國(guó)務(wù)院可否成為行政訴訟的被告
行政訴訟是訴訟的一種有效方法。很多人都好奇國(guó)務(wù)院是否能夠成為行政訴訟中的被告的問題。下面由學(xué)習(xí)啦小編為你詳細(xì)介紹關(guān)于國(guó)務(wù)院能否成為行政訴訟的被告的相關(guān)知識(shí)。
國(guó)務(wù)院可否成為行政訴訟的被告
一、國(guó)務(wù)院不因抽象行政行為成為訴訟被告
根據(jù)《行政訴訟法》第11條和第12條，人民法院僅受理公民、法人、和其它組織對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟。因而，對(duì)于國(guó)務(wù)院制定、發(fā)布的行政法規(guī)和具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為，人民法院無受理權(quán)，國(guó)務(wù)院也就不可能成為這些案件的被告。
二、國(guó)務(wù)院不因某些特殊行為成為訴訟被告
根據(jù)《行政訴訟法》第12條及其1999年司法解釋第1條至第4條，國(guó)務(wù)院實(shí)施的下列特殊行為人民法院無受理權(quán)：
1、國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等國(guó)家行為;
2、國(guó)務(wù)院對(duì)其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等涉及國(guó)務(wù)院公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定;
3、國(guó)務(wù)院可能作出的調(diào)解行為，不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為以及駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為。
三、國(guó)務(wù)院已依法避免成為某些行政復(fù)議案件的訴訟被告
根據(jù)《行政訴訟法》第12條、《行政復(fù)議法》第14條，對(duì)國(guó)務(wù)院部門或省級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，應(yīng)向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或省級(jí)人民政府提起行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定仍不服的，既可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決。如果選擇后者，國(guó)務(wù)院作出的決定即是最終裁決，當(dāng)事人不得對(duì)國(guó)務(wù)院的最終裁決提起行政訴訟。這里，國(guó)務(wù)院已依法規(guī)避，不會(huì)成為該類行政訴訟案件的被告。
四、國(guó)務(wù)院絕大多數(shù)具體行政行為是以所屬機(jī)構(gòu)的名義作出，不會(huì)成為行政訴訟的被告
國(guó)務(wù)院是管理國(guó)家事務(wù)的最高行政機(jī)關(guān)，其履行行政職權(quán)主要是通過其下設(shè)的國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)完成的，絕大多數(shù)情況下并不會(huì)以自己的名義直接實(shí)施具體行政行為。
根據(jù)《行政訴訟法》第25條及其1999年司法解釋第20條、第21條，只要上述國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)由法律、法規(guī)或規(guī)章明確授權(quán)，則它們以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，被授權(quán)的機(jī)構(gòu)是被告。顯然，上述機(jī)構(gòu)可能沒有法律的授權(quán)，但要獲得法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)極其容易，這也就避免了當(dāng)它們作出具體行政行為時(shí)，由上級(jí)機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院作為行政訴訟被告的可能。
從行政許可的設(shè)定和實(shí)施情況更可以看出國(guó)務(wù)院與其下屬機(jī)構(gòu)的這種關(guān)系。根據(jù)《行政許可法》第7條、第8條、第14條、第18條，法律和國(guó)務(wù)院制定發(fā)布的行政法規(guī)、決定可以設(shè)定行政許可，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章可以變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，如果當(dāng)事人提起行政訴訟，實(shí)施行政許可的機(jī)構(gòu)是被告。根據(jù)2004年《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，其中300余項(xiàng)行政審批項(xiàng)目規(guī)定了實(shí)施機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院所屬各部門、各委員會(huì)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)也同時(shí)具有法定的管理相關(guān)行政事務(wù)的職權(quán)，在其實(shí)施的行政許可涉訴時(shí)，依法應(yīng)由各所屬機(jī)構(gòu)為被告，國(guó)務(wù)院不會(huì)成為行政許可行為的被告。
五、國(guó)務(wù)院難以成為行政不作為案件的訴訟被告
國(guó)務(wù)院如果不以自己的名義作出針對(duì)公民、法人或者其它組織的具體行政行為，當(dāng)事人當(dāng)然無法直接以國(guó)務(wù)院為被告提起行政訴訟，但如果當(dāng)事人以行政不作為起訴國(guó)務(wù)院，可能提起訴訟的案件范圍就變得十分廣泛，這時(shí)，國(guó)務(wù)院是否可能成為被告還要具體分析。
1、如果提起訴訟的行政不作為是屬于國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)履行的行政法規(guī)制定權(quán)、下屬機(jī)構(gòu)規(guī)章決定命令審查權(quán)、行政措施規(guī)定權(quán)、提出議案權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)管理和監(jiān)督權(quán)等憲法法律規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)，屬于這些職權(quán)的作為或不作為，都會(huì)直接或者間接地廣泛影響到社會(huì)上不特定的公民法人或者其它組織，應(yīng)不屬于行政訴訟法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的具體行政行為，公民要求國(guó)務(wù)院履行這些法定職權(quán)，應(yīng)采取法律規(guī)定的其它渠道和方式。
2、如果提起訴訟的行政不作為屬于行政訴訟法規(guī)定的法院應(yīng)當(dāng)受理的具體行政行為，但履行此項(xiàng)“作為”依法應(yīng)屬于國(guó)務(wù)院某下屬機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，則該下屬機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為相應(yīng)行政訴訟案件的被告，國(guó)務(wù)院不會(huì)直接成為該行政不作為案件的被告。
3、如果提起訴訟的行政不作為屬于行政訴訟法規(guī)定的法院應(yīng)當(dāng)受理的具體行政行為，但無任何行政機(jī)構(gòu)依法應(yīng)當(dāng)履行此項(xiàng)職責(zé)，此時(shí)國(guó)務(wù)院有可能成為該行政不作為案件的被告。但依現(xiàn)在的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，可能不會(huì)有哪一項(xiàng)行政職權(quán)不能歸入到各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)中去，國(guó)務(wù)院也就難以成為此類行政不作為案件的被告。
六、國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)作為對(duì)以自己名義作出的具體行政行為不服提起訴訟的行政訴訟案件的被告
根據(jù)《憲法》第89條，國(guó)務(wù)院擁有“根據(jù)憲法和法律，發(fā)布決定和命令”，“領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作”，“保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”、“執(zhí)行全國(guó)人大及其會(huì)授予的其他職權(quán)”等職權(quán)。
而《行政訴訟法》第11條規(guī)定“人民法院受理對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟……”，第12條規(guī)定“人民法院不受理對(duì)行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令不服提起的訴訟”，第25條規(guī)定“作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”，1999年司法解釋第1條規(guī)定“人民法院不受理對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的對(duì)公民、法人或者其它組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不服提起的訴訟”。
顯然，國(guó)務(wù)院有權(quán)亦有可能發(fā)布不具有普遍約束力的決定和命令，也有可能直接以自己名義作出某些針對(duì)特定對(duì)象的具體行政行為，只要這些決定、命令和具體行政行為對(duì)特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，一旦該對(duì)象不服而提起行政訴訟，依法國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)成為該類行政訴訟案件的被告。
另外，國(guó)務(wù)院實(shí)行負(fù)責(zé)制，在法律上相當(dāng)于國(guó)務(wù)院的法定代表人，的職務(wù)行為應(yīng)視為國(guó)務(wù)院行為。這樣，當(dāng)在各種頻繁的考查、視察、檢查、慰問、訪問等工作期間，作出的針對(duì)公民、法人或者其它組織的具體命令指示，就等同于國(guó)務(wù)院以自己的名義作出的具體行政行為，如果這些命令指示對(duì)特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，而該特定對(duì)象對(duì)此不服，應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接向國(guó)務(wù)院提起行政訴訟，在此情況下，國(guó)務(wù)院是當(dāng)然的行政訴訟被告。
限于資料收集的難度和研究條件的限制，上述兩類國(guó)務(wù)院行為、尤其是第一類國(guó)務(wù)院行為，本人尚無法找到具體的有可能將國(guó)務(wù)院作為行政訴訟被告的案件，但可以預(yù)言，在現(xiàn)行的法律制度下，如果要將國(guó)務(wù)院告上法庭，以上兩類國(guó)務(wù)院行為是最可能的突破口。
在行政訴訟案件中確定被告的方法
(一)行政復(fù)議案件被告的確認(rèn)
(1)復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;
(2)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)就是被告。這里所說的改變，包括法律依據(jù)、事實(shí)根據(jù)和處理決定方面的任何實(shí)質(zhì)性變更;
(3)復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;
(4)復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。
(二)委托行政的被告確認(rèn)
行政機(jī)關(guān)委托的組織作出具體行政行為的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
(三)經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而作出具體行政行為的被告確認(rèn)
具體行政行為的作出或者生效需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，被告應(yīng)是在生效行政處理決定書上署名的機(jī)關(guān)。
(四)派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的被告確認(rèn)
(1)如果派出機(jī)構(gòu)沒有得到法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，那么它就不具備行政主體資格，以派出機(jī)構(gòu)所在機(jī)關(guān)為被告。
(2)如果派出機(jī)構(gòu)得到法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，原則上，派出機(jī)構(gòu)具有行政主體資格，以派出機(jī)構(gòu)為被告。但是在越權(quán)方面要分兩種情況：①派出機(jī)構(gòu)超越了授權(quán)的幅度，以派出機(jī)構(gòu)為被告。②派出機(jī)構(gòu)超越了授權(quán)的種類，以派出機(jī)構(gòu)所在機(jī)關(guān)為被告。以派出所為例，其職權(quán)為500元以下罰款和警告，如果派出所作出了罰款10000元的決定，派出所為被告。如果派出所作出了拘留決定，公安局為被告。
(五)若干行政機(jī)關(guān)共同作出具體行政行為的被告確認(rèn)
兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出同一具體行政行為的，這些行政機(jī)關(guān)是共同被告。
(六)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的被告確認(rèn)
(1)行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，“授權(quán)”其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)視為委托，以行政機(jī)關(guān)為被告。
(2)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，以其所在行政機(jī)關(guān)為被告。
(七)不作為案件中的被告確認(rèn)
行政機(jī)關(guān)具有法定職責(zé)而不實(shí)施具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)具有被告資格。不作為有兩種劃分：在表現(xiàn)形式上可以分為依職權(quán)行為的不作為和依申請(qǐng)行為的不作為;在內(nèi)容上可以分為拖延履行和拒絕履行。
拆遷行政訴訟的被告主體
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條第一款規(guī)定：國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國(guó)城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。
其第十六條規(guī)定：房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。
由此可見在城市房屋拆遷行政訴訟中，被告一般為一下兩個(gè)：
一、拆遷行政管理部門。
一般而言，拆遷行政管理部門作出拆遷許可、拆遷決定、拆遷補(bǔ)償裁決等行政行為的，原告不服提起行政訴訟的，拆遷行政管理部門為被告。
二、人民政府。
城市房屋拆遷行政訴訟中，以人民政府為被告的一般是以下幾種情形(1)由人民政府下屬的拆遷辦公室充當(dāng)拆遷人同時(shí)又作出許可決定和裁決;
(2)由人民政府或者土地管理局成立的臨時(shí)性組織，如拆遷指揮部等充當(dāng)拆遷人，同時(shí)作出許可決定和裁決;
(3)由政府專門成立的土地儲(chǔ)備中心充當(dāng)差遣人由人民政府作出裁決。
當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟的情形：一旦拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，先由同級(jí)拆遷管理部門裁決。只有經(jīng)行政裁決后，當(dāng)事人仍不滿意的，方可提起行政訴訟。行政裁決是行政訴訟的前置程序。
實(shí)施裁決的房屋拆遷管理部門是縣級(jí)以上地方人民政府房屋拆遷管理部門，房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。裁決的內(nèi)容是條例第13條規(guī)定的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的內(nèi)容。
任何一方當(dāng)事人或者與行政裁決有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)裁決不服的，都可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。人民法院根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)行政裁決的事實(shí)認(rèn)定、行政程序、法律適用、有無超越職權(quán)和濫用職權(quán)等進(jìn)行全面合法性審查。
此外，筆者認(rèn)為，拆遷人與被拆遷人達(dá)成協(xié)議后，被拆遷人反悔的，拆遷人可以向拆遷管理部門申請(qǐng)行政裁決，任何一方當(dāng)事人或者與行政裁決有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)裁決不服的，也可以向人民法院提起行政訴訟。
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