行證券法的許多內(nèi)容已難以完全適應(yīng)證券市場發(fā)展的新形勢，主要表現(xiàn)在：

　?、僮C券發(fā)行管制過多過嚴(yán)，發(fā)行方式單一，直接融資比重過低，資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的作用未能有效發(fā)揮;

　?、谧C券范圍過窄，市場層次單一，證券跨境發(fā)行和交易活動缺乏必要的制度安排，不能適應(yīng)市場創(chuàng)新發(fā)展和打擊非法證券活動的需要;

　?、凼袌黾s束機(jī)制不健全，對投資者保護(hù)不力，信息披露質(zhì)量不高，監(jiān)管執(zhí)法手段不足，欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易等損害投資者合法權(quán)益的行為時有發(fā)生。

　　因此，修訂并完善《證券法》勢在必行。這次《證券法》修訂《證券法》自1998年12月制定以來，2004年8月、2013年6月、2014年8月分別進(jìn)行了個別條款的修改，2005年10月進(jìn)行了較大修訂?，F(xiàn)在進(jìn)行第二次大修訂，根據(jù)立法計劃，2015年4月進(jìn)行一審，一審之后，“修訂草案”將向社會公開征求意見，意見征求完畢之后，再進(jìn)行二審。，著力滿足股票發(fā)行注冊制改革的立法需求，通過立法為改革提供制度保障。

　　(二)《證券法(修訂草案)》關(guān)于股票發(fā)行注冊制的主要內(nèi)容及其評價

　　1、主要內(nèi)容

　　首先需要說明的是，《證券法(修訂草案)》(以下簡稱《修訂草案》)僅規(guī)定股票發(fā)行實行注冊制，而債券及其他證券的發(fā)行仍然實行核準(zhǔn)制。其核心內(nèi)容如下：

　　(1)注冊程序。公開發(fā)行股票，由證券交易所負(fù)責(zé)審核注冊文件。審核程序應(yīng)當(dāng)公開，依法接受監(jiān)督(第22條)。交易所出具同意意見的，應(yīng)當(dāng)向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)報送注冊文件和審核意見，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)10日內(nèi)沒有提出異議的，注冊生效(第23條)。

　　(2)發(fā)行條件：

　?、侔l(fā)行人具有符合法律規(guī)定的組織機(jī)構(gòu);

　　②發(fā)行人最近三年財務(wù)會計報告被出具標(biāo)準(zhǔn)無保留意見;

　?、郯l(fā)行人及其控股股東、實際控制人最近三年內(nèi)沒有貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)或者破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪記錄(第20條)。

　　(3)發(fā)行注冊的中止和終止：

　?、儆邢铝星樾沃坏模兄棺裕喊l(fā)行人涉嫌違反證券法律法規(guī)，正在接受調(diào)查的;發(fā)行人變更與本次發(fā)行有關(guān)的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及注冊文件簽字人的;發(fā)行人提交的有關(guān)文件已過有效期，需要補(bǔ)充提交的;發(fā)行人可能存在不符合注冊條件，需要進(jìn)一步核實的。上述情形消除后，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)注冊審核(25條)。

　　②有下列情形之一的，終止注冊：發(fā)行人撤回注冊申請或者保薦人撤回發(fā)行保薦書的;發(fā)行人未在規(guī)定的期限內(nèi)對注冊文件作出解釋說明或者補(bǔ)充、修改，且無正當(dāng)理由的;發(fā)行人需要更換保薦人或者其他與本次發(fā)行有關(guān)的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，逾期未更換的;注冊文件存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的;發(fā)行人阻礙或者拒絕法律規(guī)定的檢查、核查的;發(fā)行人被宣告破產(chǎn)或者依法終止的(26條)。

　　2、基本評價

　　第一，在股票注冊的程序方面：

　　(1)取消股票發(fā)行審核委員會制度，徹底革除了發(fā)審委存在的各種弊端，也堵死了發(fā)行審核權(quán)而產(chǎn)生的“尋租”空間。在取消發(fā)審委的同時，改由證券交易所行使審核權(quán)，負(fù)責(zé)對注冊文件的齊備性、一致性、可理解性進(jìn)行審核。

　　(2)證監(jiān)會行使監(jiān)督權(quán)，即證監(jiān)會不再對發(fā)行人進(jìn)行任何實質(zhì)審查，僅對交易所的審核進(jìn)行監(jiān)督，并且10日內(nèi)沒有提出異議的注冊生效。當(dāng)然，注冊生效不表明證監(jiān)會對股票的投資價值或者投資收益作出實質(zhì)性判斷或者保證，也不表明證監(jiān)會對注冊文件的真實性、準(zhǔn)確性、完整性作出保證。

　　可見，我國股票發(fā)行注冊制的設(shè)計是交易所與證監(jiān)會審監(jiān)分立、相互制約的模式。

　　第二，在發(fā)行條件方面：

　　(1)規(guī)定切實可行，注冊機(jī)構(gòu)能夠把握的積極條件，發(fā)行人具有符合法律規(guī)定的公司組織機(jī)構(gòu)、最近三年財務(wù)會計報告被出具為標(biāo)準(zhǔn)無保留意見。而對于那種難以把握或者處于變動不居的積極條件予以取消，即取消對發(fā)行人財務(wù)狀況及持續(xù)盈利能力等盈利性要求。

　　(2)規(guī)定在一定程度上能夠反映人性善惡及貪婪與否的消極條件，即發(fā)行人及其控股股東、實際控制人最近3年內(nèi)沒有貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)或者破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪記錄。

　　第三，在信息披露方面：信息公開是證券發(fā)行注冊制的核心理念，為了保證所公開信息的真實性、準(zhǔn)確性和完整性，必須明確參與各方各自應(yīng)盡的責(zé)任。因此，注冊制要求：

　?、侔l(fā)行人注冊文件及補(bǔ)充修改情況、解釋說明等，均應(yīng)當(dāng)公開;

　?、诎l(fā)行人報送的注冊文件，應(yīng)當(dāng)充分披露投資者作出價值判斷和投資決策所必需的信息，并且其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確、完整。

　　而保薦人則應(yīng)當(dāng)對發(fā)行人的注冊文件進(jìn)行審慎核查，對發(fā)行人是否符合發(fā)行注冊條件提出明確意見，保證注冊文件的真實、準(zhǔn)確、完整，持續(xù)督導(dǎo)發(fā)行人規(guī)范運作;③證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)規(guī)范，勤勉盡責(zé)，保證出具文件的真實、準(zhǔn)確、完整;④負(fù)責(zé)承銷的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對發(fā)行文件的真實性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查。

　　第四，關(guān)于公開發(fā)行豁免注冊制度：證券發(fā)行注冊豁免制度的必要性在于：一是投資者本身足夠成熟，不需要常規(guī)發(fā)行注冊程序的保護(hù);二是通過成本收益比較，在某些情形下，相比收益而言,注冊的成本太高從而不值得維持。在我國資本市場的實踐中，私募發(fā)行、眾籌發(fā)行、小額發(fā)行等已經(jīng)在不同程度上開展，然而，我國現(xiàn)行《證券法》卻缺少必要的制度供給。“草案”因應(yīng)這一現(xiàn)實需求，規(guī)定了向合格投資者發(fā)行、眾籌發(fā)行、小額發(fā)行、實施股權(quán)激勵計劃或員工持股計劃等豁免注冊的情形。